Giurisprudenza

New: Comunicazione avvio del procedimento variante semplificata

Lunedì, 24 Settembre 2018

Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), sentenza n. 248 del 1 marzo 2018, sulle comunicazioni di avvio del procedimento ablativo 
 
MASSIMA
 
In caso di varianti urbanistiche particolari, che incidono cioè su specifici beni interessando soggetti determinati, il relativo provvedimento dev’essere reso noto a quest’ultimi, decorrendo il termine d’impugnazione dal momento dell’avvenuta notifica (T.A.R. Trentino Alto Adige Bolzano – 13/1/2016 n. 6, che risulta appellata). Nel caso di variante avente per oggetto una singola opera pubblica localizzata su una ben definita area, deve trovare dunque applicazione l’indirizzo secondo cui il lasso temporale di 60 giorni per proporre gravame non va computato dalla pubblicazione ma dalla comunicazione ovvero dalla piena conoscenza della variante da parte del singolo soggetto interessato (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 12/5/2014 n. 2403 e il precedente ivi indicato). In definitiva, per giurisprudenza costante gli atti di adozione/approvazione di varianti urbanistiche riguardanti beni individuati e incidenti direttamente su determinati soggetti, destinatari di vincoli preordinati all’esproprio, richiedono la comunicazione individuale, e nei loro confronti solo da quest’ultima (e non dalla pubblicazione) deve farsi decorrere il termine breve per l’impugnazione giurisdizionale (cfr. per tutte, T.A.R. Toscana, sez. I – 7/5/2015 n. 740, che richiama Consiglio di Stato, sez. VI – 3/3/2014 n. 965 e 15/2/2013 n. 922). 
 
L'avviso di cui all'art. 11 del T.U. Espropri deve contenere, per essere legittimo, l'indicazione delle particelle e dei nominativi, quali indefettibili elementi diretti a individuare i soggetti espropriandi e i beni oggetto del procedimento amministrativo, e ciò sia che la comunicazione avvenga personalmente, sia che essa avvenga in forma collettiva mediante avviso pubblico (Consiglio di Stato, sez. IV – 4/2/2014 n. 494). 
 
La comunicazione di avvio del procedimento posteriore alla delibera consiliare di adozione della variante al P.R.G. è di per sé inutile (T.A.R. Campania Napoli, sez. V – 19/9/2014 n. 4979; T.A.R. Veneto, sez. II – 14/2/2013 n. 211); più in generale il mancato assolvimento dell’obbligo informativo si ripercuote sull’atto dichiarativo della pubblica utilità e sugli atti successivi – esponendoli a caducazione per illegittimità – a nulla rilevando che l'interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento: ciò in quanto le esigenze partecipative alla base dell'obbligo di comunicazione non possono essere ritenute soddisfatte da notizie generiche dell'esistenza di un procedimento espropriativo, essendo necessaria, per escludere la rilevanza dell'omissione, una precisa conoscenza dell'andamento del procedimento e dell'oggetto di esso (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I – 29/1/2014 n. 191).
 
 
N. 00248/2018 REG.PROV.COLL.
N. 01130/2009 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1130 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Rura Srl Società Agricola (ora in Liquidazione), Cerca Scrl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentate e difese dagli avvocati Paolo Bassi, Giuseppe Franco Ferrari, Tommaso Mariuzzo, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Brescia, via Diaz, 28; 
contro
Comune di Travagliato, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Bezzi, con domicilio ex lege presso la Segreteria della Sezione in Brescia, Via Zima n. 3; 
per l'annullamento
ricorso introduttivo
- DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE IN DATA 16/7/2008 N. 27, RECANTE L’ADOZIONE DELLA VARIANTE SEMPLIFICATA AL PRG EX ART. 2 COMMA 2 LETT. A) DELLA L.R. 23/97, PER LA LOCALIZZAZIONE DI UN PARCO PUBBLICO PRESSO L’EX CAVA AQUILINI;
- DELLA DELIBERAZIONE CONSILIARE IN DATA 1/12/2008 N. 60, DI APPROVAZIONE DEFINITIVA DELLA VARIANTE;
- OVE OCCORRA, DELLA COMUNICAZIONE DI AVVIO DEL PROCEDIMENTO PER LA DICHIARAZIONE DELLA PUBBLICA UTILITA’, DI CUI ALLA NOTA 29/7/2009;
- OVE OCCORRA, DELL’AVVISO DI DEPOSITO DELLA VARIANTE;
- DELLA DELIBERAZIONE GIUNTALE 1/10/2009 N. 170, DI APPROVAZIONE DEL PROGETTO PRELIMINARE PER LA REALIZZAZIONE DEL PARCO PUBBLICO.
motivi aggiunti:
- DEI PROVVEDIMENTI PROT. 15678 E PROT. 18875, NOTIFICATI IL 27/11/2010 E IL 22/12/2010, RECANTI IL DECRETO DEFINITIVO DI ESPROPRIO DELLE AREE DEL PARCO MADONNA DI VALVERDE E DI OGNI ALTRO ATTO PRESUPPOSTO, PREORDINATO, CONNESSO E CONSEQUENZIALE, INCLUSA LA COMUNICAZIONE DEL DEPOSITO DELL’INDENNITA’ PROVVISORIA.
 
 
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Travagliato;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2018 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
 
FATTO
A. La Società Rura Srl è proprietaria, in località Santella della Madonna Valverde, di ampi appezzamenti individuati ai mappali 164, 165, 114, 116 del Fg. 3. Su tale compendio, la Società Cerca Srl ha presentato domanda di autorizzazione integrata ambientale (AIA) per la realizzazione di una discarica per rifiuti non pericolosi monorifiuto contenenti cemento-amianto: rappresentano le ricorrenti che la domanda risale al 18/9/2006, e che da tale data l’amministrazione locale ha avuto piena contezza dell’iter legittimamente attivato presso la competente autorità regionale. L’istanza è stata successivamente integrata l’1/12/2006, e la struttura regionale Valutazione Impatto Ambientale ha chiesto ulteriore documentazione, regolarmente fornita in data 11/10/2007. La Regione, con decreto dirigenziale 8/7/2009, ha formulato il parere positivo di compatibilità ambientale sul progetto.
B. Espongono di seguito in punto di fatto che, in data 11/8/2008, Rura Srl ha ricevuto copia della deliberazione consiliare 16/7/2008 n. 27, di adozione di una variante semplificata finalizzata alla localizzazione di un parco pubblico riguardante proprio le aree interessate dall’iter autorizzatorio per la nuova discarica di rifiuti. Lamentano che la variante è stata adottata senza che la proprietà fosse stata preventivamente coinvolta, e malgrado l’amministrazione intimata conoscesse i procedimenti pendenti e le ingenti risorse finanziarie già investite dai privati.
C. La variante è stata definitivamente approvata con deliberazione consiliare 1/12/2008 n. 60, e prevede anzitutto una nuova destinazione urbanistica per 57.000 m² di aree: la classificazione F1 sostituisce la precedente zonizzazione “E6 - rispetto ambientale” comprendente una superficie di 33.000 m². Il pianificatore ha inoltre trasformato una superficie di 24.000 m² da “zona E3 - Parco agricolo” a “zona F1 - Area a standards”. E’ stato imposto un vincolo a contenuto espropriativo, che secondo le ricorrenti ha l’obiettivo di paralizzare la procedura pendente sulla richiesta di autorizzazione per la costruzione della discarica di rifiuti non pericolosi.
Il Comune di Travagliato ha instaurato nel frattempo un contenzioso avverso il parere positivo di compatibilità ambientale (ricorso r.g. 1065/09).
D. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione le ricorrenti impugnano i provvedimenti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:
SULLA VARIANTE URBANISTICA
a) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 comma 11 della L.r. 12/2005 e dell’art. 3 comma 5 della L.r. 23/97, nullità dell’avviso di pubblicazione della variante, che non racchiude alcuna indicazione dell’oggetto e dell’ambito spaziale, e dunque è privo degli elementi funzionali idonei a realizzare la conoscenza legale dell’atto e del suo contenuto;
b) Violazione degli artt. 11 e 16 del DPR 327/2001, dell’art. 7 della L. 241/90, eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifeste, carenza e vizio di procedura e di istruttoria, in quanto le interessate – e la proprietaria in particolare – non sono state rese edotte del proposito di localizzare la singola opera pubblica 20 giorni prima della prevista seduta consiliare per l’adozione della variante urbanistica;
c) Violazione dell’art. 2 comma 2 lett. a) della L.r. 23/97, dell’art. 25 della L.r. 12/2005, lesione dei principi di corretta pianificazione territoriale, eccesso di potere per erronea rappresentazione dei presupposti e sviamento, deficit istruttorio, in quanto il Comune non ha elaborato un progetto preciso dell’opera pubblica, ma si è limitato ad attribuire una destinazione urbanistica (F1) e a prevedere genericamente la creazione e la localizzazione di un parco pubblico, senza avere preliminarmente definito la fattibilità delle opere, le tempistiche, le risorse economiche necessarie;
d) Violazione dell’art. 1 della L. 241/90, dell’art. 97 della Costituzione, eccesso di potere per difetto di procedura, illogicità e irrazionalità manifeste, difetto di motivazione, lesione dei principi di buona amministrazione e proporzionalità, in quanto la variante investe un’area precisa e determinata, e per conseguenza affiora un obbligo motivazionale più intenso e puntuale, che dia conto (e soppesi) il sacrificio imposto al privato con riferimento al peculiare caso di specie (di un iter autorizzatorio già attivato), ed esamini soluzioni di minore impatto sulle sue legittime aspirazioni;
e) Eccesso di potere per sviamento, illogicità, irragionevolezza, erronea rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, in quanto l’assenza di ogni valutazione dell’interesse del privato rivela l’intento reale dell’amministrazione, che è quello di impedire la realizzazione della discarica con l’avvio di procedure aventi finalità ben diverse;
SULL’ATTO DI APPROVAZIONE DEL PROGETTO PRELIMINARE
f) Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 comma 2 della L.r. 3/2009, dell’art. 3 della L. 241/90, eccesso di potere per sviamento, illogicità e irragionevolezza, in quanto la pubblica utilità è stata dichiarata in assenza dei presupposti di legge, ossia la copertura finanziaria dell’intervento con determinazione del valore da attribuire ai beni espropriati, il piano particellare che individui esattamente i beni da acquisire, la motivazione della necessità di anticipare la dichiarazione di pubblica utilità in detta fase;
g) Violazione degli artt. 15 e 46 del DPR 554/99, eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, dal momento che è stato indebitamente disatteso l’obbligo di provvedere alla verifica del progetto preliminare, prevista in rapporto “alla tipologia, alla categoria, all’entità e all’importanza dell’intervento”;
h) Violazione e falsa applicazione degli artt. 15, 18, 19, 20, 22, 24 del DPR 554/99, eccesso di potere per indeterminatezza dell’oggetto, dal momento che nella deliberazione impugnata non vi è traccia degli elaborati afferenti alle indagini geologiche e idrogeologiche preliminari, indispensabili in ragione della peculiarità ambientale del sito, e neppure delle disposizioni per la stesura dei piani di sicurezza; inoltre, la relazione tecnica illustrativa è lacunosa, non essendovi traccia delle eventuali ipotesi progettuali alternative esaminate, e non sono specificati gli elaborati e le scale da adottare in sede di progetto definitivo ed esecutivo.
La ricorrente si riserva di formulare istanza risarcitoria per i danni subiti.
E. Si è costituito in giudizio il Comune di Travagliato, formulando un’eccezione in rito e chiedendo nel merito la reiezione del gravame.
F. Dopo l’approvazione del progetto preliminare, il Comune ha proseguito nell’iter espropriativo ed ha emesso il decreto di esproprio, con due distinti provvedimenti notificati il 27/11/2011 e il 22/12/2011, su una superficie superiore a quella indicata nella variante (39.820 mq. in luogo di 33.000 mq).
G. Con motivi aggiunti depositati il 7/2/2011, le ricorrenti impugnano tali ulteriori provvedimenti, deducendo i seguenti motivi di diritto:
i) Violazione e falsa applicazione degli artt. 8, 16 comma 2 e 23 del DPR 327/2001, eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di procedura, indeterminatezza dell’oggetto, dal momento che:
- Le deliberazioni consiliari di adozione e approvazione della variante facevano riferimento a un’estensione di 33.020 m² di aree appartenenti a Rura Srl, alle quali si aggiungevano altri terreni per 24.000 m²;
- il progetto preliminare del “Parco pubblico” ha riguardato una porzione più ristretta, coincidente con i mappali della proprietaria n. 164, 165, 114 e 51 (circoscritto dunque ai 33.020 m² e non riferito all’appezzamento più vasto di 57.020 m² classificato “zona F1”);
- i dati dimensionali contenuti nelle delibere impugnate (già contraddittori tra loro), non trovano coerente riscontro nel decreto di esproprio, che contempla un’area di 39.820 m² di proprietà Rura Srl, con un significativo eccesso rispetto alla porzione di 33.020 m² oggetto della variante e del progetto preliminare;
- risulta così perplessa e indeterminata la reale dimensione dell’area oggetto di espropriazione, non coincidente con quella assoggettata a vincolo ablativo;
- si registra un’incertezza in merito all’effettiva consistenza della res colpita dal procedimento autoritativo, con un decreto di esproprio del tutto indeterminato nel suo oggetto;
- il decreto di esproprio non reca la motivazione delle ragioni di urgenza sottese alla sua emanazione.
j) Invalidità derivata da tutti i vizi enunciati nel gravame introduttivo.
H. L’amministrazione comunale, nelle osservazioni in fatto formulate nella memoria prodotta il 18/2/2011, rileva che la variante urbanistica impugnata si propone di unire le aree interessate da un bosco di circa 25.000 mq. (in buona parte di proprietà della ricorrente Rura Srl) al Parco pubblico denominato “Lago degli Aironi” (già esistente) avente una superficie di 86.700 mq, per raggiungere una dimensione complessiva di 110.000 m².
I. Con ordinanza n. 204, adottata nella Camera di consiglio del 23/2/2011, è stata respinta la domanda cautelare, e il Consiglio di Stato, investito dell’appello, ha respinto l’istanza con ordinanza della sez. IV n. 2358 depositata l’1/6/2011.
L. Alla pubblica udienza del 7/2/2018 il gravame introduttivo ed i motivi aggiunti sono stati chiamati per la discussione e trattenuti in decisione.
DIRITTO
Le ricorrenti contestano gli atti dell’iter di localizzazione di un Parco pubblico, che hanno coinvolto terreni di loro proprietà sui quali era in corso una procedura per l’autorizzazione di una discarica per rifiuti non pericolosi.
0. Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività dell’impugnazione della deliberazione di approvazione definitiva della variante urbanistica. Ad avviso del resistente Comune, la pubblicazione dell’avviso di deposito prevista dalla L.r. 23/97 è stata adempiuta sul bollettino regionale del 4/3/2009, e da quella data la variante ha assunto efficacia, mentre il ricorso introduttivo è stato notificato solo all’inizio del mese di novembre 2009.
L’eccezione è infondata.
0.1 In caso di varianti urbanistiche particolari, che incidono cioè su specifici beni interessando soggetti determinati, il relativo provvedimento dev’essere reso noto a quest’ultimi, decorrendo il termine d’impugnazione dal momento dell’avvenuta notifica (T.A.R. Trentino Alto Adige Bolzano – 13/1/2016 n. 6, che risulta appellata). Nel caso di variante avente per oggetto una singola opera pubblica localizzata su una ben definita area, deve trovare dunque applicazione l’indirizzo secondo cui il lasso temporale di 60 giorni per proporre gravame non va computato dalla pubblicazione ma dalla comunicazione ovvero dalla piena conoscenza della variante da parte del singolo soggetto interessato (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV – 12/5/2014 n. 2403 e il precedente ivi indicato). In definitiva, per giurisprudenza costante gli atti di adozione/approvazione di varianti urbanistiche riguardanti beni individuati e incidenti direttamente su determinati soggetti, destinatari di vincoli preordinati all’esproprio, richiedono la comunicazione individuale, e nei loro confronti solo da quest’ultima (e non dalla pubblicazione) deve farsi decorrere il termine breve per l’impugnazione giurisdizionale (cfr. per tutte, T.A.R. Toscana, sez. I – 7/5/2015 n. 740, che richiama Consiglio di Stato, sez. VI – 3/3/2014 n. 965 e 15/2/2013 n. 922). Il principio riportato trova certamente applicazione nel caso in esame – in cui la variante semplificata è finalizzata alla localizzazione di un parco pubblico su terreni circoscritti – per cui il vaglio sulla tempestività del gravame non può trovare ancoraggio nella pubblicazione della delibera di approvazione della variante.
0.2 L’eccezione deve essere altresì rigettata per il concorrente rilievo che l’estratto pubblicato sul BURL n. 9 del 4/3/2009 (doc. 15-bis ricorrente) non racchiude alcuna indicazione dell’oggetto e dell’ambito spaziale della variante, recando il semplice riferimento a due deliberazioni e alla data della loro approvazione. La laconicità e l’essenzialità delle informazioni racchiuse nell’avviso ha precluso la percezione dei contenuti fondamentali della nuova scelta urbanistica e l’adeguata cognizione dei suoi effetti pregiudizievoli.
1. Con riguardo al gravame introduttivo, non è condivisibile la tesi della nullità dell’avviso di pubblicazione della variante, per non avere fornito indicazione alcuna del suo oggetto e dell’ambito spaziale. L’essenzialità delle notizie enunciate non consente di percepire l’attitudine lesiva del provvedimento urbanistico e si riflette (come sopra sottolineato) sul termine per azionare la tutela giurisdizionale, ma non rende inesistente la pubblicazione effettuata. La redazione di un avviso lacunoso, dunque, può avere l’effetto di rinviare la conoscenza legale dell’atto oggetto di divulgazione, ma la pubblicità non può certo dirsi assente o ineseguita, avendo nel caso concreto comunque raggiunto (seppur con ritardo) lo scopo alla quale è preordinata.
2. Con il secondo motivo le esponenti lamentano la violazione degli artt. 11 e 16 del DPR 327/2001, dell’art. 7 della L. 241/90, l’eccesso di potere per irragionevolezza e illogicità manifeste, carenza e vizio di procedura e di istruttoria, in quanto le interessate – e la proprietaria in particolare – non sono state rese edotte del proposito di localizzare la singola opera pubblica (suscettibile di comportare l’imposizione di un vincolo preordinato all’esproprio) 20 giorni prima della prevista seduta consiliare per l’adozione della variante urbanistica, così da precludere la presentazione di osservazioni e lo svolgimento della fondamentale fase istruttoria imposta per legge, per il bilanciamento degli interessi pubblici e privati in conflitto; né può essere invocato l’art. 21-octies della L. 241/90 a fronte dell’ampia discrezionalità sottesa all’adozione di un atto di natura programmatoria, e delle plurime alternative praticabili per la localizzazione di un’opera pubblica.
In proposito, la difesa comunale osserva che le ricorrenti hanno ricevuto notizia dell’iter urbanistico dopo l’adozione della variante, che ha consentito la presentazione di rilievi ed opposizioni: in tal modo, l’Ente locale avrebbe rimediato all’omessa comunicazione di avvio del procedimento nei termini previsti dalla norma, offrendo ampio spazio per interloquire nel corso del procedimento urbanistico. Il mancato apporto partecipativo le priverebbe di un concreto interesse alla deduzione di tale violazione (di natura formale).
Detto ordine di idee merita condivisione, e la censura si rivela infondata.
2.1 In punto di fatto, non è meritevole di apprezzamento l’asserzione delle ricorrenti nella memoria finale, per cui non vi sarebbe prova dell’invio della deliberazione consiliare 16/7/2008 n. 27 a Rura Srl. Al contrario, a pagina 3 dell’atto introduttivo di ricorso, si dà espressamente conto dell’avvenuta ricezione, presso la proprietaria, di una copia del provvedimento di adozione assunto.
2.2 Ai sensi dell’art. 11 comma 1 del DPR 327/01, “al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all'esproprio, va inviato l'avviso dell'avvio del procedimento: a) nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale …”. Lo scopo di tale norma è quello di garantire il contraddittorio tra amministrazione e privato nella fase precedente all’approvazione del vincolo preordinato all’esproprio, al fine di consentire al destinatario di quest’ultimo un’adeguata interlocuzione preventiva in chiave collaborativo-oppositiva, anteriormente all’avvio della procedura destinata a concludersi con l’ablazione del bene di sua proprietà.
2.3 Ha osservato la giurisprudenza che l'avviso di cui all'art. 11 del T.U. Espropri deve contenere, per essere legittimo, l'indicazione delle particelle e dei nominativi, quali indefettibili elementi diretti a individuare i soggetti espropriandi e i beni oggetto del procedimento amministrativo, e ciò sia che la comunicazione avvenga personalmente, sia che essa avvenga in forma collettiva mediante avviso pubblico (Consiglio di Stato, sez. IV – 4/2/2014 n. 494). E’ stato puntualizzato che la comunicazione di avvio del procedimento posteriore alla delibera consiliare di adozione della variante al P.R.G. è di per sé inutile (T.A.R. Campania Napoli, sez. V – 19/9/2014 n. 4979; T.A.R. Veneto, sez. II – 14/2/2013 n. 211), e che più in generale il mancato assolvimento dell’obbligo informativo si ripercuote sull’atto dichiarativo della pubblica utilità e sugli atti successivi – esponendoli a caducazione per illegittimità – a nulla rilevando che l'interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento: ciò in quanto le esigenze partecipative alla base dell'obbligo di comunicazione non possono essere ritenute soddisfatte da notizie generiche dell'esistenza di un procedimento espropriativo, essendo necessaria, per escludere la rilevanza dell'omissione, una precisa conoscenza dell'andamento del procedimento e dell'oggetto di esso (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. I – 29/1/2014 n. 191). Come ha statuito T.A.R. Lazio Latina – 10/7/2015 n. 515, l’omissione di ogni garanzia partecipativa costituisce una palese violazione dell’art. 11, comma 1, lett. a) del medesimo decreto, né il vulnus arrecato alla posizione del privato può essere neutralizzato dalla regola dettata dall’art. 21-octies, comma 2, della L. 241/1990, in quanto l’alto tasso di discrezionalità insito nella decisione presa dall’amministrazione non consente di applicare alla fattispecie in esame detta regola (nella fattispecie, si trattava della previsione di una rotatoria).
2.4 Il Collegio è chiamato ad appurare se, nel caso esaminato, sia configurabile un vulnus delle ragioni del privato coinvolto, per non aver beneficiato di un congruo lasso temporale per rappresentare le proprie ragioni e per non essere stato in condizione di intervenire in tempo utile per scongiurare una decisione sfavorevole.
2.5 Alla luce della ricostruzione fattuale di cui si è dato conto, la posizione sostanziale delle ricorrenti risulta adeguatamente salvaguardata.
Rura Srl ha preso cognizione dello svolgimento della procedura nel momento in cui ha ricevuto la deliberazione di adozione della variante. Anche se il procedimento aveva raggiunto uno stadio più avanzato di quello ordinariamente previsto dal legislatore per la divulgazione delle informazioni agli interessati (20 giorni prima della seduta consiliare), lo scopo sostanziale della previsione – che è quello di garantire un’interlocuzione tempestiva ed efficace, idonea a stimolare il ripensamento dell’amministrazione – è stato raggiunto. La proprietaria del terreno avrebbe potuto esercitare le proprie facoltà partecipative ed illustrare le proprie posizioni, senonché ha deliberatamente optato di rimanere silente e di non intervenire per avanzare rimostranze e controdeduzioni. La condotta, seppur legittima, ha nei fatti impedito lo svolgimento di quel contraddittorio che, da agosto 2008, avrebbe potuto essere sviluppato esponendo pretese e rivendicazioni nella loro completezza e pienezza, posto che la deliberazione di approvazione definitiva è stata adottata l’1/12/2008.
Peraltro, sempre nell’ottica di un approccio sostanziale, non può sottacersi che le ragioni di parte ricorrente – non disvelate nel corso dell’iter di variante urbanistica – erano ben note all’amministrazione, che ha avviato un contenzioso parallelo per opporsi all’iter autorizzatorio attivato per la realizzazione di una discarica di rifiuti non pericolosi. La pendenza di una lite, nella quale le parti hanno ampiamente illustrato le rispettive posizioni sostanziali, attesta lo svolgimento del contraddittorio sulla pretesa delle esponenti, sfociato nella causa sottoposta all’esame di questo T.A.R..
2.6 Con riguardo, infine, all’art. 21-octies, la cui applicazione non è ammessa per scelte di natura discrezionale, si può precisare che il margine di apprezzamento dell’amministrazione non aveva una latitudine particolarmente elevata, poiché la superficie boscata da salvaguardare è contigua a un parco pubblico già esistente, e gli elementi elevati a presupposto della scelta (salve le contestazioni da esaminare in questa sede) rendono difficilmente praticabile una diversa ipotesi localizzativa, salvo limitate rettifiche dimensionali.
In conclusione, la doglianza si rivela priva di pregio giuridico.
3. Le ricorrenti si dolgono della violazione dell’art. 2 comma 2 lett. a) della L.r. 23/97, dell’art. 25 della L.r. 12/2005, della lesione dei principi di corretta pianificazione territoriale, dell’eccesso di potere per erronea rappresentazione dei presupposti e sviamento, deficit istruttorio, in quanto il Comune non ha elaborato un progetto preciso dell’opera pubblica, ma si è limitato ad attribuire una destinazione urbanistica (F1) e a prevedere genericamente la creazione e la localizzazione di un parco pubblico, senza avere preliminarmente definito la fattibilità delle opere, le tempistiche, le risorse economiche necessarie. A loro avviso, non sono ammissibili atti a contenuto ablatorio totalmente generici nell’an e nel quando della loro realizzazione, e la delibera di adozione rinvia alla circostanza della prossimità ad un’altra area a Parco pubblico (denominata Lago degli Aironi, peraltro non fruibile) e all’opportunità di estendere la sua superficie a luoghi essenziali per la fauna stanziale e di passo. Infine, non sarebbero esplicitati i motivi di incompatibilità delle esigenze di tutela del verde e della fauna con la classificazione pregressa (“E6 - rispetto ambientale” ed “E3 - parco agricolo”).
La tesi avanzata non persuade.
3.1 Lo strumento della variante semplificata – nell’ipotesi prevista dall’art. 2 comma 2 lett. a) della L.r. 23/1997 (norma che ratione temporis regola la fattispecie in esame) – consente anche di introdurre modifiche alla zonizzazione, in quanto la procedura è propriamente finalizzata a ottenere l’effetto di variante urbanistica per la localizzazione di opere pubbliche comunali. Come ha statuito questo T.A.R. (cfr. sez. II – 8/3/2012 n. 383) la codificazione di questo istituto nella legislazione regionale rende inapplicabili le procedure di variante previste a livello nazionale dall’art. 1 comma 5 della legge 1/1978 e dall’art. 19 commi 2 e 4 del DPR 327/2001 (quest’ultimo del resto dichiarato espressamente non applicabile in ambito regionale dall’art. 103 della L.r. 12/2005). Ha aggiunto questo Tribunale che >.
3.2 Nel caso affrontato, il Comune di Travagliato ha dapprima approvato una variante ex art. 2 comma 2 lett. a) della L.r. 23/97 per localizzare opere pubbliche di competenza comunale, per poi provvedere alla progettazione nelle fasi successive. La procedura intrapresa risulta corretta, anche alla luce di quanto statuito da T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 16/1/2014 n. 190 (che risulta appellata), sulla localizzazione sul territorio comunale di un parco cittadino, che costituisce senz’altro opera pubblica per la quale la mancanza del progetto non è di ostacolo all’approvazione di una variante semplificata, in quanto l’art. 2 comma 2 lett. a) della L.r. 23/97 non richiede affatto tale requisito. La dichiarazione di pubblica utilità è stata poi riconnessa all’approvazione del progetto preliminare (cfr. relativa deliberazione) ai sensi dell’art. 9 della L.r. 4/3/2009 n. 3.
3.3 Deve essere poi considerato che i vincoli a contenuto espropriativo hanno durata quinquennale, e decadono ove non siano attuati nel predetto arco temporale. Sotto altro profilo, i quesiti su fattibilità delle opere, tempistiche e risorse economiche necessarie trovano risposta sia nei livelli di progettazione (preliminare, definitivo ed esecutivo) in cui si articola la successiva fase di concretizzazione dell’intervento – dovendo essere sottoposti ad approvazione dei competenti organi comunali – sia in altri documenti di programmazione che l’Ente locale è tenuto a formare e recepire in atti formali (Programma triennale ed elenco annuale dei lavori pubblici ex art. 128 del D. Lgs. 163/2006, bilancio annuale e pluriennale di previsione ex art. 151 del Testo Unico approvato con D. Lgs. 267/2000). Nello specifico, la deliberazione giuntale n. 170/2009 di approvazione del progetto preliminare richiama la deliberazione consiliare 29/7/2009 n. 51, che sussume l’intervento di cui si controverte nel piano triennale e nell’elenco annuale 2009 delle opere pubbliche.
3.4 Sulla compatibilità della tutela del verde e della fauna con il mantenimento della classificazione pregressa (“E6 - rispetto ambientale” ed “E3 - parco agricolo”), la difesa comunale appare convincente nella parte in cui puntualizza la necessità della nuova destinazione per realizzare l’opera pubblica, con inserimento di un vincolo espropriativo e non meramente conformativo. Del resto, il punto è espressamente affrontato nella deliberazione di adozione, ove si dà atto dell’incoerenza della destinazione attuale con il proposito di dare vita al Parco pubblico. Sul dedotto difetto di motivazione il Collegio si soffermerà nel paragrafo successivo.
4. Con ulteriore censura le ricorrenti deducono la violazione dell’art. 1 della L. 241/90, dell’art. 97 della Costituzione, l’eccesso di potere per difetto di procedura, illogicità e irrazionalità manifeste, difetto di motivazione, lesione dei principi di buona amministrazione e proporzionalità, in quanto:
- la variante investe un’area precisa e determinata, e per conseguenza affiora un obbligo motivazionale più intenso e puntuale, affinché l’amministrazione illustri le ragioni dell’imposizione di un gravoso vincolo espropriativo;
- il Comune avrebbe dovuto esternare i profili di interesse pubblico che supportano la previsione contestata, soffermandosi sulla necessità di una previsione ablatoria per perseguire dette finalità e sul sacrificio imposto al privato con riferimento al peculiare caso di specie (con un iter autorizzatorio già attivato);
- risulta dagli atti che l’amministrazione intende creare un parco ambientale volto alla tutela dell’ornitofauna presente – con un onere economico a carico della collettività di € 766.000 circa – quando la disciplina di zona (in parte “E6 - rispetto ambientale” e in parte “E3 - parco agricolo”) già garantiva una simile destinazione;
- è assente qualsiasi riferimento all’interesse pretermesso, ossia alla posizione giuridica dei privati interessati alla realizzazione di una discarica, la cui procedura si trovava in fase avanzata al momento dell’approvazione della variante;
- l’Ente locale avrebbe potuto perseguire le medesime finalità con soluzioni di minore impatto sulle legittime aspirazioni dell’operatore economico (principio di proporzionalità).
La tesi illustrata non è condivisibile.
4.1 Il provvedimento di adozione della variante dà conto dell’insistenza, sull’area di proprietà delle ricorrenti, di un bosco di formazione spontanea, di una rinaturalizzazione determinata dalla colonizzazione di piante pioniere dell’ex cava Aquilini dismessa da anni: in più di 20 anni, si sono formati 25.000 mq. di agglomerato arboreo definibile come “bosco” ai sensi dell’art. 3 comma 1 della L.r. 27/2004. L’allegata relazione ornitologica mette in luce la rigenerazione spontanea delle essenze vegetali erbacee ed arboree presso la cava, biotopo estremamente raro nella Provincia di Brescia, e censisce 25 specie diverse di uccelli presenti, taluni dei quali frequentano il posto per nidificare. Il provvedimento sottolinea che la nuova previsione realizza l’allargamento del Parco esistente denominato “Lago degli aironi” – di 86.700 mq. – e ne rappresenta la naturale prosecuzione.
4.2 Il pregio ambientale e il valore naturalistico dell’area, avente i connotati appena descritti, supportano adeguatamente i provvedimenti di variante e non sono messi in discussione; tuttavia le ricorrenti addebitano al Comune l’omesso bilanciamento dei valori collettivi tutelati con l’estensione del bosco con l’interesse rafforzato dell’operatore economico a concretizzare un’iniziativa imprenditoriale giunta a uno stadio di avanzata maturazione. Rispetto a tale obiezione, occorre evidenziare come il Comune abbia assunto una posizione ostile all’insediamento della nuova discarica, proponendo un’azione giurisdizionale contro gli atti autorizzatori rilasciati (in particolare, il decreto regionale recante il giudizio favorevole di compatibilità ambientale). Le deliberazioni di adozione e di approvazione non affrontano detto profilo, e tuttavia la netta contrapposizione sul progetto di creazione e sfruttamento della discarica costituiva fatto notorio, né peraltro le stesse ricorrenti hanno ritenuto di illustrare le proprie ragioni in argomento in sede procedimentale, dopo la comunicazione dell’avvenuta adozione della variante.
4.3 L’assoluta contrarietà manifestata dal Comune rispetto all’iniziativa economica si riflette anche sul lamentato vizio di proporzionalità. In effetti, la creazione di un nuovo Parco e l’apertura di una discarica per ospitare rifiuti appaiono opzioni tra loro assolutamente inconciliabili, e la convergenza su una soluzione di compromesso (che neppure le parti private individuano nei dettagli, attraverso una proposta concreta) o di un percorso di mediazione appaiono del tutto inverosimili e irrealizzabili. Se le distanze tra il Comune da un lato e la proprietaria e la proponente dall’altro risultano ampie e incolmabili, l’interesse naturalistico descritto nei provvedimenti impugnati è stato correttamente assunto dall’Ente locale come preminente sul progetto dell’operatore economico. In definitiva, non era configurabile l’obbligo di soppesare l’interesse a promuovere l’iniziativa imprenditoriale, in quanto il medesimo era già stato ritenuto dal Comune (che ha promosso la causa in sede giurisdizionale amministrativa) assolutamente non meritevole di apprezzamento, e dunque recessivo rispetto al valore pubblicistico ambientale riconosciuto all’oasi naturalistica (la cui creazione è radicalmente incompatibile con l’apertura della discarica).
5. Le esponenti denunciano l’eccesso di potere per sviamento, illogicità, irragionevolezza, erronea rappresentazione dei presupposti di fatto e di diritto, in quanto l’assenza di ogni valutazione dell’interesse del privato rivela l’intento reale dell’amministrazione, che è quello di impedire la realizzazione della discarica con l’avvio di procedure aventi finalità ben diverse; la classificazione in essere già garantisce la salvaguardia delle finalità paesaggistico ambientali; a comprova delle ragioni che muovono l’amministrazione, vengono citate le prese di posizione pubbliche effettuate sulla stampa dagli amministratori comunali.
Il motivo non è passibile di positivo scrutinio.
5.1 Già si affrontata (al paragrafo 3.4) la questione dell’adeguatezza della classificazione pregressa a garantire gli obiettivi perseguiti dal Comune (e quest’ultimo ha correttamente ritenuto la zonizzazione precedente non idonea a consentire l’esproprio e la realizzazione del nuovo Parco). Non è configurabile l’accampato sviamento della funzione amministrativa, poiché il percorso avviato dal Comune trae giustificazione e sostegno dalla descritta condizione dei luoghi – di particolare spessore naturalistico – e dall’esistenza di un bosco limitrofo con il quale l’area delle ricorrenti si pone in relazione di continuità. L’amministrazione si è tenacemente impegnata al fine di scongiurare gli effetti dell’iniziativa imprenditoriale promossa dalle ricorrenti, intentando un’azione giurisdizionale (il ricorso è pendente ed è chiamato all’udienza pubblica della data odierna). L’azione amministrativa, orientata nel duplice senso appena descritto, non appare né anomala né abnorme.
5.2 E’ noto che il vizio di eccesso di potere per sviamento consiste nell'effettiva e comprovata divergenza fra l'atto e la sua funzione tipica, ovvero nell'esercizio del potere per finalità diverse da quelle enunciate dal legislatore con la norma attributiva dello stesso: ciò si verifica, in particolare, allorquando l'atto posto in essere sia stato determinato da un interesse diverso da quello pubblico (cfr. T.A.R. Toscana, sez. I – 30/3/2016 n. 535; Consiglio di Stato, sez. V – 1/12/2014 n. 519), mentre il vizio non sussiste allorquando l'atto risulta comunque adottato nel rispetto delle norme che ne disciplinano la forma e il contenuto e risulta in piena aderenza al fine pubblico al quale è istituzionalmente preordinato (T.A.R. Piemonte, sez. I – 2/8/2016 n. 1102; 17/3/2016 n. 364; T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I – 30/7/2015 n. 701).
5.3 Nel caso all’esame del Collegio, l’azione amministrativa non è alimentata da un’immotivata finalità inibitoria, in quanto il sacrificio dell’aspettativa economica è il frutto di una scelta – obiettivamente penalizzante nei confronti delle ricorrenti – tuttavia supportata da solide e congrue motivazioni di natura generale e dal radicamento nell’interesse pubblico naturalistico ambientale, del quale l’Ente locale è portatore.
6. Passando all’esame delle censure formulate contro l’atto di approvazione del progetto preliminare (lettere f, g, h dell’esposizione in fatto), il Collegio ritiene che le medesime debbano essere rigettate in quanto infondate.
6.1 Sostengono in via principale le ricorrenti che l’amministrazione non esplicita alcuna adeguata motivazione sull’effettiva necessità che ha imposto di anticipare la dichiarazione di pubblica utilità rispetto alla procedura tipica contemplata dal T.U. degli espropri. Sul punto, il provvedimento giuntale 1/10/2009 n. 170 dispone testualmente (pagina 4) che “l’intervento consente l’immediata messa in sicurezza del lato nord della ex cava Aquilini, che presenta un vistoso smottamento dipendente da fenomeni di erosione, tenendo presente che in fregio ad esso corre una strada interpoderale la cui percorribilità allo stato attuale risulta, quindi, impedita prevenendone l’ulteriore dissesto”. Tale obiettivo, a differenza degli altri elencati (salvaguardia dell’unica zona ri-naturalizzata a bosco sul territorio comunale, unicità del sito di antropizzazione naturale e ambientale formatosi nel corso dei decenni, integrità di un habitat infungibile per accogliere e tutelare colonie di volatili selvatici ivi insediati), denota l’esigenza sottesa all’anticipazione della fase della dichiarazione di pubblica utilità. Anche se il periodo riportato è assistito dalla locuzione “consente” – senza sottolineare la “necessità” della messa in sicurezza – la portata della (incontroversa) situazione non esce depotenziata, al contrario legittimando un’azione immediata. Occorre altresì puntualizzare che il legislatore non richiede il requisito, più pregnante, dell’urgenza di provvedere. Esulano dal profilo dedotto le cause che hanno provocato il cedimento e i soggetti alla cui condotta è addebitabile.
6.2 Per il resto, sussistono gli ulteriori presupposti di legge (cfr. art. 9 comma 2 della L.r. 3/2009), in quanto tra gli allegati si rinvengono sia il piano particellare di esproprio con le relative planimetrie catastali che il preventivo della spesa di massima per gli espropri. Inoltre, la deliberazione giuntale n. 170/2009 contempla l’imputazione della spesa di 66.000 € (corrispondenti al primo stralcio) sull’esercizio finanziario 2009, con impegno sul pertinente capitolo, mentre i successivi stralci funzionali (2° per 200.000 €, 3° per 250.000 € e 4° per 250.000 €) saranno impegnati nei successivi esercizi in conformità alle previsioni del bilancio pluriennale.
6.2 Non appare ravvisabile una violazione degli artt. 15 e 46 del DPR 554/99, in quanto l’obbligo di provvedere alla verifica del progetto preliminare è previsto in relazione “alla tipologia, alla categoria, all’entità e all’importanza dell’intervento”, e nella fattispecie siamo di fronte a un progetto che contempla attività di forestazione e interventi edilizi modesti ed elementari (percorsi di accesso, punto didattica, area giochi, orti, come specificato a pagina 4 della deliberazione di approvazione del progetto preliminare). Non appare pertanto inderogabile, per la specifiche caratteristiche del progetto, un’attività di approfondimento e analisi preventiva come quella pretesa dalle ricorrenti.
6.3 A identica conclusione si perviene per quanto riguarda le indagini geologiche e idrogeologiche preliminari e i piani di sicurezza, visti i limitatissimi interventi edilizi. Non è neppure ravvisabile un vizio della relazione tecnica, in quanto le ipotesi progettuali alternative non sono state esplorate nel procedimento di localizzazione: quest’ultimo era ancorato – per le ragioni già illustrate nei paragrafi precedenti – ad obiettivi ben definiti, inconciliabili con l’attività promossa dalle esponenti. La lacuna che investirebbe gli elaborati e le scale da adottare in sede di progetto definitivo ed esecutivo appare infine ascrivibile a mera irregolarità.
In definitiva, il ricorso introduttivo è infondato e deve essere respinto.
7. Passando all’esame dei motivi aggiunti, il Collegio è dell’avviso che i medesimi non siano suscettibili di positiva considerazione.
7.1 L’amministrazione, nelle proprie difese, ha chiarito che l’area oggetto di esproprio è pari a 39.820 mq., estensione coincidente con i mappali individuati nei provvedimenti gravati (n. 164, 114, 165, 116 già 51 del Foglio 3). La delibera di adozione della variante enuclea i predetti mappali e tuttavia riporta un dato (la superficie complessiva di 33.020 mq.) non corretto. Le predette aree sono puntualmente individuate negli elaborati del progetto preliminare approvato (cfr. relazione tecnica, pagina 2, ed estratto di mappa e visure catastali del piano particellare). La correttezza e l’univocità del valore di 39.820 mq. sono suffragate dal preventivo della spesa di massima di 66.000 €, che indica le superfici complessive in 40.000 mq. I diversi appezzamenti di 24.000 mq., a destinazione agricola e coltivati a cereali, non sono interessati dai provvedimenti espropriativi. Il decreto definitivo di esproprio delle aree (doc. 20 ricorrenti) conferma che il trasferimento autoritativo investe i terreni ricadenti sul foglio di mappa 3, mappali 51, 164, 114 e 165, per 39.820 mq. Detta cifra coincide con quella presa a riferimento per il deposito dell’indennità provvisoria (cfr. atto del Responsabile dell’Ufficio comunale espropri – doc. 19). La dedotta indeterminatezza e perplessità in definitiva non sussistono, in quanto la porzione interessata dalla procedura ablativa, culminata nel decreto di esproprio, ha una dimensione certa e definita fin dalla delibera di adozione, che indica con puntualità le aree sottoposte a sacrificio coattivo. Per il resto, il decreto di esproprio risulta immune da vizi, non rinvenendosi l’obbligo di motivare “ragioni di urgenza” sottese alla sua emanazione.
7.2 Dal rigetto delle censure avanzate nel ricorso introduttivo consegue la reiezione della doglianza di invalidità derivata da tutti i vizi ivi enunciati (ritenuti insussistenti da questo Tribunale).
In conclusione, il gravame introduttivo e i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.
Le spese di giudizio possono essere parzialmente compensate, nella misura del 50%, alla luce della peculiarità e complessità della vicenda controversa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando respinge il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti.
Condanna le ricorrenti, in solido tra loro, a corrispondere all’amministrazione resistente la somma di 2.500 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 7 febbraio 2018 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Politi, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Stefano Tenca, Consigliere, Estensore
 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Stefano Tenca Roberto Politi
 

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