Giurisprudenza

Occupazione illegittima - MASSIMATA - Tar Lazio, 4 febbraio 2019

Lunedì, 11 Febbraio 2019

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Seconda), sentenza n.1422 del 4 febbraio 2019, sulle occupazioni illegittime
 
MASSIMA
 
Dall'illegittima ablazione di un immobile per effetto di un procedimento espropriativo non conclusosi con un regolare e tempestivo decreto di esproprio sorge, dunque, - al di là delle ipotesi alternative rappresentate dalla possibilità di un contratto traslativo ovvero di un accordo transattivo -, unicamente, l’obbligo per l’Amministrazione di sanare la situazione di illecito venutasi a creare, restituendo il terreno al proprietario previo ripristino dei luoghi e con la corresponsione del dovuto risarcimento del danno ovvero, in via subordinata, adottando il decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 e versando il relativo indennizzo/risarcimento secondo i parametri ivi disciplinati.
 
Il danno derivante dall’occupazione temporanea illegittima del bene spetta in misura corrispondente agli interessi legali calcolati sul valore del bene al momento in cui l’occupazione è divenuta illegittima e sino all’effettivo rilascio nella disponibilità della parte proprietaria. In tal caso, tale danno può, infatti, essere quantificato nella somma risultante dall’applicazione degli interessi legali compensativi (in applicazione analogica dell’art. 1499 c.c.) sul valore del bene calcolato al momento dello spossessamento, valore da aggiornarsi annualmente secondo gli indici periodici ISTAT. Più precisamente, in mancanza di prova specifica da parte del danneggiato, deve ritenersi che il risarcimento del danno per il mancato godimento di un immobile debba calcolarsi assumendo a valore - base quello di mercato del bene e calcolando sullo stesso gli interessi legali, da ritenersi quale presumibile e normale indice di redditività dell'immobile. In particolare, il valore base del suolo deve essere attualizzato anno per anno, con utilizzo dell'indice ISTAT e solo sul relativo risultato deve essere computato il danno per la perdita della possibilità di utilizzo del bene, calcolato attraverso il tasso di interesse legale, che rappresenta la commisurazione equitativa dei c.d. frutti civili, in mancanza di una più puntuale dimostrazione dei frutti e di altra utilità perduti. A tali importi devono aggiungersi poi gli interessi legali per il ritardo nell'erogazione delle somme, da computarsi anno per anno, partendo dal primo anno di scadenza dell'occupazione sino al soddisfo. (T.A.R. Liguria Genova 1° dicembre 2010 n. 10721; T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 17 agosto 2010 n. 3403). La somma così risultante dovrà essere maggiorata degli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino alla restituzione effettiva.
 
SENTENZA 
 
N. 01422/2019 REG.PROV.COLL.
N. 06898/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6898 del 2011, proposto da 
OMISSIS tutti rappresentati e difesi dagli avvocati Paola Fraschetti, Paola Conticiani e Federico Tedeschini, con domicilio digitale ex art. 25 cpa nonché in Roma, largo Messico, 7; 
contro
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Rossi, con domicilio digitale ex art. 25 cpa nonché in Roma, via Tempio di Giove, 21; 
nei confronti
Assunta Gilardi, Gerardo Maiorino, Gianluca Gigante, Bruno Zuddas non costituiti in giudizio; 
per l'accertamento
del diritto dei ricorrenti, previa declaratoria della illegittima occupazione dei terreni descritti in atti, alla restituzione dei beni, previa rimessione in pristino, e al risarcimento dei danni subiti per effetto dell’illegittima procedura ablatoria, in relazione agli immobili di proprietà dei ricorrenti così come descritti nella relazione notarile prodotta e censita al Comune di Roma località Tor di Mezzavia del seguente bene immobile NCT del Comune di Roma al Foglio 978 con le seguenti particelle 573, 663, 636, 637, 779,829, 839, 831, 1485, 1486, 1487, 1488‘, 1489, 634, 635, 633
ovvero per la condanna dell’amministrazione ad adottare il provvedimento ex art. 42 bis TU Espropri con liquidazione delle relative somme.
 
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 novembre 2018 il dott. Filippo Maria Tropiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
 
FATTO e DIRITTO
1.L’odierna controversia riguarda una vicenda espropriativa intrapresa dall’amministrazione comunale nel 1984, con la quale l’ente intimato ha deliberato di occupare i beni di proprietà dei ricorrenti al fine di realizzare il Piano di Zona 31 Osteria del Curato (e successiva variante 31 bis), senza tuttavia concludere il relativo procedimento e dunque senza che si sia determinato in alcun modo il trasferimento della proprietà in favore del comune medesimo.
Invero avviata la procedura ablatoria, la stessa si è arrestata, non essendo intervenuto né alcun decreto di esproprio né alcun atto di cessione concordata.
In particolare, giova ricordare che i ricorrenti sono comproprietari, in ragione delle rispettive quote indicate in atti delle aree site in Roma al foglio 978, particelle 573, 663, 636, 637, 779, 829, 839, 831, 1485, 1486, 1487, 1488, 1489, 634, 635, 533.
Come esposto nel ricorso introduttivo, è accaduto quanto segue.
Con deliberazione del consiglio comunale n. 2535/1984, il Comune di Roma iniziava il procedimento di esproprio delle suddette aree al fine di attuare il citato Piano di Zona per la successiva variante.
L’occupazione di urgenza dell’area è stata disposta con diversi provvedimenti che dal 1984 si snodavano nei seguenti anni 1987, 1989, 1992, 1993, 1994 e 1996 (da ultimo deliberazione 2559 del 23 luglio 1996).
In seguito, nonostante i contatti fra l’amministrazione e la parte proprietaria, non si è riusciti ad addivenire alla cessione bonaria del bene, che era stata inizialmente prospettata dai titolari.
Dal che seguiva che, con determinazione dirigenziale n. 28 del 4 febbraio 2003 l’amministrazione resistente, dopo aver preso atto che “alla scadenza del periodo di occupazione d’urgenza non è seguito il decreto di esproprio” e che “l’amministrazione” già da tempo “ha utilizzato le aree in questione” si determinava a procedere all’acquisto dei terreni dei ricorrenti.
Nella predetta determinazione dirigenziale si dava, altresì, atto che “risulta prodotta, da parte degli interessati, la documentazione istruttoria richiesta ed assunta al protocollo del dipartimento con lettera prot. n. 12778 del 6 dicembre 2002”.
Dopo tale provvedimento, a fronte dei solleciti dei ricorrenti per la definizione dell’accordo, l’amministrazione evidenziava la necessità di far pronunciare il consiglio comunale sulla vicenda “trattandosi di aree il cui procedimento espropriativo era ormai cessato nei termini di validità”.
Con deliberazione consiliare n. 101 del 31 maggio 2004 si disponeva quindi di procedere all’acquisto dei beni dei ricorrenti.
Ciò nonostante l’ente non perfezionava mai la cessione assegnando le aree in diritto di superficie a cooperative, le quali procedevano alla realizzazione degli edifici siti in Via S. Floro n. 30, Via S. Floro n. 10, Via Fosso di Gregna n. 27, oltra alla edificazione di locali commerciali alla Via S. Floro dal civico n. 12 al civico n. 28 ed alla conseguente assegnazione ai soci.
Pertanto i ricorrenti chiedevano, in data 18 luglio 2006, la restituzione dei terreni occupati in assenza di decreto di esproprio, reiterando detta richiesta il 27 marzo 2009 ed, in subordine, chiedendo l’acquisizione di esse “o mediante l’emissione di un provvedimento di acquisizione sanante ai sensi e per gli effetti dell’art. 43 DPR n. 327/2001 o mediante accessione invertita”, ivi precisandosi che, in ogni caso, era dovuto “il valore venale del bene”.
A fronte di tale richiesta il Comune affermava di valutare l’adozione del decreto ex art. 43 TU Espropri; tuttavia continuava a permanere l’occupazione senza titolo dell’area in questione.
Con successive note del 3 agosto 2009 e del 27 dicembre 2009 i ricorrenti, tramite il difensore, sollecitavano, ancora una volta, l’amministrazione a dar corso alla formalizzazione degli intendimenti tesi a far cessare la situazione di illecita occupazione rappresentando che, in assenza di definizione della vicenda, si sarebbe dato corso alle azioni legali.
L’ente resistente insisteva nel protrarre l’occupazione illecita, senza dare alcun seguito alla risoluzione della vicenda.
Così ricordato l’iter storico della questione de qua, parte istante deduce in ricorso l’irreversibile trasformazione dell’area (come emerge dai documenti di causa) nonché l’illegittima detenzione dei terreni da parte del Comune, atteso che, come detto, l’occupazione dei beni si è trasformata in occupazione illegittima, senza che il relativo procedimento espropriativo sia stato mai definito.
Di conseguenza, gli istanti chiedono che l’adito TAR condanni l’amministrazione, alternativamente, alla sanatoria “postuma” prevista dall’art. 42 bis DPR n. 327/2001 ovvero alla restituzione dei beni in favore dei legittimi proprietari; il tutto con il pagamento dei relativi indennizzi e/o risarcimenti come specificati in atti (indennizzo ex art. 42 bis ovvero risarcimento del danno prodotto per effetto dell’illegittima apprensione del bene).
Ai fini della quantificazione dei sopra citati indennizzi e/o risarcimenti, parte ricorrente ha prodotto una perizia di stima del bene.
Si è costituito il Comune di Roma oggi Roma Capitale, controdeducendo avverso la domanda proposta.
Nella memoria difensiva depositata dall’amministrazione comunale in data 16 marzo 2018, l’ente ha sostanzialmente aderito alla domanda di condanna all’adozione del provvedimento sanante ex art. 42 bis TU Espropri; contestando, viceversa, la chiesta restituzione delle aree in via alternativa alla emanazione del decreto di acquisizione sanante, posto che la retrocessione del bene sarebbe impedita dal disposto di cui all’art. 3 legge 458 del 1988.
Depositata documentazione a cura delle parti, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione all’udienza del 7 novembre 2018.
2. Tanto premesso, il ricorso merita accoglimento in ragione del perdurante obbligo dell’amministrazione comunale di restituire i terreni illegittimamente appresi, vantando, parte ricorrente, il pieno diritto derivante dalla propria titolarità dominicale.
La domanda giudiziale va accolta in quanto l’occupazione posta in essere dall’amministrazione, non essendo stato regolarmente definito il procedimento di esproprio, costituisce un illecito permanente che si perpetua de die in diem, dinanzi al quale, in ragione della domanda reipersecutoria azionata dal legittimo proprietario, l’alternativa che si pone all’amministrazione è obbligata:
- in via principale, la restituzione del bene illegittimamente occupato (previo rispristino dei luoghi e risarcimento del danno da occupazione temporanea illegittima);
- in alternativa, l’acquisizione del bene mediante l’emanazione del provvedimento previsto dall’art. 42 bis TU Espropri, con il connesso pagamento degli importi previsti dalla citata disposizione.
Ed infatti, nel vigore dell’attuale quadro normativo (come da giurisprudenza ormai costante della Sezione) dall'illegittima ablazione di un immobile per effetto di un procedimento espropriativo non conclusosi con un regolare e tempestivo decreto di esproprio sorge, dunque, - al di là delle ipotesi alternative rappresentate dalla possibilità di un contratto traslativo ovvero di un accordo transattivo -, unicamente, l’obbligo per l’Amministrazione di sanare la situazione di illecito venutasi a creare, restituendo il terreno al proprietario previo ripristino dei luoghi e con la corresponsione del dovuto risarcimento del danno ovvero, in via subordinata, adottando il decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 e versando il relativo indennizzo/risarcimento secondo i parametri ivi disciplinati.
3. Non può invero accogliersi l’eccezione difensiva proposta dalla difesa comunale in ordine all’ impossibilità di condannare l’amministrazione alla restituzione del bene, impossibilità che sarebbe fondata sulla previsione di cui all’art. 3 Legge n. 458/1988
La norma è stata infatti superata dal Testo Unico sugli Espropri il quale la ha abrogata, nell’intendimento di non lasciare in vita nell’ordinamento alcuna forma di cd. “espropriazione indiretta”.
Del resto, dalla stessa previsione di cui al comma 5 dell’art. 42-bis DPR n.327/2001, che implica l’estensione dell’ambito applicativo dell’acquisizione “sanante” alle ipotesi di occupazioni abusive poste in essere per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata o convenzionata, si evince l’incompatibilità logica del vecchio istituto con la disciplina vigente.
Infatti, la circostanza che il provvedimento acquisitivo “sanante” sia praticabile anche nelle fattispecie già disciplinate dall’art. 3 della legge n. 458/1988, e che esso possa riguardare anche fatti anteriori al 30 giugno 2003, richiede come precondizione logico-giuridica il venir meno di ogni impedimento normativo alla retrocessione dei terreni abusivamente occupati e trasformati per finalità di edilizia residenziale agevolata o convenzionata e, allo stesso tempo, rivela la necessità di un atto d’acquisto da parte dell’amministrazione affinché la destinazione in atto di quei terreni possa essere mantenuta.
Se ne ha, correlativamente, l’abrogazione implicita dell’art. 3, non più coerente con il contesto normativo e interpretativo di riferimento al punto da essere stato sterilizzato, con il D.L. n. 98/2011, in ogni suo possibile effetto, al di là di quanto enunciato espressamente dall’art. 58 del D.P.R. n. 327/2001, che disponeva l’abrogazione dell’art. 3 solo per il futuro (v. TAR Toscana n. 1443/2015).
4. Ne consegue che Roma Capitale deve essere condannata a restituire i terreni occupati liberi da persone e/o cose nella piena disponibilità dei legittimi proprietari, previo ripristino dei luoghi nello stato di fatto originario, vale a dire prima dell’intervento costruttivo, oltre al risarcimento del danno da occupazione illegittima temporanea.
In via subordinata, laddove l’amministrazione resistente, nell’esercizio dei propri poteri discrezionali, voglia evitare la restituzione con contestuale ripristino dei luoghi, essa potrà optare per la regolarizzazione postuma della vicenda ablatoria de qua e pertanto perseguire la via della cd. “nuova” acquisizione sanante ex art. 42 bis T.U. Espropri, avendo cura di porre in essere tutti gli adempimenti previsti dal succitato articolo.
In sostanza, in linea con quanto previsto dal diritto comune con riguardo alle obbligazioni cd. “con facoltà alternativa”, è consentito all’amministrazione comunale di adempiere all’obbligo restitutorio, oggetto della condanna principale recata dalla presente sentenza, mediante una diversa modalità satisfattiva rappresentata dal meccanismo di cui all’art. 42 bis D.P.R. n. 327/2001.
In tal caso, qualora il Comune deliberi di salvaguardare l’opera realizzata e le finanze pubbliche e di provvedere nel senso di adeguare la situazione di fatto a quella di diritto mediante l’esercizio del potere previsto dall'art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001, l’indennizzo dovuto dovrà essere liquidato secondo gli indicatori fissati dalla predetta disposizione, sia a titolo di pregiudizio patrimoniale che di pregiudizio non patrimoniale.
Resta ferma la giurisdizione del giudice civile sulle controversie riguardanti in concreto la determinazione dei relativi importi (cfr. SS.UU. 15283/2016).
5. Il Collegio dispone, pertanto, che gli adempimenti (restitutori ovvero ex art. 42 bis TU Espropri) siano posti in essere dall’amministrazione comunale nel termine di giorni 90 (novanta) dalla comunicazione della presente sentenza o, se anteriore, dalla notificazione della stessa.
Ritiene, altresì, di fare applicazione dell’art. 34, comma 1 lett. e), c.p.a., disponendo, già in sede di cognizione, la nomina di un commissario ad acta, con effetto dalla scadenza del termine assegnato all’Amministrazione per l’ottemperanza.
A tal fine, il Collegio sin da ora nomina, nella qualità di commissario, il Prefetto di Roma (con facoltà di delega a personale dell’Ufficio Territoriale del Governo di Roma o del Ministero dell’Interno dal medesimo designato) e dispone che, a cura della segreteria del Tribunale, copia della presente sentenza sia trasmessa al predetto Ufficio Territoriale del Governo, affinché il nominato organo commissariale, qualora l’amministrazione non adempia nel suddetto termine, si sostituisca ad essa provvedendo alla restituzione del bene ovvero all’adozione del provvedimento ex art. 42 bis TU Espropri nei successivi 120 giorni.
La condanna dell’amministrazione alla restituzione delle aree comporta anche la condanna della stessa al risarcimento del danno da occupazione illegittima, salvo che – come detto – la stessa amministrazione non si avvalga della facoltà di provvedere all’acquisizione delle aree e di determinare le somme dovute ai proprietari ai sensi del più volte citato art. 42-bis.
6. Ciò premesso, il Collegio ritiene di dover fare applicazione dell’art. 34, comma 4, c. p. a., condannando l’Amministrazione a proporre alla parte ricorrente, entro i medesimi termini stabiliti per la restituzione delle aree, il pagamento del risarcimento del danno da occupazione illegittima, determinato secondo i criteri di seguito indicati.
Il danno derivante dall’occupazione temporanea illegittima del bene spetta in misura corrispondente agli interessi legali calcolati sul valore del bene al momento in cui l’occupazione è divenuta illegittima e sino all’effettivo rilascio nella disponibilità della parte proprietaria.
In tal caso, tale danno può, infatti, essere quantificato nella somma risultante dall’applicazione degli interessi legali compensativi (in applicazione analogica dell’art. 1499 c.c.) sul valore del bene calcolato al momento dello spossessamento, valore da aggiornarsi annualmente secondo gli indici periodici ISTAT.
Più precisamente, in mancanza di prova specifica da parte del danneggiato, deve ritenersi che il risarcimento del danno per il mancato godimento di un immobile debba calcolarsi assumendo a valore - base quello di mercato del bene e calcolando sullo stesso gli interessi legali, da ritenersi quale presumibile e normale indice di redditività dell'immobile.
In particolare, il valore base del suolo deve essere attualizzato anno per anno, con utilizzo dell'indice ISTAT e solo sul relativo risultato deve essere computato il danno per la perdita della possibilità di utilizzo del bene, calcolato attraverso il tasso di interesse legale, che rappresenta la commisurazione equitativa dei c.d. frutti civili, in mancanza di una più puntuale dimostrazione dei frutti e di altra utilità perduti.
A tali importi devono aggiungersi poi gli interessi legali per il ritardo nell'erogazione delle somme, da computarsi anno per anno, partendo dal primo anno di scadenza dell'occupazione sino al soddisfo. (T.A.R. Liguria Genova 1° dicembre 2010 n. 10721; T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 17 agosto 2010 n. 3403).
La somma così risultante dovrà essere maggiorata degli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino alla restituzione effettiva.
Nel caso in cui la restituzione delle aree venga disposta dal Commissario ad acta, il medesimo commissario dovrà provvedere, entro il termine a lui assegnato per la restituzione, a proporre ai ricorrenti anche il pagamento del risarcimento del danno da occupazione illegittima secondo i criteri sopra indicati.
7. Quanto alla stima del valore del bene (da assumere come base di calcolo per gli effetti di cui sopra, sia ai fini del risarcimento del danno da occupazione illegittima, sia ai fini del calcolo dell’indennizzo ex art. 42 bis TU Espropri), essa verrà operata dall’amministrazione (ovvero dal Commissario) mediante il ricorso a tecnico il quale opererà in modo imparziale e nel contraddittorio con la parte istante.
8. Da ultimo, va osservato che il pagamento del dovuto da parte dell’amministrazione, dovrà avvenire in ragione delle varie quote di comproprietà di cui sono titolari i ricorrenti.
9. In conclusione, il ricorso va accolto nei sensi e nei limiti anzidetti.
10. Il Collegio ritiene altresì necessario disporre, sin d’ora, la trasmissione degli atti alla Procura regionale della Corte dei Conti, per quanto di eventuale sua competenza.
11. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.
Condanna Roma Capitale a rifondere le spese di lite in favore della parte ricorrente, che si liquidano in complessivi €. 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 novembre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Marina Perrelli, Consigliere
Filippo Maria Tropiano, Primo Referendario, Estensore
 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Filippo Maria Tropiano Antonino Savo Amodio
 
 
 
 
 
IL SEGRETARIO
 

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