Giurisprudenza

Contratto di comodato - NON MASSIMATA Cons. Stato, 16 novembre 2018

Sabato, 17 Novembre 2018

 

Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), sentenza n. 6469 del 16 novembre 2018, sul contratto di comodato 
 
N. 06469/2018REG.PROV.COLL.
N. 07926/2008 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
 
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
 
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
 
SENTENZA
 
sul ricorso numero di registro generale 7926 del 2008, proposto da: 
OMISSIS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Brizzolari e Andrea Zanetti, con domicilio eletto presso lo studio Maurizio Brizzolari in Roma, via della Conciliazione, 44; 
 
contro
 
A & B S.r.l., non costituita in giudizio; 
nei confronti
Regione Puglia, non costituita in giudizio; 
per la riforma della sentenza del T.A.R. PUGLIA - BARI: SEZIONE II n. 01686/2007, resa tra le parti, concernente mancata ammissione al finanziamento previsto nell'ambito del POR Puglia2000-2006.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 ottobre 2018 il Cons. Giuseppina Luciana Barreca; all’udienza nessuno è presente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
 
1.Con la sentenza indicata in epigrafe il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia ha accolto il ricorso avanzato dalla società OMISSIS a responsabilità limitata nei confronti della Regione Puglia e di OMISSIS S.p.A., avente ad oggetto il provvedimento del 26 gennaio 2006, protocollo n. 36/0761/TUR dell’Assessorato Turismo-Industria alberghiera- Settore turistico della Regione Puglia recante la non ammissione all’istruttoria tecnica, economica e finanziaria della domanda di partecipazione al finanziamento presentata dalla società ricorrente nell’ambito del POR Puglia 2000-2006, nonché dell’atto presupposto costituito dalla nota della OMISSIS S.p.A., in qualità di soggetto affidatario dell’istruttoria, in data 16 dicembre 2005, con cui la banca concessionaria aveva comunicato all’ente regionale la non ammissione al prosieguo dell’istruttoria del progetto presentato dalla società ricorrente (che riguardava il recupero funzionale e impiantistico di un manufatto nel centro storico di Gravina di Puglia, finalizzato a realizzare un albergo a quattro stelle).
1.1. La non ammissione era stata motivata col rilievo che “alla data di chiusura dei termini di presentazione delle domande di agevolazioni (28.10.2005) non è stata fornita idonea documentazione attestante la piena disponibilità dell’immobile oggetto dell’investimento, come richiesto dall’art. 2 del bando pubblicato sul bollettino ufficiale […]”; in particolare, la banca aveva ritenuto tempestivamente prodotto soltanto un contratto di comodato in copia, non sottoscritto né registrato. Invece la società ricorrente aveva sostenuto di avere tempestivamente prodotto in istruttoria due contratti di comodato di durata ventennale, regolarmente registrati prima della scadenza del termine.
2. La sentenza di primo grado – dopo aver rigettato l’eccezione sollevata da OMISSIS, per la quale il ricorso avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile per essere stato notificato nei suoi confronti, soggetto cui era affidata l’istruttoria delle domande di finanziamento, in Perugia, e non nella sede legale della società in Bologna– ha ritenuto, previo espletamento di una duplice attività istruttoria (l’una, conclusa con l’acquisizione di una busta spedita alla banca dal legale rappresentante della società ricorrente, corredata del documento di trasporto a mezzo corriere in data 28 novembre 2005, e, l’altra, conclusa con la dichiarazione della banca di non avere mai richiesto chiarimenti alla società), che:
- il contratto di comodato, non sottoscritto né registrato, prodotto da OMISSIS fosse del tutto irrilevante rispetto all’esito dell’istruttoria, in quanto contenente una mera bozza;
- la OMISSIS “indiscutibilmente in possesso all’attualità di documentazione idonea ad attestare la disponibilità degli immobili da parte della società A&B (tant’è che l’ha prodotta in questa sede)” (come si legge in sentenza), non aveva fornito alcun chiarimento sulla tempistica procedimentale;
- dovendosi applicare i principi in tema di ripartizione dell’onere della prova nel processo amministrativo, la ricorrente, sulla quale tale onere è incombente, aveva “fornito indizi concordanti” in merito all’esistenza, quali allegati alla domanda di finanziamento originaria, alla data del 28 ottobre 2005, dei contratti di comodato regolarmente sottoscritti e registrati prima di tale data (13/14 ottobre 2005);
- con la conseguenza che “la ricostruzione offerta dall’interessata è da reputare comunque verosimile, la posizione dell’Amministrazione è sprovvista di appigli sul piano giuridico e fattuale”.
Riguardo a quest’ultima posizione, la sentenza ha evidenziato come la banca non fosse riuscita a fornire se non la busta che risultava inviata il 28 novembre 2005 (elemento “in sé, vago ed equivoco”), laddove avrebbe dovuto invece adottare, in quanto incaricata di istruttoria non solo tecnica ma anche amministrativa, misure di gestione del protocollo e dell’archivio, idonee a garantire standard di certezza adeguati, senza poter addossare alla parte privata oneri non propri.
La sentenza ha aggiunto che la condotta dell’impresa istante avrebbe potuto eventualmente giustificare una richiesta di chiarimenti, ai sensi dell’art. 8 del regolamento regionale n. 21 del 2005, da parte del soggetto che conduceva l’istruttoria, non certo la non ammissione della domanda.
2.1. Ne è seguito l’accoglimento del ricorso, con annullamento degli atti impugnati e condanna in solido delle resistenti al pagamento delle spese processuali in favore della società ricorrente.
3. Per la riforma della sentenza OMISSIS S.p.A. ha proposto appello.
La OMISSIS a responsabilità limitata e la Regione Puglia non si sono costituite.
All’udienza del 25 ottobre 2018 la causa è stata trattenuta in decisione.
4. L’appellante ha, in rito, riproposto le eccezioni di inammissibilità e di irricevibilità del ricorso, già avanzate in primo grado.
4.1. La prima è basata sull’asserita invalidità della notificazione del ricorso, effettuata presso l’indirizzo di Perugia dell’istituto di credito, e non presso la sede legale sita in Bologna.
L’eccezione è infondata.
4.2. In disparte l’elezione di domicilio in Perugia ai sensi dell’art. 47 cod. civ. (ritenuta dal primo giudice perché nella corrispondenza relativa all’istruttoria per le pratiche di finanziamento l’istituto di credito ha costantemente indicato l’indirizzo di Perugia come sede del “Polo Agevolazioni per le Imprese”), è corretta l’affermazione della sentenza impugnata secondo cui va riconosciuto alla banca un ruolo meramente strumentale nella fase istruttoria infra-procedimentale, essendo imputabili soltanto alla Regione Puglia, quale amministrazione emanante, gli atti amministrativi lesivi della posizione dell’impresa non ammessa al finanziamento.
4.3. In senso contrario, non vale richiamare -come fa l’appellante- la premessa della convenzione stipulata tra la Regione Puglia ed OMISSIS, laddove è detto che la banca “assume il ruolo di concessionario della Regione per le funzioni pubbliche alla stessa affidate”, poiché tale ruolo è espressamente limitato agli “adempimenti” rimessi all’istituto di credito, vale a dire agli adempimenti istruttori. Quindi, gli atti da esso adottati, pur nell’esercizio di funzioni pubbliche e pur rivestendo natura sostanzialmente pubblicistica, permangono atti istruttori infra-procedimentali.
Sebbene questi presuppongano un rapporto diretto tra la banca e le singole imprese istanti per il finanziamento, nonché il compimento da parte della banca concessionaria della verifica dei requisiti per l’ammissione o non ammissione al finanziamento (come da art. 8 del regolamento regionale 6 aprile 2005, n. 21, su cui infra), con la comunicazione alle imprese dell’esito, positivo o negativo, dell’istruttoria (ai sensi della Circolare del Ministero dell’Industria Commercio Artigianato n. 900516 del 13 dicembre 2000, richiamata nel bando di gara), il provvedimento conclusivo del procedimento, che impedisce la prosecuzione dell’istruttoria, è tuttavia adottato dall’amministrazione regionale.
4.4. Ed invero, il Programma di riferimento è il POR Puglia 2000-2006 – Misura 4.14 “Supporto alla competitività delle imprese e dei sistemi di imprese turistiche” concernente l’impiego di fondi strutturali europei, in particolare il FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale), previa programmazione degli interventi da parte della Regione attraverso i progetti integrati settoriali (PIS); il bando di gara e la selezione dei progetti da finanziare sono stati attuati con i criteri e le procedure della legge n. 488 del 19 dicembre 1992, nonché del regolamento della Regione Puglia 6 aprile 2005, n. 21 (POR Puglia 2000-2006 Asse IV “Sistemi Locali di Sviluppo” Mis. 4.14 “Supporto alla competitività ed all’innovazione delle imprese e dei sistemi di imprese turistiche”. Approvazione definitiva regolamento attuativo).
L’art. 8, ult. co., di tale regolamento prevede che, malgrado sia il soggetto convenzionato ad esprimere il giudizio conclusivo, positivo o negativo, dell’istruttoria, debba essere poi l’Assessorato regionale Turismo e Sport – Settore Turismo ad adottare il provvedimento di diniego nei confronti dell’impresa interessata.
4.5. Nel caso di specie, la banca, con atto inviato per raccomandata alla Regione Puglia il 16 dicembre 2005 e “per conoscenza” alla società OMISSIS (che lo ha ricevuto il 27 dicembre 2005), ha comunicato alla destinataria, appunto Regione Puglia, la non ammissione della domanda, ai sensi della richiamata disposizione del regolamento attuativo regionale.
Successivamente, la Regione Puglia, nella sua qualità di Autorità di Gestione di POR, con nota prot. n. 36/0761/TUR del 26 gennaio 2006 (ricevuta dalla società il 17 febbraio 2006), ha comunicato alla società A&B il diniego delle agevolazioni, ai sensi dell’art. 8 del ridetto regolamento regionale.
4.6. L’atto lesivo della posizione dell’impresa istante per il finanziamento è perciò quest’ultimo, con la conseguenza che amministrazione resistente, ai sensi e per gli effetti dell’art. 27 cod. proc. civ., è la Regione Puglia.
La chiamata in giudizio di Unicredit Banca, anche ove irregolarmente compiuta, non avrebbe potuto comportare l’inammissibilità del ricorso, come infondatamente eccepito dall’appellante.
4.7. Parimenti, è infondata l’eccezione di irricevibilità per tardività.
Questa è stata formulata perché il ricorso, notificato il 18/20 aprile 2006, sarebbe tardivo rispetto alla nota di Unicredit del 26/27 dicembre 2005.
4.8. La natura di atto infra-procedimentale di tale nota comporta il rigetto dell’eccezione, essendo il ricorso tempestivo rispetto alla data di ricezione da parte dell’impresa ricorrente del provvedimento di diniego proveniente dalla Regione.
5. Nel merito, l’appellante Unicredit Banca argomenta riguardo alle contestazioni contenute nel ricorso di primo grado, concernenti: il difetto di motivazione dell’atto regionale di diniego impugnato; la mancata richiesta di chiarimenti da parte del soggetto istruttore in violazione dell’art. 8 del regolamento regionale 6 aprile 2005, n. 21; la censura di travisamento dei fatti ed incompletezza dell’istruttoria perché la banca concessionaria avrebbe escluso l’impresa richiedente dalla procedura nonostante quest’ultima avesse dato prova della piena disponibilità dell’immobile oggetto dell’intervento.
5.1. Poiché la sentenza di primo grado si basa sull’accoglimento di tale ultima censura e poiché la ritenuta fondatezza della stessa censura è sufficiente a sorreggere la decisione di accoglimento del ricorso originariamente proposto dalla società OMISSIS a responsabilità limitata, hanno portata dirimente i rilievi dell’appellante riguardanti la prova della disponibilità dell’immobile da parte della società istante, nel corso dell’istruttoria procedimentale, e nel giudizio.
5.2. La difesa di OMISSIS torna a sostenere che tale prova (che avrebbe dovuto comprendere le copie degli atti e/o contratti registrati e/o trascritti, ai sensi dell’art. 3 del bando e dell’allegato 12 al bando), da fornirsi tempestivamente a pena di esclusione (ai sensi degli artt. 2 e 10 del regolamento regionale n. 21 del 2005), non sarebbe stata fornita dalla ricorrente in primo grado entro i termini tassativamente prescritti (vale a dire entro la data di chiusura dei termini di presentazione delle domande di agevolazione, che nella specie venivano a scadere il 28 ottobre 2005).
In particolare, secondo l’appellante: i due contratti di comodato registrati il 14 ottobre 2005, quindi ampiamente entro tale ultimo termine, pur nella disponibilità della società istante, non sarebbero stati da questa prodotti unitamente alla domanda di finanziamento, risultandovi acclusa soltanto la copia di un contratto di comodato sottoscritto e non registrato; la società istante non avrebbe dato prova in giudizio di aver rispettato il termine del 28 ottobre 2005 per la detta produzione; anzi, sarebbe stata la banca a fornire la prova contraria consistente nella busta prodotta in primo grado “a seguito di ricerche molto lunghe ed approfondite”; i contratti sarebbero stati inviati soltanto all’interno di questo plico, che risulta inviato alla banca, a mezzo corriere UPS di Bari, in data 28 novembre 2005, e recapitato il 29 novembre 2005.
6. Si tratta di argomenti difensivi già adeguatamente confutati dalla sentenza qui appellata.
Sebbene debba convenirsi con l’appellante che spetta al privato dare la prova del contenuto di atti di cui abbia la piena disponibilità e dare altresì la prova dei riferimenti concernenti la data di inoltro e ricezione di tali atti da parte della p.a., non si può sostenere, come fa l’appellante, che la società OMISSIS non abbia fornito tale prova nel caso di specie.
6.1. Incontestato essendo l’inoltro del plico contenente la domanda di agevolazioni entro il termine del 28 ottobre 2005 ed incontestate essendo altresì stipulazione e registrazione dei contratti di comodato utili a dimostrare il possesso del requisito della disponibilità dell’immobile in epoca precedente detto termine, e precisamente nella data del 14 ottobre 2005, è ragionevole ritenere -tenuto conto che la ricorrente ha prodotto copia di una nota di accompagnamento del 28 ottobre 2005 riportante l’indicazione dei contratti (pur contestata dal Unicredit in primo grado, ma non espressamente criticata con l’atto di appello)- che i due contratti fossero stati allegati in copia alla domanda presentata in tale ultima data.
6.2. D’altronde, se è vero che la ricorrente non ha spiegato cosa vi fosse all’interno del plico fatto recapitare il 28 novembre 2005, come osserva l’appellante, è pur vero che Unicredit Banca non ha fatto alcun cenno, nella doverosa comunicazione inviata alla Regione Puglia in data 16 dicembre 2005, di avere ricevuto, sia pure in ritardo, la trasmissione dei contratti di comodato registrati.
6.3. Se a quanto sopra si aggiunge che, come efficacemente rilevato nella motivazione della sentenza, OMISSIS avrebbe dovuto adottare misure di gestione del protocollo e dell’archivio idonee a garantire standard di certezza e di verificabilità analoghi a quelli assicurati dalla pubblica amministrazione (mentre -occorre precisare- nel caso di specie è riuscita a reperire la busta del novembre 2005 solo in occasione dell’istruttoria svolta dal Tribunale amministrativo regionale), non può che essere confermata la conclusione raggiunta dal primo giudice.
7. Pertanto l’appello va respinto.
7.1. Non vi è luogo a provvedere sulle spese del presente grado di giudizio, non essendosi costituita l’appellata società OMISSIS a responsabilità limitata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Nulla sulle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2018 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Valerio Perotti, Consigliere
Federico Di Matteo, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere, Estensore
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giuseppina Luciana Barreca Francesco Caringella
 
IL SEGRETARIO
 

 

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