Giurisprudenza

Rinuncia abdicativa e responsabilità solidale enti - MASSIMATA - Cons. Stato, 26 febbraio 2019

Mercoledì, 20 Marzo 2019

 

Consiglio di Stato, in sede gi urisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n. 1332 del 26 febbraio 2019, sulla rinuncia abdicativa e sulla responsabilità solidale tra enti delegante e delegato
 
MASSIMA 
 
Il quantum del risarcimento (come affermato da Cons. Stato n. 4636/2016 cit.) “deve essere commisurato al valore venale del bene al momento in cui si perfeziona la rinuncia abdicativa del proprietario al proprio diritto reale, e, trattandosi di debito di valore, con rivalutazione ed interessi al tasso legale, da calcolarsi fino al momento dell’effettivo soddisfo, tenendo presente che in materia di occupazione acquisitiva di un terreno, il risarcimento del danno è calcolato esclusivamente sul suo valore al momento in cui si è verificata la perdita del diritto di proprietà e l’ammontare del danno deve poi essere rivalutato e devono essere corrisposti gli interessi legali semplici applicati al capitale progressivamente rivalutato, non potendo essere riconosciute ulteriori ragioni di danno (cfr. Corte europea diritti dell’uomo, 22 dicembre 2009, Guiso – Gallisay c. Italia; successivamente Cass. civ., sez. I, 9 luglio 2014, n. 14604)”.
 
L’oggetto dell’espropriazione (e, prima di essa e finalizzata ad essa, dell’occupazione) è il diritto di proprietà (o singoli poteri o facoltà ad esso connessi).
Essa comporta due distinti effetti giuridici: l’acquisizione del diritto e del bene che ne forma oggetto, e l’insorgenza dell’obbligazione pecuniaria pubblica al pagamento dell’indennità dovuta per la perdita (o limitazione, come nel caso di servitù coattive pubbliche) del diritto, definita valutando le “caratteristiche del bene”, ex art. 32 del dPR n. 327/2001.
 
Per l’illecito consistente nell’occupazione di immobile sine titulo sussiste la responsabilità solidale per il risarcimento del danno tra l’amministrazione pubblica committente dell’opera ed il soggetto (pubblico o privato) al quale, unitamente alla realizzazione dell’opera, sia stata affidata, in virtù di delega anche il potere di gestire, in nome e per conto del delegante, il procedimento espropriativo e di emanare il decreto di espropriazione
 
SENTENZA
 
N. 01332/2019REG.PROV.COLL.
N. 02703/2017 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
 
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2703 del 2017, omissis con domicilio eletto presso lo studio Lorenzo Grisostomi Travaglini in Roma, via Civitavecchia, 7; 
contro
Società Autostrade Centro Padane s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa dagli avvocati Claudio Guccione, Marco Sgroi, con domicilio eletto presso lo studio Claudio Guccione in Roma, corso Italia 45; 
società Anas s.p.a, in persona del legale rappresentante pro tempore, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore entrambi rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
per la riforma
della sentenza del T.A.R. per la LOMBARDIA - SEZIONE STACCATA DI BRESCIA - SEZ. II n. 1778/2016, resa tra le parti, concernente risarcimento danni da occupazione illecita di suoli;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio e gli appelli incidentali proposti dalla società Autostrade Centro Padane s.p.a. dalla società Anas s.p.a e del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 31 maggio 2018 il Consigliere Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Grisostomi, Guccione e l’avvocato dello stato Pisano;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
 
FATTO
1.1.Con l’appello in esame il signor OMISSIS impugna la sentenza 28 dicembre 2016, con la quale il TAR per la Lombardia, sez. II della Sezione staccata di Brescia, in accoglimento del ricorso da lui proposto, ha condannato le amministrazioni evocate in giudizio alla liquidazione del risarcimento del danno patito a seguito dell’occupazione di terreni di sua proprietà.
A quest’ultima non ha fatto seguito, nei termini, la conclusione del procedimento espropriativo, che era stato avviato per la realizzazione del nuovo raccordo autostradale tra il casello di Ospitaletto (A4), il nuovo casello di Poncarale (A21) e l’aeroporto di Montichiari (BS), affidata ad Autostrade Centro Padane s.p.a.
A tali fini, un’area di proprietà dell’attuale appellante, avente destinazione agricola ed ubicata nel Comune di Castenedolo, è stata occupata e trasformata in autostrada, già aperta al traffico, previa asportazione e consumazione di un grande giacimento (circa 240.000 tonnellate) di ghiaia sottostante.
Più precisamente, le superfici soggette ad occupazione di urgenza si estendevano per 2.403 + 19.497 mq., ma in seguito ai frazionamenti compiuti da Centropadane le aree complessivamente occupate e trasformate sono pari a 23.950 mq, su una superficie totale del fondo di 65.599 mq.
Inoltre – secondo il ricorrente – il fondo sarebbe stato “spezzato” in tre parti, due a destinazione agricola, poste a nord ed a sud dell’opera, e la terza trasformata in arteria autostradale.
1.2. La sentenza impugnata – affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e ritenuto che nel caso di specie “si sia realizzata la rinuncia abdicativa” (richiamando espressamente, a tali fini, la sentenza n. 4636/2016 di questa Sezione) – afferma in particolare:
-“tutti i soggetti intimati (Centropadane, ANAS, Ministero delle Infrastrutture), sono responsabili in solido per il risarcimento del danno cagionato”;
- “la cognizione sulla domanda azionata (di tipo risarcitorio), basata sul dichiarato (dal ricorrente) e non contrastato (dalle parti resistenti) perdurare di un’occupazione di un’area oltre il termine di validità di cui al provvedimento che ha legittimato la medesima e in assenza del perfezionamento di un titolo idoneo al trasferimento della proprietà, debbono ritenersi devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto collegate all’esercizio di potestà di natura pubblicistica”;
- può rappresentare “un equo ristoro per il proprietario, il riconoscimento di un valore venale del terreno che tenga conto del valore del materiale asportato, con la conseguenza che, sia nel caso di riduzione in pristino stato, sia nel caso di acquisizione del terreno, l’indennizzo dovuto dovrà essere commisurato a tale valore”; in definitiva vi è “necessità di riconoscere al materiale estratto un valore pari a quello di mercato”;
- “sulle fasce di terreno (seminativo irriguo) immediatamente adiacenti di 3008 mq. . . . non spetta alcun risarcimento, trattandosi di aree contigue ordinariamente utilizzate a servizio di un’attività economica di cava; il ristoro corrispondente al controvalore del materiale inerte appare ampiamente congruo e compensa anche la predetta ulteriore occupazione”;
- quanto al deprezzamento delle porzioni non trasformate, prodotto dalla separazione dei terreni residui e dalla realizzazione di una “scarpata a filo”, che non consentirebbe di beneficiare dell’irrigazione per scorrimento, sussiste il diritto al risarcimento del danno e, per la liquidazione del medesimo, “l’autorità procedente dovrà prendere in considerazione la perizia di stima del ricorrente”;
- “non spetta, in difetto di prova specifica, alcuna liquidazione del danno non patrimoniale, che l’art. 42-bis DPR n. 327/2001 prevede solo per il caso di acquisizione del bene con decreto della pubblica amministrazione e non già in presenza di un negozio abdicativo del privato”.
In definitiva, secondo la sentenza impugnata, nella quantificazione dell’indennizzo dovuto ex art. 42-bis DPR n. 327/2001 occorrerà:
- “riconoscere il valore di mercato del terreno occupato, tenendo conto che lo stesso dovrà essere commisurato al valore del materiale scavato dalla proprietà del ricorrente, riferito all’anno 2012 e moltiplicato per la quantità di materiale effettivamente estratta”;
- “escludere il riconoscimento dell’autonomo indennizzo per l’occupazione del terreno, in quanto già ricompreso nel valore venale come sopra determinato”;
- “escludere il danno non patrimoniale”;
- “riconoscere il danno conseguente alla divisione del compendio e all’impossibilità di procedere alla sua irrigazione”;
- riconoscere interessi legali e rivalutazione dal 11 novembre 2012 (giorno successivo alla scadenza della dichiarazione di pubblica utilità) sino alla data di liquidazione dell’importo come sopra determinato;
- detrarre dalla somma come innanzi determinata le somme corrisposte a titolo di anticipo nel corso del procedimento espropriativo”.
1.3. Avverso tale decisione vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) error in iudicando, relativamente alla statuizione inerente alla rinuncia alla proprietà delle porzioni trasformate o comunque occupate; poiché il ricorrente in I grado non ha inteso rinunciare alla proprietà, ma solamente affermare che “essendo ormai stato mobilizzato, ovvero asportato e distrutto, il giacimento già presente sul suo fondo, di tale materiale la proprietà era stata ormai irrimediabilmente perduta”; ne consegue che “per il sedime residuo dell’area scavata e per le fasce di terreno non scavate che sono state inglobate nella recinzione autostradale deve procedersi in alternativa a restituzione (senza rimessione in pristino) o ad acquisizione ex art. 42-bis DPR 327/2001, dove, in caso di acquisizione, se dal compenso del sedime non scavato dovrà essere dedotto il valore del giacimento risarcito (per cui il dovuto potrà anche risultare nullo), andrà invece compensata in base al valore di mercato l’eventuale acquisizione delle fasce non scavate”;
b) error in iudicando, relativamente al rigetto della domanda di liquidazione diretta del danno per la asportazione e consumazione del giacimento; poiché “la domanda giudiziale va integralmente evasa. . . non potendo il giudice ignorare l’opposizione di cui all’art. 34, co. 4, Cpa, né comunque emettere una condanna generica in assenza di istanza di parte”;
c) error in iudicando, relativamente alla quantificazione di quanto spettante per risarcimento del danno; ciò in quanto “il danno patito dal ricorrente per l’asportazione del giacimento di sua proprietà può essere quantificato in Euro 1.340.302,25, con lieve aumento rispetto all’importo di Euro 1.220.000,00 indicata nel ricorso introduttivo al TAR” (per le ragioni ed i calcoli, v. pagg. 11-12 app. ), chiedendosi sul punto di disporre CTU; inoltre, si insiste nelle richieste di risarcimento del pregiudizio subito dalle porzioni residue della proprietà;
d) error in iudicando relativamente all’esclusione di ogni risarcimento e restituzione per le fasce di terreno non scavate (in questo secondo caso “con la corresponsione di un indennizzo sulla congruità del quale spetterà al giudice ordinario la giurisdizione”). In ogni caso, occorre condannare al risarcimento del danno per l’occupazione illegittima di tali porzioni “in misura annua del 5% ovvero 1/20 del valore agricolo di tali porzioni (dalla scadenza della dichiarazione di P.U., ovvero dall’11 novembre 2012) alla data di restituzione o a quella di acquisizione; viceversa, qualora si ritenga intervenuta la rinuncia alla proprietà, occorrerà liquidare a titolo di risarcimento del danno il controvalore di dette porzioni”;
e) error in iudicando, relativamente alla previsione di possibilità di incondizionata detrazione dal risarcimento di quanto già corrisposto a titolo di anticipazione nell’ambito del procedimento espropriativo, nel senso che la compensazione potrà avere luogo “solo sotto la condizione alternativa che il soggetto pagatore del risarcimento liquidato sia Autostrade Centro Padane o che Autostrade rinunci incondizionatamente, ed entro termine certo, a ripetere dal sig. Figaroli quanto al medesimo corrisposto”.
1.4. Hanno proposto appello incidentale il Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e la società A.n.a.s. s.p.a. articolando i seguenti motivi:
a1) error in iudicando, poiché la società Autostrade Centro Padane, ai sensi della Convenzione stipulata era delegata al compimento di tutti gli atti del procedimento espropriativo, di modo che “la stessa era chiamata ad esercitare in proprio il potere espropriativo e ne era direttamente responsabile” ; in ogni caso, la sentenza avrebbe dovuto “rilevare se non una responsabilità in via esclusiva, quantomeno assolutamente prevalente del concessionario rispetto al comportamento dei successivi enti pubblici vigilanti”;
b1) error in iudicando, poiché “non sembra potersi dare rilievo alla pretesa rinuncia alla proprietà del bene da parte del titolare . . . conferendo particolare valore traslativo all’atto del privato e, dunque, facendo dipendere da esso una scelta – fondata sulla valutazione del preminente interesse pubblico – che dovrebbe essere esclusivamente demandata all’amministrazione”;
c1) error in iudicando, con riferimento al riconoscimento del valore venale corrispondente al materiale ghiaioso estratto; ciò in quanto “nell’area non insiste alcuna cava in senso tecnico e in ogni caso . . . . nel corso del giudizio non è stata fornita alcuna prova in merito alla circostanza che l’escavazione sia stata effettivamente posta in essere nel corso della procedura espropriativa ed in quale effettiva consistenza”; in ogni caso, seguendo l’interpretazione (contestata) offerta in sentenza “in tutti i casi di procedure espropriative per aree agricole anche se non destinate espressamente a cave (come nel caso di specie) vi sarebbe la possibilità per il proprietario di ottenere . . . non già il valore del terreno in sé bensì quello del materiale scavato, certamente di gran lunga superiore al primo”;
d1) error in iudicando, in relazione all’erroneo riconoscimento dei danni conseguenti alla divisione del compendio, poiché gli stessi trovano “esclusivo supporto in una mera perizia di parte, priva di reale valore probatorio” e le cui conclusioni si contestano.
1.5. Si è costituita in giudizio, proponendo altresì appello incidentale, la socetà Autostrade Centro Padane s.p.a. (ACP s.p.a.), che ha concluso innanzi tutto per il rigetto dell’appello “con esclusione della sola parte concernente l’errata configurazione della rinuncia abdicativa”.
Ha, inoltre, proposto i seguenti motivi di appello incidentale:
a2) errore sul fatto; error in iudicando; violazione artt. 6, co. 8, 22-bis e 42-bis, co. 6, DPR n. 327/2001 e 2043 c.c.; error in procedendo per difetto di motivazione, contraddittorietà, carenza di istruttoria ed illogicità, in relazione alla responsabilità e carenza di legittimazione di Autostrade Centro Padane); ciò in quanto “allo spirare del termine per l’emanazione del decreto di esproprio il rapporto di concessione tra l’ANAS e la concessionaria autostradale era ormai scaduto da tempo (oltre un anno), con la conseguenza che solamente l’ANAS/MIT era legittimata ad adottare il decreto di esproprio”; ne consegue che “la responsabilità per il mancato completamento delle procedure espropriative non può che essere posta in capo al soggetto che, al momento dello scadere del termine ultimo per il completamento di tali procedure, fosse legittimato all’emanazione del decreto di esproprio (nel caso in esame, per l’appunto ANAS/MIT)”;
b2) errore sul fatto; error in iudicando; violazione artt. 6, 22-bis e 42-bis, DPR n. 327/2001 e 2043 c.c.; error in procedendo per difetto di motivazione, contraddittorietà, carenza di istruttoria ed illogicità, con riferimento alla rinuncia abdicativa; poiché “dalla lettura degli atti di causa non emerge la rinuncia abdicativa che la sentenza appellata vi ha ravvisato, essendo vero che il sig. OMISSIS non ha inteso dismettere la proprietà dei beni occupati, ma solo rinunciare all’eventuale ripristino del giacimento di ghiaia che assume asportato”. In tal modo, “non sussistendo la volontà abdicativa . . . cade la possibilità dell’acquisizione per così dire diretta ed immediata dei beni per cui è causa . . . e tale acquisizione, se ritenuta di pubblico interesse, non potrà che perfezionarsi mediante emanazione del provvedimento di cui all’art. 42-bis T.U. espropri”, di modo che “l’indennizzo non potrà gravare che sull’autorità acquirente – cioè, nel nostro caso, sul Ministero – rimanendo del tutto estranea alla vicenda ACP ed escludendone ogni debenza quanto all’indennizzo in parola” (pagg. 4-5 app. inc.); ed in ogni caso, relativamente all’entità dell’indennizzo, vi sarebbe giurisdizione del giudice ordinario;
c2) errore sul fatto; error in iudicando; violazione artt. 6, 22-bis e 42-bis, DPR n. 327/2001 e 2043 c.c.; violazione art. 133, co. 1, d. lgs. n. 104/2010; violazione art. 2697 c.c.; error in procedendo ed in iudicando per difetto di motivazione, contraddittorietà, carenza di istruttoria ed illogicità, in relazione al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed alla carenza di prova del lamentato danno); ciò in quanto: c2.1) una volta esclusa l’ipotesi della rinuncia abdicativa, “va applicato il principio per cui va interamente rimessa alla determinazione amministrativa, in sede di provvedimento di acquisizione del bene ex art. 42-bis, la liquidazione del danno subito dal privato proprietario”, danno che “si configura solo ove l’amministrazione non opti per la restituzione/riduzione in pristino del bene, con l’ulteriore conseguenza che le relative controversie, nonché la sua liquidazione, attenendo al complesso delle indennità spettanti ad esso proprietario, sfuggono alla giurisdizione del giudice amministrativo”;
c2.2) tuttavia, “se il danno consiste nella “asportazione di ghiaia” e nella “sconfigurazione del fondo”, ciò esclude la giurisdizione amministrativa, poiché il giudice è chiamato a decidere di meri comportamenti”, già compiutamente perfezionatisi e, così, autonomamente risarcibili, a prescindere dalle decisioni amministrative in ordine alla restituzione/acquisizione del bene”; in sostanza, “la vicenda espropriativa costituirebbe un presupposto di mero fatto del danno, ma non la scaturigine giuridica dell’illecito”;
c2.3) “la sentenza appellata, affermando la responsabilità solidale di ACP ha, comunque, erroneamente ed illogicamente invertito l’onere di dimostrazione dei presunti danni”, poiché, in tale prospettazione “per sottrarsi alla responsabilità attribuitale ACP avrebbe dovuto provare l’impossibilità di addivenire alla conclusione della procedura prima della scadenza della concessione, mentre, in punto di diritto, non vertendosi in una fattispecie in cui la responsabilità della società possa presumersi salvo prova liberatoria, avrebbero dovuto essere i ricorrenti in I grado . . . a provare che ACP avrebbe dovuto concludere le procedure espropriative prima della scadenza della concessione e che ciò sarebbe stato possibile”; in definitiva, “il giudice di prime cure ha ritenuto una responsabilità solidale di ACP in assenza di qualsivoglia utile prova sul punto”;
d2) errore sul fatto; error in iudicando; violazione artt. 6, 22-bis e 42-bis, DPR n. 327/2001 e 2043 c.c.; error in procedendo per difetto di motivazione, contraddittorietà, carenza di istruttoria ed illogicità;: poiché “va contestata l’applicazione che la sentenza appellata . . . fa dell’art. 44 T.U. espropri, non solo perché tale norma appare indebitamente richiamata . . . ma anche perché essa norma, quand’anche fosse appropriatamente invocata . . . non imporrebbe certo di identificare il valore del terreno con quello del materiale asportato”; difatti, “la permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio di proprietà, cui l’art. 44 si riferisce, consiste . . . nella perdita della sola potenzialità estrattiva”;
e2) errore sul fatto; error in iudicando; violazione artt. 6, 22-bis e 42-bis, DPR n. 327/2001 e 2043 c.c.; error in procedendo per difetto di motivazione, contraddittorietà, carenza di istruttoria ed illogicità, in relazione alla “configurazione di un sostanziale risarcimento da indebito arricchimento”:
f2) errore sul fatto; error in iudicando; violazione artt. 6, 22-bis e 42-bis, DPR n. 327/2001 e 2043 c.c.; error in procedendo per difetto di motivazione, contraddittorietà, carenza di istruttoria ed illogicità, poiché “per la liquidazione del risarcimento cui ha condannato le parti resistenti, la sentenza appellata ha omesso ogni effettiva e reale attività istruttoria, mancando di disporre la CTU richiesta dalle parti” .
1.6. Dopo il deposito di ulteriori memorie e repliche, all’udienza pubblica di trattazione la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
2. L’appello principale e gli appelli incidentali devono essere (ciascuno di essi) parzialmente accolti, nei sensi di seguito precisati in motivazione, con conseguente parziale riforma della sentenza impugnata.
2.1. L’esame della presente controversia, stante la sua evidente complessità - come determinatasi (anche) alla luce del decisum in I grado e dei motivi di cui agli appelli principale ed incidentali – abbisogna di alcune precisazioni preliminari.
La controversia – come si è avuto modo di riassumere nell’esposizione in fatto – è determinata dalla mancata emanazione, entro il termine previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità (nel caso di specie, per effetto di proroga, alla data del 10 novembre 2012) del decreto di espropriazione del fondo precedentemente occupato in via di urgenza.
Essa si incentra, quindi, su due aspetti principali:
-il primo, di tipo, per così dire, “soggettivo”, inerente alla individuazione dei soggetti (eventualmente) responsabili dell’illecito, posto che ACP s.p.a., declina ogni proprio coinvolgimento e responsabilità, dato che, a suo dire, il rapporto concessorio (comprensivo della delega all’emanazione del decreto di espropriazione), sarebbe cessato prima dello spirare del termine finale e, comunque, per il fatto che - non avendo il ricorrente in primo grado formulato alcuna rinuncia abdicativa - sarebbe possibile solo l’adozione del decreto di acquisizione ex art. 42-bis del dPR n. 327/2001 da parte dell’amministrazione (con conseguenti oneri a carico di quest’ultima);
- il secondo, di tipo “oggettivo”, che si incentra, in sostanza, sulla esatta qualificazione del bene “oggetto” (dapprima) della procedura espropriativa e, in un secondo momento - a causa della mancata emanazione del decreto di esproprio entro i termini della dichiarazione di pubblica utilità -, in ordine al bene ”oggetto” dell’illecito (e, dunque, in ordine alla identificazione del danno correlato e conseguente quale oggetto di risarcimento); e ciò in quanto l’originario ricorrente – come meglio esposto di seguito - propone, in pratica, due distinte domande che presuppongono due distinte tipologie di illecito.
2.1.1. La sentenza impugnata, dopo aver affermato la responsabilità solidale di tutti i soggetti evocati (ANAS, Ministero e ACP s.p.a.), ha riconosciuto la sussistenza di una “rinuncia abdicativa” del sig. Figaroli, in pratica identificando il bene (in ordine al quale il diritto dominicale era stato dismesso), nel fondo occupato; ma ne ha calcolato il valore, ai fini del risarcimento, mediante “il riconoscimento di un valore venale del terreno che tenga conto del valore del materiale asportato, con la conseguenza che, sia nel caso di riduzione in pristino stato, che nel caso di acquisizione del terreno, l’indennizzo dovuto dovrà essere commisurato a tale valore”.
Al tempo stesso, la sentenza non ha riconosciuto alcun risarcimento alle “fasce di terreno (seminativo irriguo) immediatamente adiacenti”, poiché “il ristoro, corrispondente al controvalore del materiale inerte, appare ampiamente congruo, e compensa anche la predetta ulteriore occupazione”.
2.1.2. Tale inquadramento della questione è oggetto di critica:
- sia da parte del Ministero delle Infrastrutture e dell’ANAS, i quali lamentano che, in tal modo (sia ai fini dell’indennità che ai fini del risarcimento) “vi sarebbe la possibilità per il proprietario di ottenere . . . non già il valore del terreno in sé bensì quello del materiale scavato, certamente di gran lunga superiore al primo” (motivo sub c1 dell’esposizione in fatto);
- sia da parte di Autostrade Centro Padane, per ragioni sostanzialmente analoghe (motivo sub d2).
Tuttavia, la questione è centrale anche nella prospettazione dell’appellante principale (motivo sub lett. a), il quale, nel contestare la ricostruzione operata dalla sentenza in termini di “rinuncia abdicativa” (ma tenendo fermo il diritto al risarcimento del danno per il materiale estratto, semmai da quantificare diversamente ed in misura superiore a quanto indicato in sentenza), sostiene che egli in primo grado non ha inteso affatto rinunciare alla proprietà, ma solamente affermare che “essendo ormai stato mobilizzato, ovvero asportato e distrutto, il giacimento già presente sul suo fondo, di tale materiale la proprietà era stata ormai irrimediabilmente perduta” (sul punto, si veda la memoria 5 ottobre 2016 depositata nel giudizio di I grado, che l’appellante richiama).
E ciò con la conseguenza che “per il sedime residuo dell’area scavata e per le fasce di terreno non scavate che sono state inglobate nella recinzione autostradale deve procedersi in alternativa a restituzione (senza rimessione in pristino) o ad acquisizione ex art. 42-bis DPR 327/2001, dove, in caso di acquisizione, se dal compenso del sedime non scavato dovrà essere dedotto il valore del giacimento risarcito (per cui il dovuto potrà anche risultare nullo), andrà invece compensata in base al valore di mercato l’eventuale acquisizione delle fasce non scavate”.
In definitiva, l’appellante “scinde” gli effetti dell’occupazione, distinguendo tra risarcimento del materiale (illecitamente) asportato e conseguenze dell’illecita occupazione del “suolo/superficie” (rispetto al materiale sottostante) e dei suoli circostanti.
In sostanza, una cosa sarebbe l’occupazione del suolo (e la sua definitiva trasformazione conseguente alla realizzazione dell’opera pubblica); altra cosa sarebbe l’intervenuta estrazione del materiale presente nel sottosuolo del fondo occupato, che, configurando autonomo illecito, deve di conseguenza essere autonomamente risarcito.
Ciò comporta che – come si deduce anche dalle argomentazioni di cui alla complessiva prospettazione del ricorso in appello e, in particolare, di cui al motivo sub lett. a) – occorre ritenere che il ricorrente (con riferimento alla parte degli immobili occupati costituenti oggi area autostradale – le cd. aree “scavate”- ed in disparte quindi le ulteriori domande di risarcimento del danno afferenti alle altre particelle di terreno), abbia proposto, nell’instaurazione del giudizio di primo grado, due distinte ed autonome domande (che ritiene non completamente soddisfatte):
- la prima, tendente ad ottenere il risarcimento del danno per la illecita asportazione del materiale;
- la seconda, tendente ad ottenere una declaratoria dell’illiceità dell’occupazione, con conseguente “restituzione (senza rimessione in pristino) o acquisizione ex art. 42-bis DPR 327/2001” delle cd. aree scavate e di quelle circostanti.
2.1.3. La ricostruzione formulata dall’appellante principale è fatta propria (con riferimento alla mancanza di una rinuncia abdicativa, e sia pure per diverse finalità), dalla società Autostrade Centro Padane, la quale – ritenuto che “dalla lettura degli atti di causa non emerge la rinuncia abdicativa che la sentenza appellata vi ha ravvisato, essendo vero che il sig. Figaroli non ha inteso dismettere la proprietà dei beni occupati, ma solo rinunciare all’eventuale ripristino del giacimento di ghiaia che assume asportato”¬ - trae la conseguenza che “non sussistendo la volontà abdicativa . . . cade la possibilità dell’acquisizione per così dire diretta ed immediata dei beni per cui è causa . . . e tale acquisizione, se ritenuta di pubblico interesse, non potrà che perfezionarsi mediante emanazione del provvedimento di cui all’art. 42-bis T.U. espropri”, di modo che “l’indennizzo non potrà gravare che sull’autorità acquirente – cioè, nel nostro caso, sul Ministero – rimanendo del tutto estranea alla vicenda ACP ed escludendone ogni debenza quanto all’indennizzo in parola” (pagg. 4-5 app. inc.).
E ciò con l’ulteriore conseguenza che, relativamente all’entità dell’indennizzo, vi sarebbe giurisdizione del giudice ordinario.
2.1.4. Appare dunque evidente come ogni analisi del thema decidendum, alla luce dei motivi di appello proposti, non può che muovere – ferma la necessità di individuazione dei soggetti responsabili - dalla esatta qualificazione del bene oggetto di originaria occupazione di urgenza, di quali siano gli effetti della medesima e le conseguenze della sopravvenuta illiceità dell’occupazione per mancata emissione del decreto di esproprio. Più precisamente, occorre verificare se siano rinvenibili, nel caso di specie, due distinte tipologie di illecito, cui si riferiscono le due distinte domande che il Figaroli assume di avere proposto in I grado e ripropone in appello.
Nondimeno, tale verifica condiziona anche l’individuazione dei soggetti responsabili: se due sono, in ipotesi, gli illeciti, due sono le distinte responsabilità e, quindi, due i processi volti all’identificazione dei soggetti responsabili.
2.2. In definitiva:
- in primo luogo, occorre definire, come si è detto, quale sia il bene concretamente oggetto di occupazione e al quale inerisce il successivo illecito, nonché l’esatta qualificazione dell’illecito e/o degli illeciti: il che coinvolge i motivi sub lett. a) dell’appello principale, il motivo sub lett. b1) dell’appello incidentale Ministero/ANAS, nonché i motivi sub lett. b2) c2.1), c2.2) e e2) dell’appello incidentale Autostrade. Difatti, solo la esatta individuazione del o degli illeciti consente di individuare il danno risarcibile ed i soggetti responsabili;
- in secondo luogo, specificato l’illecito, occorre individuare il o i soggetti responsabili e, in particolare, verificare se sussista (o meno) la responsabilità solidale del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, dell’ANAS e di Autostrade Centro Padane s.p.a.; a tale questione, si riferiscono i motivi degli appelli incidentali del Ministero e di ANAS (sub lett. a1) e di Autostrade Centro Padane (sub lett. a2 e c2.3);
- in terzo luogo (come conseguenza della identificazione dell’illecito e qualora sia riconosciuta la rinuncia abdicativa), se sia legittima la quantificazione della somma dovuta per risarcimento danni, sia con riferimento ad una errata determinazione del quantum riferito al materiale estratto (come dedotto da ANAS/Ministero con il motivo sub c1) e da ACP con il motivo sub d2), sia con riferimento ad un difetto di istruttoria (come dedotto da Autostrade sub lett. f2) ed anche dall’appellante, con riferimento a modalità ed esiti della quantificazione del dovuto (sub lett. b) e c);
- in quarto luogo, occorre esaminare le specifiche questioni (di segno ovviamente opposto) riferite ai diversi danni considerati risarcibili, e precisamente:
- come proposte dall’appellante principale, in relazione al pregiudizio subito dalle porzioni residue del fondo (profilo del motivo sub lett. c), nonché alla intervenuta esclusione di ogni risarcimento per le fasce di terreno non scavate (sub lett. d);
- come proposte dal Ministero e dall’ ANAS, con riferimento al danno liquidato in conseguenza della divisione del compendio (sub lett. d1).
- infine, occorrerà esaminare quanto dedotto dall’appellante (sub lett. e), in ordine alla possibilità e limiti della compensazione di quanto egli dovrà ricevere con quanto già corrispostogli in corso di procedimento.
3. Come si è già avuto modo di osservare (v. sub punto 2.1.2), il ricorrente (ed attuale appellante) OMISSIS ha inteso disgiungere le vicende del “sottosuolo” di parte del fondo occupato (cd. aree scavate) da quelle del suolo (superficie) propriamente detto.
Come si evince dalla memoria depositata nel giudizio di I grado del 5 ottobre 2016 (richiamata sia dalla sentenza impugnata – v. pag. 15 - sia dall’appellante medesimo: v. pag. 3 app.), il OMISSIS ha richiesto sia il risarcimento del danno consistente nella illecita asportazione del materiale scavato, sia la restituzione dell’immobile (senza rimessione in pristino, quanto al predetto materiale) ovvero l’acquisizione del medesimo ex art. 42-bis DPR n. 327/2001.
A fronte di ciò, è da sottolineare come il ricorrente individui l’eventum damni nella scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità senza l’emanazione del decreto di esproprio.
3.1. Occorre ricordare che oggetto della presente vicenda è l’occupazione di un immobile (con decreto n. 3/2007), di proprietà dell’attuale appellante, avente destinazione agricola ed ubicato nel Comune di Castenedolo (fl. 26, part. 36 e 56), trasformato in autostrada, già aperta al traffico, previa asportazione e consumazione di un grande giacimento (si afferma di circa 240.000 tonnellate) di ghiaia sottostante.
Più precisamente, le superfici assoggettate ad occupazione di urgenza si estendevano per 2.403 + 19.497 mq. ma in seguito ai frazionamenti compiuti da Centropadane le aree complessivamente occupate e trasformate sono pari a 23.950 mq, su una superficie totale del fondo di 65.599 mq.; ciò ha comportato anche la “sconfigurazione” del fondo, che è risultato spezzato in tre parti, due agricole a nord ed a sud dell’opera e la terza trasformata in arteria autostradale.
Oggetto del procedimento espropriativo era, dunque, il diritto di proprietà di un bene immobile avente destinazione agricola.
Tuttavia, come si è detto, i suoli, mentre sono stati oggetto di decreto di occupazione di urgenza, non sono stati, invece, oggetto di decreto di espropriazione entro il termine previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità; il che ha reso illecita l’occupazione del suolo da parte dell’amministrazione.
Tali risultanze, sin qui riassunte e risultanti dalla sentenza impugnata, non sono state oggetto di contestazione.
3.2. Orbene, nelle ipotesi quale quella in esame, secondo la costante giurisprudenza amministrativa e civile, (v. Cons. Stato, sez. IV, 24 ottobre 2016 n. 4416) successiva agli arresti della Corte Europea dei diritti dell’uomo (ex multis, Cedu, sez. II, 30 maggio 2000 n. 31524/96; sez. III, 12 gennaio 2006, n. 14793/02), l’amministrazione non può divenire proprietaria del suolo sulla base di un atto illecito (quale è la realizzazione dell'opera pubblica in assenza di un valido titolo ablativo) e nessun acquisto della proprietà di un'area può esservi in assenza di un legittimo atto ablatorio.
In questa ipotesi, la giurisprudenza di questa Sezione (v. Cons. Stato, sez. IV, 7 novembre 2016 n. 4636, nel solco di Ad. Plen. n. 2 del 2016 ), che nella presente sede si intende ribadire, , ha statuito di:
“attenersi a quanto affermato dalla più recente giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza 30 aprile 2015 n. 71), delle Sezioni unite della Corte di cassazione (sentenze 19 gennaio 2015 n. 735, 29 ottobre 2015 n. 22096 e 25 luglio 2016 n. 15283) e dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 9 febbraio 2016 n. 2).
Il quadro che ne risulta – ricostruito alla luce dei principi elaborati dalla Corte di Strasburgo –è, in estrema sintesi, il seguente:
a) quale che sia la sua forma di manifestazione (vie di fatto, occupazione usurpativa, occupazione acquisitiva), la condotta illecita dell’amministrazione incidente sul diritto di proprietà non può comportare l’acquisizione del fondo e configura un illecito permanente ex art. 2043 c.c. – con la conseguente decorrenza del termine di prescrizione quinquennale dalla proposizione della domanda basata sulla occupazione contra ius, ovvero dalle singole annualità per quella basata sul mancato godimento del bene;
b) l’illecito permanente viene a cessare solo in conseguenza:
I) della restituzione del fondo;
II) di un accordo transattivo;
III) della rinunzia abdicativa da parte del proprietario implicita nella richiesta di risarcimento del danno per equivalente monetario a fronte della irreversibile trasformazione del fondo;
IV) di una compiuta usucapione;
V) di un provvedimento emanato ex art. 42 –bis t.u. espr.”.
3.3. Tanto precisato, occorre osservare che, se oggetto dell’espropriazione è il diritto di proprietà (ovvero uno o più poteri o facoltà ad esso connessi), è questo diritto che deve, come ovvia conseguenza, formare oggetto di indennità corrispondente al valore del bene, quest’ultimo determinato ai sensi dell’art. 32 DPR n. 327/2001.
Allo stesso modo, se – per effetto dell’illecito permanente rappresentato dall’occupazione sine titulo – occorre procedere a risarcimento del danno per equivalente (ritenendosi, al contempo, tale domanda proposta dal proprietario quale rinuncia abdicativa al diritto di proprietà), ciò che occorre risarcire è il diritto cui si è rinunciato.
In particolare, il quantum del risarcimento (come affermato da Cons. Stato n. 4636/2016 cit.) “deve essere commisurato al valore venale del bene al momento in cui si perfeziona la rinuncia abdicativa del proprietario al proprio diritto reale, e, trattandosi di debito di valore, con rivalutazione ed interessi al tasso legale, da calcolarsi fino al momento dell’effettivo soddisfo, tenendo presente che in materia di occupazione acquisitiva di un terreno, il risarcimento del danno è calcolato esclusivamente sul suo valore al momento in cui si è verificata la perdita del diritto di proprietà e l’ammontare del danno deve poi essere rivalutato e devono essere corrisposti gli interessi legali semplici applicati al capitale progressivamente rivalutato, non potendo essere riconosciute ulteriori ragioni di danno (cfr. Corte europea diritti dell’uomo, 22 dicembre 2009, Guiso – Gallisay c. Italia; successivamente Cass. civ., sez. I, 9 luglio 2014, n. 14604)”.
In definitiva, e più precisamente, il valore del bene, quale oggetto del diritto di proprietà, non può essere quantificato, né ai fini dell’indennità né ai fini dell’eventuale risarcimento, considerando aspetti che non rientrano, contenutisticamente, nel medesimo diritto di proprietà o nel novero delle facoltà di godimento o poteri di disposizione ad esso immediatamente connessi.
In altre parole, ciò che è indennizzabile o risarcibile è “ciò che si perde” (per effetto, rispettivamente, di espropriazione o di abdicazione conseguente ad illecito), ma certamente nessun indennizzo o risarcimento può esservi per ciò che “non si aveva”, e che quindi non costituisce “oggetto del diritto”, ex art. 810 c.c., ovvero per effetto della considerazione di qualificazioni del bene non giuridicamente sussistenti e, dunque, non economicamente valutabili ai fini della determinazione del valore del bene medesimo.
3.4.1. L’oggetto dell’espropriazione (e, prima di essa e finalizzata ad essa, dell’occupazione) è, come si è detto, il diritto di proprietà (o singoli poteri o facoltà ad esso connessi).
Essa comporta due distinti effetti giuridici: l’acquisizione del diritto e del bene che ne forma oggetto, e l’insorgenza dell’obbligazione pecuniaria pubblica al pagamento dell’indennità dovuta per la perdita (o limitazione, come nel caso di servitù coattive pubbliche) del diritto, definita valutando le “caratteristiche del bene”, ex art. 32 del dPR n. 327/2001.
In particolare, l’espropriazione del diritto di proprietà fondiaria comporta l’acquisizione di tale diritto e la quantificazione dell’indennità dovuta, considerando a tal fine il bene con le sue caratteristiche e potenzialità, le quali definiscono le facoltà del proprietario.
Quanto al “contenuto” del diritto, l’art. 840 c.c. dispone:
“la proprietà del suolo si estende al sottosuolo, con tutto ciò che vi si contiene, e il proprietario può fare qualsiasi escavazione od opera che non rechi danno al vicino. Questa disposizione non si applica a quanto forma oggetto delle leggi sulle miniere, cave e torbiere. Sono del pari salve le limitazioni derivanti dalle leggi sulle antichità e belle arti, sulle acque, sulle opere idrauliche e da altre leggi speciali”.
Per quel che interessa nella presente sede, fin dal R.D. 29 luglio 1927 n. 1443, l’ordinamento ha sottratto alla disponibilità del proprietario del suolo “la ricerca e la coltivazione di sostanze minerali e delle energie del sottosuolo, industrialmente utilizzabili, sotto qualsiasi forma o conduzione fisica”, distinguendo a tal fine miniere e cave, ed attribuendo la ricerca e lo sfruttamento delle sostanze solo ai soggetti destinatari di autorizzazione e/o concessione.
Nondimeno, l’art. 45 R.D. n. 1443/1927 cit. afferma che “le cave e le torbiere sono lasciate in disponibilità del proprietario del suolo” e la disciplina della materia è attualmente affidata alla legislazione regionale.
Con specifico riguardo al caso di specie, in Lombardia, la legge regionale 8 agosto 1998 n. 14 subordina l’attività di cava, da parte del proprietario, ad autorizzazione, sempre che vi sia previsione per il suolo in tal senso nel piano delle cave (art. 5).
L’espropriazione del diritto di proprietà fondiaria, nel comportare l’acquisizione del diritto, comporta, dunque, anche l’acquisizione del “sottosuolo” della superficie espropriata, nei limiti entro i quali tale sottosuolo è contenutisticamente riferibile (costituisce, cioè, oggetto) del diritto.
Se non può, infatti, sussistere, in via generale, né la proprietà del sottosuolo né dello strato d’aria sovrastante avulsi dal suolo/superficie (arg. da Cass. Civ. sez. II, 30 marzo 2016 n. 6154 e 23 dicembre 2015 n. 25065) salvo che non vi sia stata alienazione separata del suolo dal sottosuolo (Cass. Civ., sez. II, 20 ottobre 2018 n. 27256), ne consegue che l’espropriazione del diritto di proprietà sul suolo è comprensiva del sottosuolo e del soprassuolo a quel diritto inerenti.
Quanto alla definizione dell’indennità, il sottosuolo in sé non assume uno specifico e distinto valore (distinto da quello della superficie), ai fini della quantificazione dell’indennità in corrispondenza del valore del bene espropriato (e dunque ai fini del risarcimento del danno da illecito), in quanto:
- o si tratta di beni distinti, ma che non rientrano nel contenuto del diritto di proprietà (come nel caso delle miniere e delle acque);
- o si tratta di cose comprese nell’unico, complessivo “bene” oggetto del diritto di proprietà espropriato, per come esso di presenta conformato dall’ordinamento.
3.4.2. Proprio perché le cave, ex art. 45 R.D. n. 1443/1927 “sono lasciate in disponibilità del proprietario del suolo”, la giurisprudenza amministrativa ammette senz’altro la possibilità di occupare ed espropriare una cava (Cons. Stato, sez. IV, 17 dicembre 1991 n. 1123), per consentire l’estrazione di materiale necessario alla costruzione di un’opera pubblica; ma ciò presuppone, a tutta evidenza, la identificazione tecnico-giuridica del suolo come “cava” (e ciò che, in questo caso, costituisce oggetto di espropriazione è l’”immobile/cava”, non già un sottosuolo distinto dal suolo soprastante).
Tuttavia, nel caso dei suoli adibiti (o potenzialmente destinabili) a cava, si tratta di beni in ordine ai quali l’attività estrattiva non rientra immediatamente tra le facoltà connesse al diritto di proprietà, abbisognando a tal fine sia una previa individuazione del suolo come idoneo, nell’ambito di una attività di pianificazione, sia (quantomeno ed in linea generale) una autorizzazione, laddove si tratti del proprietario del suolo, o una concessione, se effettuata da soggetti diversi dal proprietario.
Laddove non ricorrano tali condizioni – ed oggetto dell’espropriazione non sia la cava riconosciuta dall’ordinamento come tale, ma solo un suolo a destinazione agricola (come nel caso di specie) - i minerali contenuti nel sottosuolo (non identificati come oggetto di cava, attuale o potenziale) non possono rientrare nelle “caratteristiche del bene” da considerare ai fini della quantificazione dell’indennità di espropriazione (e dunque, del risarcimento), così come il diritto del proprietario ad edificare sul proprio suolo, pur astrattamente riconosciuto, non può essere pienamente considerato laddove impedito e/o limitato da diverse destinazioni impresse dalla legge o dagli strumenti urbanistici al suolo medesimo (che tale diritto contribuiscono a conformare).
Perché tale considerazione possa essere positivamente effettuata, occorra che il suolo sia adibito a cava, legittimamente autorizzata o concessa, ovvero possa quantomeno a ciò essere potenzialmente adibito, in virtù della sua identificazione operata dalla specifica pianificazione del territorio.
Né a diverse conclusioni si giunge sulla base della sentenza della Corte Costituzionale 10 giugno 2011 n. 181 (richiamata dall’appellante nella propria memoria del 5-7 marzo 2018), la quale ha affermato come “ anche per i suoli agricoli o non edificabili sussiste l'esigenza che l'indennità si ponga «in rapporto ragionevole con il valore del bene»”, di modo che occorre considerare “ogni dato valutativo inerente ai requisiti specifici del bene”, quali “le caratteristiche di posizione del suolo, il valore intrinseco del terreno (che non si limita alle colture in esso praticate, ma consegue anche alla presenza di elementi come l'acqua, l'energia elettrica, l'esposizione), la maggiore o minore perizia nella conduzione del fondo e quant'altro può incidere sul valore venale di esso”
Certamente i “dati valutativi” non possono che essere quelli relativi alle caratteristiche morfologiche dell’immobile e alle sue potenzialità di sfruttamento. Ma, in ambedue i casi, deve trattarsi o di cose che possono pacificamente formare oggetto del diritto di proprietà (e dunque “bene” ex art. 810 c.c., costituente lato interno di tale diritto), ovvero potenzialità non meramente assunte ed astrattamente considerate dal proprietario, bensì riconosciute dall’ordinamento e, dunque, concrete ed attuali al momento di perdita (per espropriazione, per rinuncia abdicativa) del diritto di proprietà.
3.4.3. Quanto sinora esposto, trova conferma nella giurisprudenza del giudice civile in tema di determinazione dell’indennità di espropriazione.
Infatti, la Corte di Cassazione (Sez. Un., 16 marzo 2010 n. 6309), ha affermato:
“1) che, nel caso di espropriazione di cava, il valore venale dell'immobile può essere calcolato in base al parametro delle capacità estrattive della cava secondo le potenzialità materiali ed economiche della stessa; e non in base a quello che si può su di esso costruire (area edificabile) o dal suo soprassuolo trarre (area agricola), né per le molteplici opportunità comunque offerte dal soprassuolo (e per legge da ritenere non rilevanti);
2) che la sussistenza di tale valore, e con essa la rilevanza della privazione di esso ai fini indennitari, e/o risarcitori non vengono meno per il solo fatto che l'esercizio della specifica attività mediante la quale quel valore patrimoniale si converte in reddito sia condizionato ad una autorizzazione amministrativa e che di tale autorizzazione il proprietario non sia - per ragioni di mero fatto - munito nell'attualità, cioè nel momento in cui l'ablazione o l'illegittima apprensione del terreno produce il suo effetto giuridico. Una situazione di tal genere, infatti, non fa venir meno l'utilità economica del bene, apprezzabile come tale sia nella prospettiva del proprietario sia in quella dei terzi, e non esclude che la potenzialità reddituale correlata al possibile futuro conseguimento dell'autorizzazione assuma concreto significato quale motivo di appetibilità e quale unità di misura del valore venale del bene, del quale il proprietario abbia a compiere legittimi atti di privatistica disposizione, non preclusi dal difetto dell'autorizzazione amministrativa all'esercizio dell'attività (Cass. 19044/2003; 1975/2000; 12354/1999)”.
Si è, inoltre, condivisibilmente precisato, (Cass. Civ., sez. I, ord. 18 aprile 2018 n. 9567):
“in presenza di un giacimento in un suolo espropriato, il criterio di determinazione dell'indennizzo sfugge alla logica che presiede alla distinzione delle aree in suoli agricoli e suoli edificatori, ma, in considerazione della natura produttiva di siffatto bene, deve esser parametrato al valore dei materiali estraibili dalla cava sino al suo esaurimento materiale o economico (con inconfigurabilità di ogni ulteriore indennizzo per reddito e cause ulteriori, cfr. Cass. SU n. 5088 del 2014). Tale criterio . . . non necessita che al tempo della vicenda ablativa il bene stesso costituisca già una cava in coltivazione: infatti, il principio giurisprudenziale (Cass. 13 gennaio 2004 n. 268; 9 gennaio 2009 n. 272) . . . secondo cui il menzionato criterio reddituale non potrebbe essere applicato in presenza di un mero giacimento non ancora coltivato, è stato condivisibilmente rimeditato dalla successiva giurisprudenza di questa Corte (Cass. 3 luglio 2013 n. 16614) che, riportandosi a Cass. S.U. 16 marzo 2010 n. 6309, ha affermato che, ai fini indennitari, la stima dell'area come cava non richiede che l'attività estrattiva sia in corso, dovendo, invece, tenersi conto delle potenzialità materiali ed economiche della stessa.
Tutto ciò, beninteso, alla condizione che l'attività estrattiva stessa possa essere legittimamente autorizzata, e che di tale autorizzazione il proprietario non sia munito per ragioni di mero fatto (S.U. n. 6309 del 2010 cit.), in quanto, per il suo rilevante impatto ambientale, tale attività non può ritenersi libera, ma, incidendo sul governo del territorio, deve inserirsi in un contesto di interventi pianificati (cfr. Cons Stato n. 6386 del 2012)”.
3.5. Quanto sin qui affermato con riferimento alla determinazione dell’indennità di espropriazione del diritto di proprietà, è riferibile anche alla determinazione del quantum dovuto per il risarcimento del danno conseguente alla occupazione/apprensione sine titulo del bene, già oggetto di procedimento espropriativo non concluso.
Anche in questo caso, il valore del bene perduto (recte: del diritto di proprietà cui si è unilateralmente ed abdicativamente rinunciato) deve essere determinato tenendo conto del contenuto del diritto e, una volta identificati i beni effettivamente oggetto di apprensione da parte della Pubblica Amministrazione, delle caratteristiche di questi, secondo i criteri innanzi enunciati.
4.1. Per le ragioni sin qui esposte, non può essere accolto il primo motivo dell’appello principale (sub lett. a) dell’esposizione in fatto), con il quale il sig. OMISSIS:
- dapprima precisa che egli in I grado non ha inteso rinunciare alla proprietà, ma solamente affermare che “essendo ormai stato mobilizzato, ovvero asportato e distrutto, il giacimento già presente sul suo fondo, di tale materiale la proprietà era stata ormai irrimediabilmente perduta”;
- di poi lamenta che “per il sedime residuo dell’area scavata e per le fasce di terreno non scavate che sono state inglobate nella recinzione autostradale deve procedersi in alternativa a restituzione (senza rimessione in pristino) o ad acquisizione ex art. 42-bis DPR 327/2001, dove, in caso di acquisizione, se dal compenso del sedime non scavato dovrà essere dedotto il valore del giacimento risarcito (per cui il dovuto potrà anche risultare nullo), andrà invece compensata in base al valore di mercato l’eventuale acquisizione delle fasce non scavate”.
Infatti, il ricorrente, come si evince dalla memoria nel giudizio di I grado del 5 ottobre 2016, ha in sostanza formulato una duplice domanda:
- di risarcimento del danno subito per l’asportazione del materiale estratto;
- di restituzione del bene illegittimamente occupato (e precisamente “sedime residuo dell’area scavata” e “fasce di terreno non scavate che sono state inglobate nella recinzione autostradale”: v. pag. 8 app.).
Tuttavia, così articolando le proprie domande, l’originario ricorrente ha presupposto la sussistenza di due distinti illeciti, l’uno afferente all’asportazione del materiale estratto dal sottosuolo, l’altro relativo all’illegittima occupazione del fondo.
Ma ciò presuppone una non possibile distinzione del bene oggetto dell’unico diritto di proprietà interessato da potenziale espropriazione (non intervenuta per mancata emissione del decreto entro il termine previsto dalla d.p.u.), che è il medesimo bene oggetto di illecita apprensione.
4.1.1. In questo senso, condivisibilmente – sia pure in difetto di una più ampia contestualizzazione dogmatica - la sentenza impugnata ha individuato, nella domanda di risarcimento del danno per il materiale asportato “la rinuncia abdicativa, seppur limitata . . . ai suoli irreversibilmente trasformati”, affermando altresì come “il ricorrente non possa invocare la rinuncia e poi affermare il carattere non abdicativo, pena una contraddizione in termini”, poiché “la limitazione della pretesa al quantum risarcitorio (con l’abbandono dei propositi di restituzione) realizza gli effetti della dismissione volontaria e unilaterale dei beni in proprietà”.
Non essendo possibile la distinzione tra “sottosuolo” (e materiale ivi presente ed “emerso” in virtù di scavo) e superficie, essendo entrambi aspetti dell’unico bene oggetto del diritto di proprietà, la vicenda di tale bene e del diritto che su di esso insiste non può che essere unitaria, e come tale deve essere considerata. E ciò:
- sia (ma non è questo il caso di specie) che a quel bene possa riconoscersi la qualifica di “cava” (e dunque valutarne le potenzialità economiche estrattive ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione ovvero del risarcimento del danno);
- sia che il bene medesimo possa essere valutato solo per la sua destinazione e/o utilizzazione superficiaria (edilizia o agricola).
Ciò comporta che - una volta che il bene sia stato, prima legittimamente poi illecitamente occupato dalla Pubblica Amministrazione – il diritto alla tutela giurisdizionale non può che specificarsi, da parte del privato vittima dell’illecito, in una sola azione (e domanda) possibili, secondo le indicazioni giurisprudenziali (innanzi riportate sub n. 3.2), scegliendo alternativamente: o azione di rivendicazione del bene (chiedendone la restituzione, previa riduzione in pristino), ovvero azione di risarcimento del danno, cui la giurisprudenza riconnette il significato di rinuncia abdicativa al diritto di proprietà.
Ed a fronte di ciò, la Pubblica Amministrazione - in disparte le ipotesi di acquisizione del bene mediante contratto di compravendita, avente anche (eventuale) natura transattiva – resta titolare del potere di emanazione del decreto di acquisizione previsto dall’art. 42-bis dPR n. 327/2001.
Ciò che, invece, non è possibile per il privato è proprio quanto avvenuto nel caso di specie, con una duplicazione delle azioni in riferimento al medesimo bene oggetto di occupazione illecita; duplicazione che – come si è detto – presuppone una impossibile “scissione” della cosa/bene, onde “costruire” due (non configurabili) illeciti e, quindi, due distinte domande al Giudice.
Il diritto alla tutela giurisdizionale, come riconosciuto dall’art. 24 Cost., ha per oggetto diritti soggettivi e interessi legittimi; il che comporta che ciò che può essere oggetto di tutela è quel diritto soggettivo (o interesse legittimo) come configurato dall’ordinamento, non ammettendosi del medesimo scissioni artificiali e non giuridicamente corrette e consentite.
Nel caso del diritto di proprietà, lo stesso deve essere considerato – quanto alle sue vicende e, quindi, quanto alle sue esigenze di tutela giurisdizionale – per come esso è definito e riconosciuto dall’ordinamento giuridico; e, ancor più specificamente, nel caso del diritto di proprietà fondiaria, con riferimento alle connotazioni del bene (suolo, sottosuolo, soprassuolo), come desumibili dalle previsioni ordinamentali (legislative ovvero risultanti dall’attività di pianificazione); bene che – in quanto oggetto del diritto e “polo” del suo “lato interno” – definisce il diritto medesimo di proprietà e quindi l’ambito del giurisdizionalmente tutelabile.
In questo caso, a fronte di due domande in sé “contraddittorie”, la sentenza impugnata – pur non fornendo ancor più esplicita motivazione del proprio percorso argomentativo – ha inteso accordare prevalenza (e, quindi, valenza “assorbente”) alla domanda di risarcimento del danno, di conseguenza accludendo alla medesima, in adesione alla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato espressamente richiamata (Cons. Stato, sez. IV, n. 4636/20156 cit.), valore abdicativo del diritto di proprietà.
Né, ciò facendo, il Giudice ha travalicato i limiti del proprio potere giurisdizionale, ovvero ha omesso di pronunciare su una delle due domande proposte.
Ed infatti:
- per un verso, l’art. 32, co. 2, Cpa prevede che “il giudice qualifica l’azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali”, potendone disporre la conversione “sussistendone i presupposti” (il che consente anche la “concentrazione” di una pluralità di azioni nell’unica proponibile);
- per altro verso, e diversamente opinando, la conseguenza sarebbe stata, nel caso di specie, l’inammissibilità del ricorso proprio per effetto della rilevata contraddittorietà delle azioni proposte (aspetto che, anche se qui astrattamente contemplato, comunque non potrebbe essere concretamente preso in considerazione nel presente grado di giudizio – a prescindere dall’esito di tale esame - in difetto di specifico motivo).
Ne consegue che, attribuendo valore prevalente ed assorbente alla azione di risarcimento del danno, la sentenza ha pronunciato nel senso di assicurare, in chiara espressione di un favor per il ricorrente, il suo diritto alla tutela giurisdizionale, in attuazione dell’art. 24 Cost.
4.1.2. Proprio in ragione dei principi di favor per la tutela giurisdizionale, che sorreggono l’operazione ermeneutica condotta dal primo giudice (ed ora condivisa dal Collegio), anche in considerazione della particolarità del caso in esame (costituita dalla compresenza di due domande in sé contraddittorie), la domanda di risarcimento del danno deve essere intesa come riferita sia al danno per perdita del diritto di proprietà, sia al danno per mancato godimento del bene a cagione dell'occupazione illegittima (per il periodo antecedente al momento abdicativo del diritto di proprietà momento in cui il danno per mancato godimento viene a cessare - e a decorrere dall’immissione in possesso).
Nel primo caso, il risarcimento del danno può essere quantificato facendo applicazione dei criteri già esposti al precedente punto 3.3.
Nel secondo caso, il risarcimento per mancato godimento del bene può essere calcolato (così come già indicato dalla giurisprudenza di questa Sezione; v. Cons. Stato, sez. IV, n. 4636/2016 cit.) - ai sensi dell'art. 34, co. 4, c.p.a., in assenza di opposizione delle parti sul punto specifico e in difetto della prova rigorosa di diversi ulteriori profili di danno - facendo applicazione, in via equitativa, dei criteri risarcitori dettati dall'art. 42-bis dPR n. 327/2001 (cfr. sul punto, anche Cons. Stato, sez. IV, 23 settembre 2016 n. 3929; 28 gennaio 2016 n. 329; 2 novembre 2011 n. 5844), e dunque in una somma pari al 5% annuo del valore del terreno.
4.2. Le ragioni che sorreggono il rigetto del primo motivo di appello (sub lett. a) sono le medesime che determinano anche il rigetto del motivo sub b1) dell’appello incidentale ANAS/Ministero, con il quale si deduce, in particolare, che “non sembra potersi dare rilievo alla pretesa rinuncia alla proprietà del bene da parte del titolare” poiché “conferendo particolare valore traslativo all’atto del privato” si farebbe “ dipendere da esso una scelta – fondata sulla valutazione del preminente interesse pubblico – che dovrebbe essere esclusivamente demandata all’amministrazione”.
Fermo quanto sin qui affermato, e precisato il valore abdicativo (e non traslativo, come incidentalmente affermato dagli appellanti incidentali) della rinuncia del privato, occorre ancora osservare che appare poco sostenibile la censura in ordine ad una “interferenza” della volontà del privato sulla “valutazione del preminente interesse pubblico”, spettante all’amministrazione.
E ciò in quanto quest’ultima, avendo fatto inutilmente decorrere il termine previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità per la conclusione del procedimento espropriativo, ha determinato, con la sua condotta omissiva, una situazione di illecito permanente, che si pone al di là della “valutazione del preminente interesse pubblico”, che ben avrebbe potuto essere considerato e tutelato concludendo il procedimento con l’emanazione del decreto di esproprio.
4.3. Per le medesime ragioni sin qui esposte, è infondato il motivo sub lett. b2) dell’appello incidentale della società ACP, con il quale si nega che il ricorrente in I grado abbia espresso una domanda di risarcimento del danno tale da configurare una rinuncia abdicativa del diritto di proprietà (e ciò al fine di ritenere possibile soltanto l’adozione di un decreto di acquisizione ex art. 42-bis dPR n. 327/2001, per tale ragione escludendo ogni “coinvolgimento” della società.
Inoltre, il riconoscimento della sussistenza della rinuncia abdicativa – con conseguente rigetto dei motivi di appello ed appello incidentale che ciò contestano – determina l’infondatezza degli ulteriori motivi dell’appello incidentale di ACP s.p.a:
- sub lett. c2.1) e c2.2) , con i quali – proprio fondando sull’inesistenza della rinuncia abdicativa – si afferma esservi la giurisdizione del giudice ordinario, alternativamente: sulla controversia inerente al danno che “si configura solo ove l’amministrazione non opti per la restituzione/riduzione in pristino del bene” ed in ordine alla “sua liquidazione, attenendo al complesso delle indennità spettanti ad esso proprietario”; nonché sulla controversia relativa al danno consistente nella “asportazione di ghiaia” e nella “sconfigurazione del fondo”, poiché, in questa ipotesi, “la vicenda espropriativa costituirebbe un presupposto di mero fatto del danno, ma non la scaturigine giuridica dell’illecito”;
- sub lett. e2), con il quale si lamenta che vi sarebbe stata la configurazione “di un sostanziale risarcimento da indebito arricchimento”.
5. La identificazione dell’illecito oggetto di causa, come consistente esclusivamente nella occupazione sine titulo del suolo di proprietà Figaroli e la conferma della sussistenza dell’abdicazione al diritto di proprietà (con ciò che ne consegue in termini risarcitori), già affermata dalla sentenza impugnata, rendono possibile:
- sia di procedere alla attribuzione della responsabilità per la commissione dello stesso e, quindi, della titolarità dell’obbligazione risarcitoria;
- sia di verificare la correttezza della determinazione della misura del risarcimento del danno, effettuata dalla medesima sentenza.
5.1. Quanto al primo aspetto, la sentenza impugnata ha affermato la responsabilità solidale del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, di ANAS s.p.a. e di Autostrade Centro Padane s.p.a. in ordine alle obbligazioni risarcitorie nei confronti del sig. Figaroli, e precisamente (v. pagg. 20 – 26 sent.):
- la ACP s.p.a., quale soggetto concessionario, ancorché la concessione sia cessata in data 30 settembre 2011;
- l’ANAS quale ente concedente, dotato di poteri di vigilanza sul concessionario, nonché quale responsabile diretto dell’emanazione del decreto di esproprio (essendo intervenuta la scadenza della concessione durante la pendenza del termine previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità);
- il Ministero, per effetto di quanto disposto dall’art. 24, co. 4, d.l. n. 69/2013, conv. in l. n. 98/2013.
I motivi degli appelli incidentali rivolti avverso il capo della sentenza ove si afferma la predetta responsabilità solidale di ANAS, del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e di ACP s.p.a. (rispettivamente, sub lett. a1) e a2) dell’esposizione in fatto), sono infondati e devono essere, pertanto, respinti.
5.1.1. In primo luogo, il Ministero e l’ANAS (motivo sub lett. a1) dell’esposizione in fatto) lamentano, in sostanza, che la sentenza avrebbe dovuto affermare la “esclusiva responsabilità del concessionario per i pregiudizi derivanti dal mancato completamento delle procedure espropriative”, poiché la società Autostrade Centro Padane, ai sensi della Convenzione stipulata era delegata al compimento di tutti gli atti del procedimento espropriativo, di modo che “la stessa era chiamata ad esercitare in proprio il potere espropriativo e ne era direttamente responsabile”.
Più in particolare, essi affermano la persistenza della responsabilità “unica” del concessionario pur dopo il termine di scadenza della concessione, per effetto di quanto previsto dall’art. 4.2. dell’accordo, di modo che “poiché la concessione imponeva alla concessionaria di completare la procedura espropriativa (oltre i lavori), tale adempimento avrebbe dovuto intervenire quantomeno entro il termine di validità della dichiarazione di p.u. (e quindi del lasso di tempo più ampio riconosciuto per l’adozione dell’atto traslativo della proprietà) pena l’inadempimento delle obbligazioni assunte dal concessionario”.
Inoltre, Ministero ed ANAS negano la sussistenza di un “profilo di una possibile concorrenza nella causazione dell’illecito” derivante da omessa attività di vigilanza, poiché questa era da intendersi limitata alla verifica di corretta esecuzione delle opere
Infine, secondo gli appellanti incidentali, la sentenza avrebbe dovuto comunque “rilevare se non una responsabilità in via esclusiva, quantomeno assolutamente prevalente del concessionario rispetto al comportamento dei successivi enti pubblici vigilanti”.
5.1.2. Anche Autostrade Centro Padane nega la sussistenza di una propria responsabilità, sia singola che solidale (motivo sub lett. a2) dell’esposizione in fatto).
Ciò in quanto “allo spirare del termine per l’emanazione del decreto di esproprio il rapporto di concessione tra l’ANAS e la concessionaria autostradale era ormai scaduto da tempo (oltre un anno), con la conseguenza che solamente l’ANAS/MIT era legittimata ad adottare il decreto di esproprio”; ne consegue che “la responsabilità per il mancato completamento delle procedure espropriative non può che essere posta in capo al soggetto che, al momento dello scadere del termine ultimo per il completamento di tali procedure, fosse legittimato all’emanazione del decreto di esproprio (nel caso in esame, per l’appunto ANAS/MIT)”.
In particolare, la società nega che l’art. 4 della Convenzione preveda una sorta di “ultrattività” del potere di emanazione del decreto di espropriazione, posto che il concessionario non sarebbe da tale norma neanche obbligato al completamento delle opere, ma solo alla attività di direzione e gestione dei lavori. Né la Convenzione imponeva di completare i lavori, ovvero la procedura espropriativa, entro il termine di scadenza della concessione stessa.
Inoltre, la società ACP lamenta (motivo sub lett. c2.3) che “la sentenza appellata, affermando la responsabilità solidale di ACP ha, comunque, erroneamente ed illogicamente invertito l’onere di dimostrazione dei presunti danni”, poiché, in tale prospettazione “per sottrarsi alla responsabilità attribuitale ACP avrebbe dovuto provare l’impossibilità di addivenire alla conclusione della procedura prima della scadenza della concessione, mentre, in punto di diritto, non vertendosi in una fattispecie in cui la responsabilità della società possa presumersi salvo prova liberatoria, avrebbero dovuto essere i ricorrenti in I grado . . . a provare che ACP avrebbe dovuto concludere le procedure espropriative prima della scadenza della concessione e che ciò sarebbe stato possibile”; in definitiva, “il giudice di prime cure ha ritenuto una responsabilità solidale di ACP in assenza di qualsivoglia utile prova sul punto”.
5.2.1. In tema di illecito consistente nella occupazione di immobili non seguita da emanazione del decreto di esproprio entro il termine previsto dalla dichiarazione di pubblica utilità, la Corte di Cassazione (Sez. Un., 16 marzo 2010 n. 6309) ha già avuto modo di affermare (peraltro, proprio in controversia avente ANAS come parte) che:
“ove un ente o un'impresa curino la realizzazione di un'opera di pertinenza di una p.a. o, per altro verso sussista un'ipotesi di collaborazione tra di essi nella sua esecuzione, nel caso di abusiva occupazione, nonché di illegittima ed irreversibile trasformazione dell'immobile privato di tali fatti risponde anzitutto l'ente o l'impresa che ha effettivamente agito per realizzare tale risultato al di fuori della procedura espropriativa.
In questa ipotesi tuttavia può sussistere . . . una corresponsabilità solidale dell'Ente delegante, il quale con il conferimento del mandato non si spoglia delle responsabilità relative allo svolgimento della procedura espropriativa secondo i suoi parametri soprattutto temporali; e conserva quindi l'obbligo di sorvegliarne il corretto svolgimento, anche perché questa si svolge non solo in nome e per conto di detta amministrazione, ma altresì d'intesa con essa.
Ed è da ritenere che quest'ultima conservi un potere di controllo o di stimolo dei comportamenti del delegato - si tratti di un ente, di una cooperativa, o di un'impresa - il cui mancato o insufficiente esercizio obbliga lo stesso delegante, in presenza di tutti i presupposti, al relativo risarcimento ai sensi del combinato disposto degli art. 2043 e 2055 cod. civ. (Cass. 14959/2007; 23279/2006; 18237/2002; 9812/2001).
Per cui il problema che può porsi è esclusivamente quello di accertare se alla causazione di quel danno (inconfutabilmente "ingiusto" perché incidente sul diritto di proprietà) avessero, e in che misura, contribuito eventuali negligenze o colpevoli inerzie di detto ente: pur da accertare alla stregua del rapporto di causalità stabilito dagli artt. 40 e 41 cod. pen., e non certamente in base al rapporto interno tra gli enti in questione, come disciplinato da atti e convenzioni tra di loro intercorsi: neppure se si concretino in assunzioni unilaterali di responsabilità nonché dell'intero onere economico della costruzione dell'opera, o, comunque dell'impegno di apprestare i mezzi finanziari. O, infine in quello di fornire una qualche collaborazione al quale risulti, poi, inadempiente: e ciò, perfino quando proprio l'inadempimento abbia concorso alla mancata o ritardata adozione del decreto ablativo: ciò potendo al più comportare una facoltà di rivalsa (ove ne ricorrano i presupposti: cfr. Cass. 12958/2004) dell'ente danneggiato nei confronti di quello autore dell'inadempimento o del comportamento colposo che ha impedito il perfezionarsi del procedimento di esproprio.”.
Si è ulteriormente ed in senso conforme affermato (Corte Cass., sez. I, 17 settembre 2015 n. 18236; in senso conforme, Cass., Sez. Un., 23 novembre 2007, n. 24397), che nel caso di occupazione illegittima, “trova applicazione il principio secondo cui dell'illecito risponde sempre e comunque l'ente che ha posto in essere le attività materiali di apprensione del bene e di esecuzione dell'opera pubblica, cui consegue il mutamento del regime di appartenenza del bene, potendo solo residuare, qualora lo stesso (come delegato, concessionario od appaltatore) curi la realizzazione di un'opera di pertinenza di altra amministrazione, la responsabilità concorrente di quest'ultima, da valutare sulla base della rilevanza causale delle singole condotte, a seconda che si tratti di concessione c.d. "traslativa", ovvero di delega L. n. 865 del 1971, ex art. 60. In ogni caso, gli atti e le convenzioni intercorsi, anche se si concretano in assunzioni unilaterali di responsabilità, rilevano nei soli rapporti interni tra gli enti eventualmente corresponsabili, mentre dei danni causati nella materiale costruzione dell'opera pubblica, risponde solo l'appaltatore-esecutore, in quanto gli stessi non sono collegabili né all'esecuzione del progetto, né a direttive specifiche dell'amministrazione concorrente, ma a propri comportamenti materiali in violazione del precetto generale dell'art. 2043 cod. civ.” .
Sul punto, si è più incisivamente (ed ampliativamente) affermato di recente (Cass.civ., sez. I, ord. 22 agosto 2018 n. 20942) che , in caso di appalto di opere pubbliche, la responsabilità concorrente e solidale dell'amministrazione committente non può essere esclusa anche nel caso in cui il fatto dannoso sia stato posto in essere in esecuzione del progetto da essa approvato, mentre una sua responsabilità esclusiva resta configurabile solo allorquando essa abbia rigidamente vincolato l'attività dell'appaltatore, così da neutralizzare completamente la sua libertà di decisione.
Conformemente a quanto affermato dalla Suprema Corte di Cassazione, anche questa Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi in ordine alla sussistenza della responsabilità solidale dell’amministrazione con il soggetto delegato al compimento dei lavori e delle procedure espropriative (Cons. Stato, sez. IV, 28 luglio 2016 n. 3416).
Si è affermato quindi che l’amministrazione “non può invocare un contratto stipulato con l'appaltatrice (nell'ambito del quale, peraltro, neppure era stato dedotto che essa non dovesse esercitare i propri poteri di sorveglianza e vigilanza nei confronti dell'appaltatrice) per invocare il proprio esonero da responsabilità nei confronti della parte proprietaria del fondo illegittimamente occupato e trasformato (che a detto contratto è rimasta totalmente estranea).
Ciò discende da consolidati principi civilistici (res inter alios acta tertiis neque nocet neque prodest) e dalla consolidata giurisprudenza amministrativa e civile che in materia ha configurato un possibile esonero di responsabilità in favore dell'Ente espropriante (peraltro unicamente al ricorrere di particolari condizioni) soltanto nella . . . ipotesi della c.d. "concessione traslativa” (ex aliis Cass. Civ., sez. I, 17 settembre 2015, n. 18236; Cons. Stato sez. IV 21 agosto 2013 n. 4229).
E' stato infatti costantemente affermato, in materia, il principio per cui (ex aliis Cons. Stato, sez. IV, 11 dicembre 2014, n. 6080; 28 gennaio 2011 n. 676) sussiste responsabilità solidale tra la pubblica amministrazione e il soggetto delegato allo svolgimento delle procedure espropriative per i danni cagionati all'espropriato per occupazione illegittima.”.
Alla luce di quanto già considerato dalla giurisprudenza, può, quindi, affermarsi come per l’illecito consistente nell’occupazione di immobile sine titulo sussiste la responsabilità solidale per il risarcimento del danno tra l’amministrazione pubblica committente dell’opera ed il soggetto (pubblico o privato) al quale, unitamente alla realizzazione dell’opera, sia stata affidata, in virtù di delega anche il potere di gestire, in nome e per conto del delegante, il procedimento espropriativo e di emanare il decreto di espropriazione (Cass. Civ., sez. I, 1 febbraio 2016 n. 1870; 27 febbraio 2009 n. 4817; 7 luglio 2008 n. 18612).
5.2.2. Nel caso di specie, in cui ricorre un illecito consistente in occupazione sine titulo di un immobile per mancata emanazione del decreto di espropriazione, non può esservi alcun dubbio, alla luce dei principi enunciati dalla giurisprudenza, in ordine alla sussistenza della responsabilità dei soggetti pubblici (ANAS e Ministero); e ciò, in concreto, per effetto di quanto condivisibilmente esposto dalla sentenza impugnata (par. 4, pagg. 20-26), poiché questi ultimi:
- per un verso, hanno certamente conservato il potere di vigilanza e controllo sull’operato del proprio delegato Autostrade Centro Padane, di modo che rispondono, ex art. 2043 c.c. e 40 c.p., (anche) per il comportamento omissivo di questo in quanto causativo di danno;
- per altro verso, stante la cessazione di efficacia della concessione, ANAS in particolare ha riassunto su di sé l’esercizio del potere espropriativo, in tal modo tenendo direttamente il comportamento omissivo fonte di responsabilità.
5.2.3. Tali conclusioni non risultano smentite dall’art. 4.2 dell’accordo.
Quest’ultimo afferma, in particolare, che “alla scadenza del periodo di durata della concessione. . . il concessionario si impegna a svolgere le attività di direzione e di gestione dei lavori necessari per completare le opere”.
Alla luce di tale disposizione, del tutto chiara sul piano letterale, non appare possibile desumere la persistenza, in capo al concessionario, del potere espropriativo, come invece ipotizzato dagli appellanti incidentali Anas/Ministero e invece, condivisibilmente, negato dalla società ACP.
A ciò occorre aggiungere – con portata assorbente- come non appaia legittimamente ipotizzabile, in ossequio al principio di legalità, una “ultrattività” dell’esercizio di un potere pubblico al di là dell’efficacia del provvedimento costitutivo.
Ed infatti, se è possibile convenzionalmente stabilire la prosecuzione di attività materiali (quali il completamento dei lavori) pur al di là della durata del rapporto concessorio, non appare possibile e legittimo stabilire la persistenza di un potere pubblico (ablatorio, come nel caso di specie), al di là dell’efficacia del provvedimento amministrativo costitutivo che ciò legittima.
5.2.4. Nel caso di specie, inoltre, non rileva nemmeno accertare, sul piano della individuazione della responsabilità, la eventuale sussistenza di una concessione traslativa, come tale comportante (come sostenuto dagli appellanti incidentali ANAS/Ministero: v., in part. pagg. 4-6 app. inc.), il loro esonero da responsabilità.
Ed infatti, in primo luogo, occorre osservare che le amministrazioni, per effetto della scadenza della concessione, sono state (in particolare, l’ANAS) pienamente titolari del potere espropriativo ad esse attribuito dall’ordinamento (dal 1 ottobre 2011 al 10 novembre 2012).
Più in generale, occorre ricordare che il provvedimento di concessione traslativa non è di per sé idoneo a comportare l’esonero di responsabilità dell’amministrazione concedente (considerato che la stessa, come si è già a più riprese chiarito, conserva il potere di direzione e, soprattutto, vigilanza) occorrendo a tal fine una espressa previsione di legge.
Come è noto, la concessione traslativa è caratterizzata dal trasferimento, in tutto o in parte, al concessionario dell’esercizio di funzioni oggettivamente pubbliche (progettazione di massima ed esecutiva, direzione dei lavori, acquisizione delle aree mediante provvedimenti ablatori, pagamento delle relative indennità, etc.), proprie del concedente e necessarie per la realizzazione delle opere.
Condizione essenziale perché l’istituto possa essere utilizzato è che il ricorso ad esso sia previsto da espressa e puntuale previsione di legge, non potendo assumere alcuna rilevanza (tantomeno ai fini dell’esclusione della responsabilità) una concessione traslativa adottata dall’amministrazione nell’esercizio del proprio potere discrezionale.
Come la giurisprudenza di questa Sezione ha già osservato (Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2012 n. 6181):
“il mero ricorso allo, strumento della concessione traslativa con l'attribuzione al concessionario affidatario dell'opera, della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l'esclusione di ogni responsabilità al riguardo del concedente. Perché ciò avvenga è infatti necessario in osservanza al principio di legalità dell'azione amministrativa, che l'attribuzione all'affidatario di detti poteri e l'accollo da parte sua degli obblighi indennitari siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi: non essendo altrimenti consentito alla p.a. disporne a sua discrezione onde sollevarsi dalle responsabilità che il legislatore le attribuisce”.
A ciò va ulteriormente aggiunto e ribadito (in senso restrittivo quanto all’esonero di responsabilità) che, anche in presenza di un rapporto concessorio (pur se previsto per legge), resta sempre fermo il potere/dovere di vigilanza dell’amministrazione concedente sull’attività del concessionario, con particolare riguardo all’esercizio di poteri pubblici da parte di questi.
E ciò in quanto l’amministrazione è pur sempre il soggetto cui è attribuita la titolarità del potere espropriativo in ragione del principio di legalità, di modo che restano sempre fermi (essendo irrilevanti in tal senso disposizioni convenzionali di segno diverso) i suoi poteri di vigilanza e controllo, i quali possono spingersi fino alla revoca (sanzionatoria) della concessione.
Il che comporta, anche in queste ipotesi, una necessaria verifica della eventuale sussistenza della responsabilità per culpa in vigilando.
Nel caso di specie, in disparte quanto si è detto per il periodo ottobre 2011/novembre 2012 in relazione al “recupero” dell’esercizio del potere espropriativo, gli appellanti incidentali ANAS/Ministero non fondano la esenzione della propria responsabilità su alcuna norma che ciò affermi con riferimento ad una concessione traslativa, limitandosi essi ad evocare, genericamente, la ricorrenza di tale istituto, sulla base di presunti indici rivelatori del medesimo.
5.3. Affermata la responsabilità di ANAS/Ministero, al tempo stesso non può essere condivisa la tesi dell’appellante incidentale Autostrade Centro Padane, secondo la quale “la responsabilità per il mancato completamento delle procedure espropriative non può che essere posta in capo al soggetto che, al momento dello scadere del termine ultimo per il completamento di tali procedure, fosse legittimato all’emanazione del decreto di esproprio”.
Con tale prospettazione, l’appellante incidentale tenta di elidere il rapporto di solidarietà passiva con ANAS/Ministero in relazione al prodursi dell’illecito (solidarietà che si è innanzi già dichiarata, invece, sussistente).
Secondo tale prospettazione, in buona sostanza, quale che possa essere stato il rapporto giuridico esistente tra amministrazione e soggetto delegato all’esercizio dei poteri espropriativi, sarebbe da escludere la responsabilità di tale ultimo soggetto allorché il predetto rapporto si sia concluso prima del termine previsto per l’emanazione del decreto di espropriazione.
Tale prospettazione non può essere condivisa, in quanto essa, ai fini dell’accertamento della responsabilità, pone l’accento esclusivamente sul momento in cui, fenomenicamente, si produce l’eventum damni, laddove invece la verifica della responsabilità deve essere effettuata con riferimento a tutte le condotte, commissive o omissive, che, secondo un rapporto di causalità, hanno portato al prodursi dell’illecito.
Giova, a tal fine, ricordare come, in tema di responsabilità civile, la giurisprudenza della Corte di Cassazione (sez. III, 28 luglio 2017 n. 18753; sez. VI, ord. 14 novembre 2011 n. 15537; sez. III, 2 febbraio 2010 n. 2360; sez. I, 30 novembre 2009 n. 25236; sez. III, 13 maggio 2008 n. 11903 ) affermi che “qualora l'evento dannoso si ricolleghi a più azioni o omissioni, il problema del concorso delle cause trova soluzione nell'art. 41 c.p., in virtù del quale il concorso di cause preesistenti, simultanee o sopravvenute anche se indipendenti dall'omissione del colpevole, non esclude il rapporto di causalità tra dette cause e l'evento, essendo quest'ultimo riconducibile a tutte, tranne che si accerti l'esclusiva valenza causale di una di esse. In particolare in riferimento al caso in cui una delle cause consiste in una omissione, la positiva valutazione sull'esistenza del nesso causale tra omissione ed evento presuppone che si accerti che l'azione omessa, se fosse stata compiuta, sarebbe stata idonea ad impedire l'evento dannoso ovvero a ridurre le conseguenze, né può esserne esclusa l'efficienza soltanto perché sia incerto il suo grado di incidenza causale”.
Tali principi generali, possono essere pacificamente applicati anche nel caso in cui il danno patito dal privato sia ricollegabile all’omessa emanazione di un provvedimento amministrativo entro il termine previsto (e, segnatamente, alla mancata emanazione di un decreto di esproprio entro i termini previsti dalla dichiarazione di pubblica utilità).
In generale, nelle ipotesi in cui il danno consegue ad una condotta omissiva del responsabile “ultimo” (cioè dell’amministrazione titolare dell’interesse pubblico primario alla cura del quale pertiene il procedimento), proprio per la complessità della struttura procedimentale e per l’indispensabilità, a seconda dei casi, dell’apporto partecipativo di uno o più soggetti pubblici, non può escludersi il concorso causale dei singoli soggetti chiamati ad intervenire nel procedimento (come nei casi in cui il danno si presenti come conseguenza della mancata emanazione di un provvedimento amministrativo entro il termine normativamente previsto ex artt. 2 e 2-bis l. n. 241/1990 e sia ipotizzabile un concorso causale nel ritardo di adozione del provvedimento finale dovuto alla mancata o ritardata emissione di un parere obbligatorio non eludibile).
Nell’ipotesi in cui nell’unico procedimento espropriativo, vi sia stata successione di due soggetti “abilitati” all’emanazione del provvedimento conclusivo (decreto di esproprio), la presenza di tali due soggetti (“abilitati” all’emanazione dell’atto, il primo in virtù di delega, il secondo perché direttamente attributario del potere e subentrato al primo per effetto di cessazione del rapporto concessorio) rende ambedue i soggetti parimenti responsabili dell’illecito conseguente al comportamento omissivo tenuto, essendo del tutto irrilevante, per le ragioni già esposte, il momento di scadenza del termine ai fini dell’individuazione della responsabilità.
D’altra parte, esaltando il momento di scadenza del termine ai fini dell’accertamento della responsabilità per l’illecito:
- per un verso si rinuncia alla valutazione del ben più complesso panorama delle condotte commissive e/o omissive cui l’illecito è riconducibile secondo il nesso di causalità;
- per altro verso, si perverrebbe ad una attribuzione di responsabilità conseguente solo alla mera verifica del momento di produzione fenomenica dell’illecito in relazione all’ultimo soggetto della “catena causale”, il che – determinando una responsabilità “da posizione” e, dunque, tendenzialmente oggettiva - si pone in palese contraddizione con i più generali principi di attribuzione di responsabilità, la quale è da ricondursi sempre a (tutti) i singoli comportamenti tenuti con dolo o colpa (questi ultimi da valutare a seconda dei casi specifici) e legati al prodursi dell’illecito dal nesso di causalità, senza possibilità di esclusione di responsabilità convenzionalmente pattuita (anche argomentando ex art. 1229 c.c.).
Né, peraltro, la società Autostrade Centro Padane ha provato la esclusione di ogni sua responsabilità per la mancata emanazione del decreto di esproprio, dimostrando come questa sia stata resa impossibile dal comportamento illecito e non prevedibile di altri soggetti (v. su tale aspetto, il punto 4, pag. 22 sent.).
In definitiva, la circostanza che il termine di conclusione delle procedure espropriative cadesse in una data in cui era spirato il rapporto concessorio intrattenuto da Autostrade Centro Padane, non vale ad elidere la responsabilità solidale di quest’ultima ,quindi potendo unicamente assumere rilievo in sede di valutazione di (eventuali) domande di regresso tra le amministrazioni responsabili fondate sul “quantum” di responsabilità a ciascuna di esse rispettivamente ascrivibile (petitum quest’ultimo, non rientrante nella giurisdizione di questo plesso giurisdizionale).
5.4.1. Per tutte le ragioni esposte, i motivi degli appelli incidentali sub lett. a1) ed a2) devono essere rigettati, dovendo trovare conferma la sentenza impugnata, laddove afferma – per le condivisibili ragioni da essa esposte (v. punto 4, pagg. 20 – 26 sent.) – la responsabilità solidale del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti, di ANAS s.p.a. e di Autostrade Centro Padane s.p.a., in ordine al risarcimento dei danni conseguenti all’illecita occupazione degli immobili di proprietà del sig. Figaroli.
5.4.2. Quanto sin qui rappresentato fonda anche il rigetto del motivo sub lett. c2.3) dell’appello incidentale ACP, laddove questa lamenta che la sentenza appellata, affermando la sussistenza della sua responsabilità solidale avrebbe, comunque, erroneamente ed illogicamente “invertito l’onere di dimostrazione dei presunti danni”, e, in definitiva, avrebbe “ritenuto una responsabilità solidale di ACP in assenza di qualsivoglia utile prova sul punto”.
6. In ordine alla quantificazione del danno oggetto di risarcimento, la sentenza – come si è già più volte ricordato – ha affermato che occorre “riconoscere il valore di mercato del terreno occupato, tenendo conto che lo stesso dovrà essere commisurato al valore del materiale scavato dalla proprietà del ricorrente, riferito all’anno 2012 e moltiplicato per la quantità di materiale effettivamente estratta”.
La sentenza impugnata – richiamando precedenti in termini del medesimo TAR (sent. n. 777/2015) – fonda tale conclusione anche su quanto previsto dagli artt. 44 e 49 del dPR n. 327/2001 per il caso di occupazione non preordinata all’esproprio, ed estende quanto ivi previsto anche ai casi in cui all’occupazione consegua l’acquisizione in proprietà, pena una “inammissibile disparità di trattamento”.
6.1.1. Tali conclusioni sono contestate dal Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e dall’ANAS, che, con il terzo motivo del proprio appello incidentale (sub lett. c1) dell’esposizione in fatto), evidenziando l’jnsussistenza di una espressa destinazione a cava del terreno di proprietà dell’appellante, rilevano come, ove si seguisse il criterio utilizzato dal I giudice, “in tutti i casi di procedure espropriative per aree agricole anche se non destinate espressamente a cave (come nel caso di specie) vi sarebbe la possibilità per il proprietario di ottenere . . . non già il valore del terreno in sé bensì quello del materiale scavato, certamente di gran lunga superiore al primo”.
6.1.2. Anche la società ACP contesta la determinazione del risarcimento effettuata dalla sentenza impugnata (motivo sub lett. d2), affermando che “va contestata l’applicazione che la sentenza appellata . . . fa dell’art. 44 T.U. espropri, non solo perché tale norma appare indebitamente richiamata . . . ma anche perché essa norma, quand’anche fosse appropriatamente invocata . . . non imporrebbe certo di identificare il valore del terreno con quello del materiale asportato”; difatti, “la permanente diminuzione di valore per la perdita o la ridotta possibilità di esercizio di proprietà, cui l’art. 44 si riferisce, consiste . . . nella perdita della sola potenzialità estrattiva”.
Più in particolare, secondo l’appellante incidentale ACP, “la sussistenza di un giacimento di inerti potenzialmente utilizzabili – ma solo, si badi, previo inserimento nella pianificazione estrattiva ed ottenimento delle necessarie autorizzazioni – può costituire una componente del valore venale del bene e può meritare di essere considerata nella sua determinazione . . . ma certamente non in misura esattamente corrispondente alla quantità specifica del materiale eventualmente escavato”.
6.2. I motivi degli appelli incidentali innanzi richiamati sono fondati e devono essere, pertanto, accolti.
In primo luogo, occorre considerare che, alla luce di quanto innanzi esposto (in particolare ai precedenti punti 3 e 4), il terreno di proprietà Figaroli, oggetto di occupazione prima legittima e poi illecita, deve essere considerato unitariamente (cioè il suolo unitamente al sottosuolo) come bene oggetto del diritto di proprietà, non essendo al medesimo riconoscibile la speciale natura di “cava”.
Ciò significa che il materiale estratto dal medesimo fondo in corso di occupazione – a prescindere da quanto contestato dall’appellante incidentale Ministero/ANAS in ordine al difetto di prova “in merito alla circostanza che l’escavazione sia stata effettivamente posta in essere nel corso della procedura espropriativa e in quale effettiva consistenza” (pag. 11 app. inc.) – non può né essere separatamente considerato a fini risarcitori (non essendo configurabile, come si è già detto, una autonoma domanda di risarcimento in tal senso), né essere considerato come “elemento valutabile” ai fini della determinazione del valore del suolo.
Quest’ultimo, non costituendo area di “cava” in senso tecnico-giuridico, non può essere valutato, ai fini risarcitori conseguenti alla rinuncia abdicativa al diritto di proprietà, che secondo la sua destinazione agricola (fermo restando – per le ragioni esposte al punto 4.1.2.- il diritto del ricorrente anche al riconoscimento del risarcimento del danno da mancato godimento del bene per il periodo antecedente alla predetta rinuncia abdicativa).
In secondo luogo, non appaiono rilevanti, nel caso di specie, né l’art 44 del dPR n. 327/2001, che riguarda il diverso caso della “indennità per l’imposizione di servitù”, né l’art. 49 del dPR cit., che si riferisce all’ “occupazione temporanea di aree non soggette ad esproprio” (per la quale il successivo art. 50 prevede il pagamento di un’indennità “per ogni anno pari ad un dodicesimo di quanto sarebbe dovuto nel caso di esproprio dell’area e, per ogni mese o frazione di mese, una indennità pari ad un dodicesimo di quella annua”).
Fermo quanto già affermato in ordine alla impossibilità di considerare il valore di eventuale materiale estratto separatamente dal fondo espropriato o illecitamente occupato, in questo secondo caso la sentenza impugnata fonda il riconoscimento del valore del materiale estratto ai fini della determinazione della somma da corrispondere a titolo di risarcimento su due disposizioni che, lungi dal poter essere “lette in combinato disposto”, disciplinano due ipotesi affatto diverse (imposizione di servitù la prima, occupazione “strumentale” di aree non espropriande la seconda), e che, pertanto, oltre che di difficile “lettura congiunta”, non possono essere poste a fondamento di alcuna interpretazione “estensiva” o “analogica” applicabile al caso di specie, né tantomeno sono suscettibili (stante l’intrinseca differenza del loro contenuto normativo), di determinare “inammissibili disparità di trattamento”.
Quanto al richiamo all’ipotesi a suo tempo disciplinata dall’art. 64 l. n. 2359/1865 (una delle norme sulle quali, unitamente all’art. 46 della medesima legge, fin da tempi risalenti è stata fondata la fattispecie del “risarcimento del danno da atto lecito”: v. Cons. Stato, sez. IV, 7 febbraio 2012 n. 662), a prescindere dall’ovvia considerazione della intervenuta abrogazione della disposizione, occorre ricordare che la stessa si poneva in un contesto ordinamentale che, per un verso, prevedeva la più ampia estensione del diritto di proprietà al sottosuolo; per altro verso, non sottoponeva la individuazione delle aree da destinare a cava ad apposita pianificazione e la concreta attività estrattiva a previa autorizzazione o concessione.
Infine, occorre ricordare come la giurisprudenza (Cass. Civ., sez. I, 7 maggio 2010 n. 11116) abbia affermato che “i lavori di scavo del terreno ed il trasporto altrove del relativo materiale rientrano certamente nelle modalità di esecuzione per la realizzazione dell’opera pubblica e nelle facoltà concesse all’espropriante durante l’occupazione legittima per il conseguimento di detto fine, a nulla rilevando pertanto che all’epoca della rimozione il fondo non fosse ancora di proprietà dell’espropriante.
Conseguentemente, la terra contenuta nel fondo, sia che rimanga interamente nel fondo stesso sia che venga eliminata per la parte necessaria per posizionare la costruzione, trova il suo compenso unico nell'indennità di espropriazione, mentre ulteriori riconoscimenti sono previsti solo per le costruzioni che vi si trovano, con riferimento al loro valore di mercato. Non può pertanto riconoscersi nell'ambito del rapporto espropriativo alcuna autonomia giuridica ed economica alla terra rimossa sol perché, per esigenze esecutive, venga trasportata in altro luogo e non può conseguentemente attribuirsi alcuna maggiorazione a tale titolo sull'indennità di espropriazione cui va riconosciuto il carattere di unicità quale contropartita del terreno espropriato”.
E tali considerazioni ben possono essere replicate, alla luce di quanto innanzi argomentato, nel caso di occupazione illecita e di acquisizione della proprietà per effetto di rinuncia abdicativa.
6.3. L’accoglimento dei due motivi di appello incidentale innanzi indicati rendono superfluo l’esame dell’ulteriore motivo di appello incidentale proposto dalla società ACP (sub lett. f2) dell’esposizione in fatto), con il quale la stessa lamenta, in sostanza, una carenza di istruttoria, poiché “per la liquidazione del risarcimento cui ha condannato le parti resistenti, la sentenza appellata ha omesso ogni effettiva e reale attività istruttoria, mancando di disporre la CTU richiesta dalle parti”.
6.4.1. Inoltre, in considerazione di quanto sin qui affermato e per le ragioni che fondano l’accoglimento dei motivi di appello incidentale innanzi riportati, il secondo ed il terzo motivo dell’appello principale (sub lett. b) e c) dell’esposizione in fatto), devono essere respinti perché infondati.
Tali motivi, infatti, si riferiscono ambedue – innanzi tutto - alla determinazione del risarcimento del danno derivante dalla asportazione e consumazione del materiale:
- nel primo caso, lamentando che il I giudice non avrebbe integralmente evaso la domanda, poiché, non considerando l’opposizione di cui all’art. 34, co. 4, Cpa, avrebbe emesso una condanna generica sia in presenza di opposizione, sia in assenza di istanza di parte;
- nel secondo caso, lamentando una meno favorevole determinazione del valore del “giacimento” del ricorrente, ai fini del risarcimento del danno (valore che, come detto, non può essere “in radice” considerato).
6.4.2. Quanto poi alla determinazione del danno da “sconfigurazione” (pagg. 16-18 app.), cioè del danno derivante alle porzioni residue del fondo, rimaste di proprietà del ricorrente, giova osservare che la sentenza impugnata ha riconosciuto:
- sia il danno da “deprezzamento delle porzioni non trasformate, provocato dalla separazione de terreni residui (dapprima costituenti un compendio unitario) e dalla realizzazione di una scarpata a filo dell’appezzamento”;
- sia il danno per il minor reddito “per i terreni resi non irrigui”.
La sentenza afferma (pag. 33) di “riconoscere il danno conseguente alla divisione del compendio e all’impossibilità di procedere alla sua irrigazione”, ed ha indicato, ai fini della determinazione del danno risarcibile, quanto emergente dalla “perizia di stima del ricorrente”, facendo altresì riferimento “agli approfondimenti compiuti dal verificatore nell’ottemperanza della sentenza n. 777/2015 (provvedimento di acquisizione 11 ottobre 2016 in atti)”.
A fronte di ciò, le deduzioni dell’appellante principale appaiono, oltre che generiche, meramente tuzioristiche, posto che la stessa sentenza (sia pure con il richiamo a quanto emergente da diversa verificazione) rimanda per la quantificazione del danno proprio alla perizia di parte ricorrente.
6.4.3. Sempre con riferimento al danno conseguente alla divisione del compendio di proprietà Figaroli – riconosciuto, come si è appena detto, dalla sentenza impugnata – deve essere rigettato il motivo di appello incidentale sub lett. d1) dell’esposizione in fatto.
Ed infatti, l’appellante incidentale Ministero/ANAS, pur lamentando che i danni assunti dal ricorrente “trovano esclusivo supporto in una mera perizia di parte”, non esplica alcuna contestazione specifica di quanto in tale perizia riportato, limitandosi ad affermazioni affatto generiche (v. pag. 13 app. inc.) e, in quanto tali, non conferenti.
7. Deve invece, essere accolto il quarto motivo dell’appello principale sub lett. d) dell’esposizione in fatto).
Con tale motivo, l’appellante lamenta l’esclusione di ogni risarcimento e restituzione per le fasce di terreno non scavate e dunque richiede la condanna al risarcimento del danno per l’occupazione illegittima di tali porzioni “in misura annua del 5% ovvero 1/20 del valore agricolo di tali porzioni (dalla scadenza della dichiarazione di P.U., ovvero dall’11 novembre 2012) alla data di restituzione o a quella di acquisizione; viceversa, qualora si ritenga intervenuta la rinuncia alla proprietà, l’appellante ritiene che occorrerà liquidare a titolo di risarcimento del danno il controvalore di dette porzioni.”.
Orbene, la riconosciuta rinuncia abdicativa al diritto di proprietà comporta che per tutto il terreno illegittimamente occupato (scavato o meno che sia), e dunque anche per le porzioni di terreno “non scavate”, ma occupate ai fini della realizzazione dell’opera pubblica, deve essere disposto il risarcimento del danno secondo i criteri indicati dalla giurisprudenza di questo Consiglio di Stato (sent. n. 4636/2016), e riportati ante al punto 3.3., tenendo conto della destinazione agricola del suolo (ante, punto 6.2).
Non può, pertanto, essere condivisa la sentenza impugnata, laddove esclude il risarcimento del danno per le fasce di terreno adiacenti a quelle oggetto di scavo, assumendo che “il ristoro corrispondente al controvalore del materiale inerte appare ampiamente congruo e compensa anche la predetta ulteriore occupazione”.
La diversa ricostruzione operata dalla presente decisione, anche in accoglimento dei motivi di appello incidentale e nei sensi fin qui esposti, comporta una diversa misura del risarcimento del danno da perdita del diritto di proprietà, che va inoltre riferita a tutto l’immobile oggetto di occupazione sine titulo.
Per le medesime ragioni già esposte ai precedenti punti 4.1.2. e 6.2., anche in ordine a tale parte del terreno illecitamente occupato deve essere altresì riconosciuto il risarcimento del danno per mancato godimento del bene a cagione dell'occupazione illegittima (per il periodo antecedente al momento abdicativo del diritto di proprietà), secondo i criteri indicati, in particolare, al citato punto 4.1.2..
8. Infine, deve essere rigettato l’ultimo motivo dell’appello principale (sub lett. e) dell’esposizione in fatto), con il quale si contesta la sentenza impugnata laddove questa afferma che “alla cifra complessivamente determinata potrà essere sottratto quanto già corrisposto al ricorrente a titolo di anticipazione nell’ambito del procedimento espropriativo”.
L’appellante si duole, sulla base dei principi in tema di compensazione, della “perentorietà” di tale affermazione, assumendo che, poiché egli ha ricevuto somme da Autostrade Centro Padane s.p.a. nel corso del procedimento espropriativo, la compensazione potrebbe operare solo nei confronti di tale soggetto, e non anche nei confronti del MIT e/o dell’ANAS, ove fossero questi i soggetti condannati al pagamento di quanto a lui spettante.
Orbene, la riconosciuta solidarietà passiva dei tre soggetti innanzi citati in ordine alle obbligazioni risarcitorie in favore del sig. Figaroli, rende conseguentemente opponibile al medesimo la parziale compensazione con le somme già corrisposte da uno dei condebitori in solido (ex art. 1302 c.c.).
9. Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello principale ed i due appelli incidentali devono essere parzialmente accolti, nei sensi e limiti indicati in motivazione per ciascuno di essi.
9.1. Di conseguenza, in riforma della sentenza impugnata ed in accoglimento della domanda risarcitoria avanzata dal ricorrente in I grado (come innanzi meglio precisata), i soggetti solidalmente tenuti al risarcimento del danno (Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti; ANAS s.p.a., Autostrade Centro Padane s.p.a.) dovranno proporre al sig. Figaroli, ai sensi dell’art. 34 C.p.a. - con riferimento a tutti i beni illecitamente occupati, come individuati nella loro consistenza dalla sentenza di I grado, ed entro il termine di 150 giorni decorrente dalla data di comunicazione della presente decisione, ovvero da quella di notificazione, se anteriore - il pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno da perdita del diritto di proprietà, nonché di una somma per risarcimento del danno da mancato godimento dei beni occupati, ambedue definite secondo i criteri innanzi indicati e nei limiti temporali innanzi precisati.
A tal fine si ribadisce che il valore dei beni illecitamente occupati deve essere determinato tenendo conto della destinazione agricola dei beni medesimi, senza alcuna distinzione tra aree “scavate” ed aree a queste adiacenti.
Dalla somma complessivamente determinata dovrà essere detratto quanto già corrisposto al sig. Figaroli nell’ambito ed a causa del procedimento di espropriazione.
Il Collegio precisa altresì che non osta al ricorso al criterio di cui all’art. 34 Cpa, la opposizione proposta dal sig. Figaroli nel giudizio di primo grado e ribadita in sede di appello (con motivo rigettato: v. punto 6.4.1), poiché questa si riferiva alla determinazione del risarcimento del danno derivante dalla asportazione e consumazione del materiale, laddove la domanda risarcitoria è stata diversamente configurata.
9.2. Per completezza, il Collegio ricorda che al Figaroli, per effetto della sentenza impugnata (non riformata su tale capo), spetta altresì il risarcimento del danno da “deprezzamento delle porzioni non trasformate, provocato dalla separazione de terreni residui (dapprima costituenti un compendio unitario) e dalla realizzazione di una scarpata a filo dell’appezzamento”, nonché il danno per il minor reddito “per i terreni resi non irrigui” (come innanzi precisato al punto 6.4.2.).
9.3. Stante la complessità delle questioni trattate e la parziale reciproca soccombenza, devono essere compensate le spese ed onorari del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Figaroli Carlo (n. 2703/2017 r.g.):
a) accoglie l’appello, nei termini e limiti di cui in motivazione;
b) accoglie l’appello incidentale proposto dal Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti e da ANAS s.p.a. e l’appello incidentale proposto da Autostrade Centro Padane s.p.a., nei termini e limiti di cui in motivazione;
c) per l’effetto, in parziale riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso instaurativo del giudizio di I grado nei sensi e limiti di cui in motivazione;
d) compensa tra le parti spese ed onorari del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 31 maggio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente FF
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Daniela Di Carlo, Consigliere
 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Oberdan Forlenza Fabio Taormina
 
 
 
 
 
IL SEGRETARIO
 

 

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