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NEW: RETROCESSIONE IMMOBILI E PRESCRIZIONE

Sabato, 08 Settembre 2018

Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Seconda), sentenza n. 9190 del 6 settembre 2018, sul decreto di inservibilità retrocessione.
 
COMMENTO BREVE 
La sentenza affronta l’interessante tema della prescrizione applicata al caso di retrocessione, soffermandosi, in particolare, sulla differenza tra retrocessione totale e parziale. 
 
MASSIMA 
La retrocessione presuppone un provvedimento dell’Amministrazione volto a dichiarare l’inservibilità del bene per lo scopo che ne ha determinato l’espropriazione, o comunque la manifestazione di tale volontà, anche a mezzo di acta concludentia, con valenza costitutiva del diritto alla restituzione del bene già espropriato, ma non utilizzato (Cons. Stato, Sez. IV, 21 gennaio 2014, n. 269).
 
Nel cado di c.d. retrocessione totale sussiste un diritto soggettivo alla retrocessione immediatamente azionabile, e come tale suscettibile di prescrizione. Nei casi di retrocessione parziale tale diritto è invece destinato a sorgere solo a seguito dell’eventuale dichiarazione di inservibilità del bene, mentre prima di allora la situazione soggettiva del privato è qualificabile in termini di interesse legittimo, rispetto al quale non è applicabile l’istituto della prescrizione.
 
N. 09190/2018 REG.PROV.COLL.
N. 15536/2015 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 15536 del 2015, proposto da 
omissis rappresentato e difeso dagli avvocati Antonello Zucconi e Paolo Piemontese, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Roma, Via Giuseppe Avezzana, 51; 
contro
Prefettura di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, Via dei Portoghesi, 12; 
Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio presso l’Avvocatura capitolina in Roma, Via Tempio di Giove, 21; 
avverso il silenzio
sulla richiesta di emissione di idonea dichiarazione d'inservibilità relativamente ai beni immobili siti in Roma, Via Alba, 25 – già proprietà Crescentini – oggetto del decreto di esproprio n. 103718, pubblicato sul foglio degli annunci legali della Provincia di Roma n. 71 in data 6 giugno 1957.
 
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Prefettura di Roma e di Roma Capitale;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2018 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
 
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso portato alla notifica in data 16 dicembre 2015 e depositato il successivo 22 dicembre, il sig. OMISSIS ha domandato, ai sensi degli articoli 31 e 117 c.p.a., l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dalla Prefettura di Roma e da Roma Capitale sull’istanza presentata dal ricorrente alle suddette Amministrazioni mediante invii di posta raccomandata del 23 dicembre 2014, ricevuti il successivo 30 dicembre. L’istanza era diretta a chiedere l’emissione della dichiarazione di inservibilità dei beni immobili siti in Roma, Via Alba n. 25, oggetto del decreto di esproprio n. 103718, pubblicato sul Foglio degli annunci legali della Provincia di Roma n. 71 in data 6 giugno 1957.
2. La vicenda oggetto del presente giudizio trae origine dall’espropriazione, avvenuta come detto nel 1957, dell’edificio sopra indicato, allora di proprietà dei signori Cristoforo e Velia Crescentini, al fine di costruire un nuovo tratto stradale, volto a collegare Via Casalmonferrato e Piazza San Donà di Piave. Era previsto, in particolare, che il tracciato della nuova strada passasse proprio sull’area di sedime del fabbricato, del quale si rendeva dunque necessaria la demolizione.
Stante la mancata esecuzione di quanto previsto nel decreto di esproprio, nel 1983 i signori Crescentini hanno avviato un’azione civile dinanzi al Tribunale di Roma per ottenere la retrocessione dei beni.
Tuttavia, con la sentenza n. 3176 del 1993, il giudice ordinario ha declinato la propria giurisdizione. Il giudice adito ha ritenuto, infatti, che la fattispecie rientrasse nell’ambito di applicazione dell’articolo 60 del regio decreto 25 giugno 1865 n. 2359 (ora articolo 47 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327), che si riferisce alla retrocessione parziale, e non in quello del successivo articolo 63 (ora articolo 46 del d.P.R. n. 327 del 2001), concernente la retrocessione totale.
Da ciò la qualificazione della posizione soggettiva azionata in termini di interesse legittimo, e non di diritto soggettivo, e la conseguente riconduzione della controversia entro l’ambito della giurisdizione del giudice amministrativo.
3. In seguito, con atto notificato il 31 maggio-1° giugno 1994 i signori OMISSIS , subentrati iure hereditatis nella titolarità della situazione giuridica controversa, hanno diffidato il Prefetto e il Sindaco di Roma, affinché, ciascuno per quanto di competenza, dichiarassero l’inservibilità dell’area, in considerazione della mancata utilizzazione per la realizzazione dell’intervento in vista del quale ne era stata disposta l’espropriazione.
Stante il silenzio delle due Amministrazioni, gli istanti hanno presentato ricorso innanzi a questo Tribunale amministrativo regionale. Nelle more del giudizio, la ricorrente signora Velia Crescentini è deceduta e si è costituito in giudizio il signor Roberto D’Orazio, in qualità di erede.
Con la sentenza della Sezione Prima n. 7605 del 2013, il ricorso è stato infine ritenuto irricevibile, per l’inosservanza dei termini del rito applicabile. Contro quest’ultima sentenza il signor D’Orazio ha proposto appello, ancora pendente.
4. Con l’istanza inviata il 23 dicembre 2014, sopra richiamata, il signor D’Orazio ha quindi reiterato, nei confronti della Prefettura di Roma e di Roma Capitale, la richiesta di emettere la dichiarazione di inservibilità degli immobili oggetto di esproprio nel 1957.
5. Non avendo ottenuto riscontro dalle Amministrazioni intimate, il medesimo richiedente ha quindi proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, allegando quanto segue:
i) sarebbero stati violati gli articoli 31 e 117 cod. proc. amm., in quanto il silenzio serbato sull’istanza risulterebbe palesemente illegittimo, considerato che l’edificio si troverebbe ancora nel medesimo stato, nonostante sia ampiamente decorso il termine stabilito per il completamento dell’opera pubblica in vista della quale era stato avviato il procedimento di esproprio;
ii) in una tale situazione, sarebbe ravvisabile l’obbligo per le Amministrazioni intimate di provvedere a emettere la dichiarazione di inservibilità richiesta, al fine di consentire al ricorrente di ottenere la retrocessione dei beni; peraltro, l’inerzia dipenderebbe non già da ragioni di tipo urbanistico, bensì dal fatto che il Comune di Roma, ora Roma Capitale, avrebbe iniziato dopo l’esproprio a utilizzare gli immobili, dandoli in locazione a terzi, e percependo quindi i relativi frutti; inoltre, la dichiarazione di inservibilità non richiederebbe, nel caso di specie, alcuna valutazione discrezionale, atteso che tutti gli elementi necessari sarebbero rilevabili dalle risultanze documentali;
iii) il ricorrente sarebbe legittimato a ricorrere e avrebbe interesse a promuovere il giudizio, stante la sua qualità di erede della signora Velia Crescentini, a suo tempo proprietaria pro indiviso degli immobili oggetto delle istanze presentate alle Amministrazioni intimate.
6. Si sono costituite in giudizio Roma Capitale e la Prefettura di Roma.
7. Alla camera di consiglio del 20 giugno 2018, su conforme richiesta dei difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.
8. Il Collegio ritiene anzitutto di dover confermare che la controversia rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto riconducibile entro l’ambito di applicazione degli articoli 60 e 61 del regio decreto n. 2359 del 1865, ora sostituiti dall’articolo 47 del d.P.R. n. 327 del 2001, come già affermato nella sentenza del Tribunale di Roma.
Si tratta, infatti, di un’ipotesi di attuazione soltanto parziale dell’intervento oggetto della dichiarazione di pubblica utilità, dalla quale discende l’insorgere di una posizione di interesse legittimo a ottenere la dichiarazione di inservibilità dei beni inutilizzati da parte dell’Amministrazione, al fine della successiva retrocessione.
Come già affermato nella sentenza del giudice ordinario, la ricostruzione in questi termini della fattispecie discende dalla circostanza che l’espropriazione è seguita alla dichiarazione di pubblica utilità correlata all’approvazione di un piano particolareggiato, ove le opere pubbliche necessarie all’urbanizzazione del contesto territoriale interessato hanno necessariamente trovato considerazione unitaria. La circostanza che tale piano abbia avuto attuazione solo parziale – secondo quanto accertato dal Tribunale civile e non contestato dalle parti – comporta, di per sé, l’applicazione del predetto articolo 60 del regio decreto n. 2359 del 1865, senza che possa rilevare la circostanza che uno o più immobili espropriati non abbiano contribuito alla realizzazione delle opere pubbliche previste per l’urbanizzazione della porzione territoriale interessata dalla pianificazione. In questo senso, del resto, si è pronunciata la giurisprudenza della Corte di Cassazione richiamata nella sentenza del Tribunale di Roma (v., in particolare, Cass. civ., Sez. I, 29 novembre 1989, n. 5214).
9. Ciò posto, va presa in esame l’eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa di Roma Capitale.
9.1 L’eccezione non può trovare accoglimento.
Come detto, la posizione soggettiva del ricorrente, avente causa di uno dei proprietari pro indiviso originariamente espropriati, non è qualificabile in termini di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo. La retrocessione presuppone, infatti, un provvedimento dell’Amministrazione volto a dichiarare l’inservibilità del bene per lo scopo che ne ha determinato l’espropriazione, o comunque la manifestazione di tale volontà, anche a mezzo di acta concludentia, con valenza costitutiva del diritto alla restituzione del bene già espropriato, ma non utilizzato (Cons. Stato, Sez. IV, 21 gennaio 2014, n. 269).
In altri termini, la dichiarazione di inservibilità dei beni all'opera pubblica è il frutto di una valutazione discrezionale dell’amministrazione, al cospetto della quale il privato vanta una posizione di interesse legittimo, mentre il diritto soggettivo alla retrocessione parziale dei beni nasce soltanto se la stessa amministrazione abbia dichiarato, appunto, che quei beni non servono più all'opera pubblica (cfr., ex multis, TAR Lazio, Latina, Sez. I, 13 maggio 2015, n. 386).
Ne consegue che il termine di prescrizione non può prendere a decorrere fino a quando non risulti accertata l’inservibilità del bene, poiché solo da quel momento è configurabile un diritto alla retrocessione (cfr. Cons. Stato, n. 269 del 2014, cit.).
9.2 Nel caso oggetto del presente giudizio, l’Amministrazione capitolina ha sostenuto il compimento della prescrizione, essendo trascorso il termine di dieci anni sia dalla data in cui è stato eseguito il decreto di esproprio, ai sensi dell’articolo 46, comma 1, del d.P.R, n. 327 del 2001, sia dalla scadenza del termine per il compimento dei lavori indicato nella dichiarazione di pubblicautilità, secondo l’interpretazione data dalla giurisprudenza all’articolo 63 del regio decreto 2359 del 1865. Ha, inoltre, evidenziato che il termine decennale sarebbe comunque decorso anche computandolo dalla precedente diffida degli espropriati del 1° giugno 1994.
Le disposizioni richiamate si riferiscono, tuttavia, alle ipotesi di c.d. retrocessione totale, nelle quali sussiste un diritto soggettivo alla retrocessione immediatamente azionabile, e come tale suscettibile di prescrizione. Nei casi di retrocessione parziale, quale quello di cui qui si tratta, tale diritto è invece destinato a sorgere, come detto, solo a seguito dell’eventuale dichiarazione di inservibilità del bene, mentre prima di allora la situazione soggettiva del privato è qualificabile in termini di interesse legittimo, rispetto al quale non è applicabile l’istituto della prescrizione.
L’Amministrazione non ha, tuttavia, allegato né dimostrato nel presente giudizio che sia intervenuta la dichiarazione di inservibilità, con la conseguenza che l’eccezione è inconferente in questa sede e va, perciò, rigettata.
Va, peraltro, segnalato che il presente giudizio ha ad oggetto esclusivamente la domanda avverso il silenzio proposta dal ricorrente e che, pertanto, l’eccezione di prescrizione è scrutinata e rigettata al solo limitato fine di far rilevare che gli elementi qui allegati dall’Amministrazione capitolina non sono idonei a escludere la rilevanza giuridica dell’inerzia o la praticabilità del rito del silenzio. La natura stessa del rito non consente, invece, di attribuire al rigetto dell’eccezione la valenza di un accertamento negativo in ordine alla maturazione della prescrizione, non essendo consentito in questa sede alcun approfondimento in ordine ai fatti costitutivi ed estintivi di diritti soggettivi.
10. Nel merito, deve osservarsi che il sig. OMISSIS, in quanto erede di uno dei proprietari pro indiviso degli immobili originariamente espropriati, è legittimato a chiedere una pronuncia in ordine all’inservibilità dei beni, al fine di ottenerne la retrocessione.
Deve poi osservarsi che l’istanza risulta essere stata correttamente indirizzata nei confronti delle Amministrazioni intimate, atteso che nella vicenda espropriativa Roma Capitale riveste il ruolo di beneficiaria dell’espropriazione, mentre la Prefettura di Roma ha emesso il decreto di espropriazione. Entrambe le Amministrazioni sono, quindi, tenute a pronunciarsi sulla domanda di retrocessione, in base a quanto disposto dall’articolo 47 del d.P.R. n. 327 del 2001.
In particolare, il comma 1 del suddetto articolo 47 stabilisce che la richiesta di restituzione della parte dei beni non utilizzati abbia come destinatario, in prima battuta, il soggetto beneficiario dell’espropriazione, mentre il successivo comma 3 dispone che “Se non vi è l'indicazione dei beni, l'espropriato può chiedere all'autorità che ha emesso il decreto di esproprio di determinare la parte del bene espropriato che non serve più per la realizzazione dell'opera pubblica o di pubblica utilità”.
Va, infine, rilevato che l’istanza è pervenuta a Roma Capitale e alla Prefettura di Roma il 30 dicembre 2014 e che alla data di notifica del ricorso era già trascorso quasi un anno senza che fosse stato fornito alcun riscontro all’interessato, con palese violazione delle previsioni dell’articolo 2 della legge n. 241 del 1990. Nessuna determinazione risulta essere stata assunta, inoltre, neppure in pendenza del giudizio.
Il silenzio serbato dalle predette Amministrazioni è, perciò, illegittimo.
11. Deve, pertanto, ordinarsi a Roma Capitale, in quanto ente beneficiario dell’espropriazione, di pronunciarsi sull’istanza entro il termine massimo di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione della presente sentenza ovvero dalla sua notificazione, se eseguita anteriormente. Decorso infruttuosamente tale termine, la Prefettura di Roma, in quanto Amministrazione che ha emesso il decreto di esproprio, dovrà a sua volta pronunciarsi entro l’ulteriore termine di sessanta giorni.
12. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Seconda Sezione) definitivamente pronunciando sul ricorso lo accoglie e, per l’effetto, ordina a Roma Capitale e alla Prefettura di Roma di pronunciarsi espressamente sull’istanza presentata dal ricorrente, nei termini di cui in motivazione.
Condanna le Amministrazioni resistenti al pagamento delle spese del giudizio, che si liquidano nell’importo di euro 500,00 (cinquecento), oltre accessori di legge, a carico di ciascuna Amministrazione. Condanna, inoltre, Roma Capitale al rimborso del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 giugno 2018 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Emanuela Loria, Consigliere
Floriana Venera Di Mauro, Primo Referendario, Estensore
 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Floriana Venera Di Mauro Antonino Savo Amodio
 

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