La sentenza

N. 05160/2014REG.PROV.COLL.

N. 03169/2013 REG.RIC.

N. 03330/2013 REG.RIC.

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3169 del 2013, proposto da:

(omissis), rappresentati e difesi dall’avv. Federico Mannucci, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, viale G. Mazzini, 11;

contro

Comune di Campagnano di Roma, rappresentato e difeso dall’avv. Luciano Mennella, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Flaminia, 357;

nei confronti di

(omissis);

 

 

 

sul ricorso numero di registro generale 3330 del 2013, proposto da:

(omissis), rappresentata e difesa dagli avv. Giuseppe Lavitola e (omissis), con domicilio eletto presso Giuseppe Lavitola in Roma, via Costabella 23;

contro

Comune di Campagnano di Roma, rappresentato e difeso dall’avv. Luciano Mennella, con domicilio eletto presso Luciano Mennella in Roma, via Flaminia 357;

nei confronti di

(omissis);

per la riforma

quanto ai ricorsi n. 3169 e n. 3330 del 2013:

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione I quater28 gennaio 2013, n. 00927, resa tra le parti, concernente sospensione dell’attività lottizzatoria.

 

 

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Campagnano di Roma;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza del giorno 1° luglio 2014 il consigliere Andrea Pannone e uditi per le parti gli avvocati Mannucci, Mennella e Maria Enrica Cavalli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

 

FATTO e DIRITTO

1. I signori (omissis) (d’ora in poi soltanto “ricorrenti”), con il ricorso n. 3411 del 2008 proposto innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, hanno chiesto l’annullamento dell’ordinanza n. 28 del 6 marzo 2008 del Comune di Campagnano Romano con cui è stata ingiunta ai ricorrenti “la sospensione della lottizzazione abusiva in località “Le Piane” in Strada del Sorbo n. 4 int. 1, 2 e 3, distinti in catasto terreni al foglio n. 53 particelle n. 256, 257, 258, 296, 297, 298, 299 e 300” ed è stata disposta, in mancanza di revoca del provvedimento entro 90 giorni, “l’automatica e gratuita acquisizione di diritto al patrimonio disponibile del Comune delle aree abusivamente lottizzate e di quelle annesse”.

Nel giudizio è intervenuta ad adiuvandum la signora (omissis), dapprima proprietaria del terreno (destinato a zona E, sottozona agricola normale) dove aveva realizzato una casa rurale, con annesso agricolo, su concessione edilizia n. 140 del 1990, trasformandoli poi in tre unità abitative e una bifamiliare, oggetto di concessioni in sanatoria rilasciate tra il 1999 e il 2001 riguardo al cambiamento di destinazioni d’uso e ai frazionamenti dei fabbricati esistenti, che ha successivamente venduto ai ricorrenti.

2. Nella motivazione dell’impugnata ordinanza comunale: a) si richiama: la realizzazione abusiva delle dette unità abitative, il loro accatastamento a seguito della presentazione della domanda di condono con il frazionamento della particella originaria nelle particelle nn. 255, 256, 257, 258 e 259; che “per l’individuazione della strada di cui sopra che da quella comunale permette di accedere e raggiungere i tre lotti realizzati, le particelle nn. 255 e 259 sono state nuovamente frazionate generando le particelle nn. 296, 297, 298, 299 e 300”; che “detto terreno frazionato prima per l’inserimento in mappa delle due costruzioni, poi dei tre lotti e della strada veniva dalla signora Gatti Isabella venduto” ai ricorrenti; b) si afferma poi, in controdeduzione alle memorie presentate dai ricorrenti, che “la realizzazione delle suddette opere, dei frazionamenti e della strada e della loro vendita costituiscono di per sé una trasformazione urbanistica e edilizia del territorio avente destinazione agricola in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici e della legge regionale n. 38 del 1999 e n. 8 del 2003 e una manifestazione dell’intento dei proprietari di procedere ad un vero e proprio programma di fabbricazione e lottizzatorio”.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Roma, sezione prima quater, con la sentenza n. 927 del 2013, ha respinto il ricorso con compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

4. Con gli appelli in epigrafe n. 3169 e n. 3330 del 2013 è chiesto l’annullamento della sentenza di primo grado.

5. Nella sentenza di primo grado si afferma che la volontà dei ricorrenti di eseguire un programma di trasformazione edilizia, in violazione delle prescrizioni e degli strumenti urbanistici vigenti (con programma di fabbricazione e lottizzazione), emerge con chiarezza dall’esame delle opere eseguite alla luce degli atti e delle fotografie acquisiti al giudizio (realizzazione di una strada abusiva in terra battuta per permettere l’accesso ai tre lotti, sbancamento eseguito con mezzo meccanico, canalizzazione dell’impianto e cassette di consegna per la fornitura di energia elettrica, frazionamenti delle particelle in oggetto, come anche da verbale di sopralluogo del 14 luglio 2005 e foto allegate), non essendo idonea la sanatoria delle opere abusive a determinare quella della lottizzazione abusiva.

Secondo la normativa in materia, e la relativa giurisprudenza, si ha infatti lottizzazione abusiva quando sono realizzate opere di intensificazione dell’edificato sul territorio al di fuori della pianificazione idonea a regolarne il carico urbanistico (art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001), in mancanza dell’autorizzazione specifica alla lottizzazione (già prevista dall’art. 28 della legge urbanistica n. 1150 del 1942 e confermata dalla legislazione successiva statale e regionale) che è sempre necessaria anche se sia stata rilasciata la concessione edilizia per le singole opere, non rilevando questa concessione ai fini della verifica della rispondenza alle norme urbanistiche della complessiva trasformazione realizzata (la difformità dalla disciplina urbanistica delle opere singole è sanzionata, di per sé, dall’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001).

7. Negli appelli si deduce, in sintesi, che:

- la concreta dimostrazione della sussistenza di abusi meramente edilizi esclude che i medesimi si possano qualificare come abusi urbanistico – edilizi, essendo disciplinati i primi distintamente dai secondi ai sensi rispettivamente, da un lato, dell’articolo 31 e seguenti, e, dall’altro, dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001;

- nel caso in esame è evidente che si riscontra la prima fattispecie e non la seconda, trattandosi di abuso edilizio di frazionamento interno e di mutamento di destinazione d’uso delle costruzioni, all’origine legittime ai sensi della concessione n. 140 del 1990, con intervenuta sanatoria della neo realtà residenziale in luogo di quella agricola e conseguente legittimazione degli immobili attraverso il condono, con efficacia di deroga alla normativa di zona del P.R.G.;

- non risulta inoltre, nella specie, alcuna delle forme di lottizzazione abusiva individuate dall’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001; non quella che si attua con l’inizio non autorizzato di opere di trasformazione urbanistico – edilizia, essendo state già realizzate le opere di cui si tratta, né quella così detta “negoziale”, recante i presupposti della futura trasformazione mediante la vendita non autorizzata di un terreno frazionato, avendo acquistato i ricorrenti immobili già edificati, accatastati e sanati, con le loro corti e pertinenze;

- al riguardo il primo giudice non soltanto non ha addotto elementi univoci atti a provare l’asserita lottizzazione ma, inoltre, ha indebitamente integrato la motivazione del provvedimento impugnato riscontrando elementi di fatto ivi non citati e, in ogni caso, inconferenti, a cominciare dalla strada di collegamento con via del Sorbo, evidentemente preesistente per il necessario accesso dalle costruzioni alla strada pubblica, così come anche per una costruzione rurale era di certo necessaria una cassetta di consegna per la fornitura di energia elettrica;

- la superficie delle aree pertinenziali delle unità abitative in questione è, inoltre, minore di mq 5.000, con la conseguente esclusione della normativa sulla lottizzazione ai sensi del comma secondo dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001;

- tutto ciò provando, in conclusione, l’illegittimità del provvedimento impugnato, poiché adottato sull’insussistente presupposto di una lottizzazione abusiva che, inoltre, è stata contestata dopo anni dal rilascio delle concessioni in sanatoria per il frazionamento ed il mutamento d’uso sulla cui base le unità abitative in questione erano state vendute.

8. Questa Sezione, con ordinanza 9 gennaio 2014, n. 40, ha disposto l’acquisizione di una relazione di chiarimenti, a cura del Comune di Campagnano di Roma, corredata dalla documentazione di supporto, relativa alle seguenti circostanze:

- qual è stato l’oggetto delle concessioni in sanatoria nn. 29, 30 e 31 del 22 marzo 1999 e nn. 44 e 45 dell’11 luglio 2001 con la specificazione degli interventi proposti e sanati;

- quali siano stati gli interventi concernenti la strada di collegamento con la via del Sorbo e, specificamente, se tale strada era già sussistente alla data della concessione edilizia n. 140 del 1990 per il collegamento della casa rurale, se sia stata oggetto degli interventi oggetto delle concessioni in sanatoria di cui sopra e di quali, se la detta strada, come rilevata nei sopralluoghi dei competenti uffici del Comune (da ultimo quello dell’8 agosto 2009), sia quella eventualmente già preesistente ovvero sia stata modificata e da chi;

- quali altri interventi, diversi da quelli oggetto delle sopra citate concessioni in sanatoria, risultino eseguiti nel sito e quando;

- ogni altro elemento e documento utili per l’esame della controversia.

9. Il Comune di Campagnano di Roma, con atto del 17 febbraio 2014, prot. n. 2825, ha riferito:

a) in data 9 giugno 1990 veniva rilasciata concessione edilizia n. 140 alla sig.ra Gatti Isabella per la realizzazione di una casa rurale ed annessi agricoli. In fase di esecuzione venivano realizzate le seguenti opere edilizie abusive per le quali venivano presentate n. 5 distinte domande di sanatoria e rilasciate le relative seguenti concessioni edilizie in sanatoria:

- C.E. in sanatoria n. 29 del 22 marzo 1999, relativa alla domanda di condono edilizio n. 574 del 28 febbraio 1995, presentata dalla sig.ra Gatti Isabella, per la realizzazione di un “immobile destinato a civile abitazione”, e così sanato;

- C.E. in sanatoria n. 30 del 22 marzo 1999, relativa alla domanda di condono edilizio n. 727 del 1° marzo 1995, presentata dal sig. Brocco Raffaele Luigi, per la realizzazione di un “immobile destinato a civile abitazione”, e così sanato;

- C.E. in sanatoria n. 31 del 22 marzo 1999, relativa alla domanda di condono edilizio n. 729 del 1° marzo 1995, presentata dal sig. Brocco Raffaele Luigi, per la realizzazione di un “immobile destinato a civile abitazione”, e così sanato;

- C.E. in sanatoria n. 44 dell’11 luglio 2001, relativa alla domanda di condono edilizio n. 575 del 28 febbraio 1995, presentata dalla sig.ra Brocco Eloisa, per la realizzazione di un “immobile destinato a civile abitazione”, e sanato come “abitazione al piano terra”;

- C.E. in sanatoria n. 45 dell’11 luglio 2001, relativa alla domanda di condono edilizio n. 577 del 28 febbraio 1995, presentata dalla sig.ra Gatti Marilena, per la realizzazione di un “immobile destinato a civile abitazione”, e sanato come “abitazione al piano terra”.

b) Sino al rilascio della concessione edilizia n. 140 del 1990 la strada non risultava esistente; essa veniva prevista come “viabilità interna” proprio nella C.E. di cui sopra.

Dall’accertamento dell’UTC, prot. 13706 del 9 agosto 2005, tale viabilità risultava difforme rispetto a quella assentita sia in termini di forma che di dimensioni. Infatti, è stata eseguita più larga e più corta, in quanto finalizzata alla funzionalità dell’accesso ai tre lotti. Inoltre, la sua realizzazione ha comportato rilevanti lavori di sbancamento, a strapiombo, sul confine con la proprietà del sig. Costanzi Artemio (fino a 5 mt di altezza, così come rilevato nella relazione dell’UTC, prot. 13706 del 9 agosto 2005). Detta strada non risulta oggetto delle citate C.E. in sanatoria rilasciate. Si ritiene che tali opere sono state realizzate dalla sig.ra Gatti Isabella, ex proprietaria degli immobili, nonché artefice della suddivisione in lotti del terreno.

c) Successivamente al rilascio delle citate concessioni edilizie in sanatoria (avvenuto in data 1999 e 2001), risulta eseguito, dalla sig.ra Gatti Isabella, il frazionamento delle part. 255 e 259, del 22 ottobre 2002, n. 7153 prot. 832147, che hanno originato le nuove partt. 296, 297, 298, 299 e 300; Tale frazionamento ha individuato la strada di accesso ai lotti (partt. 297 e 298) e i lotti (partt. 296/330) e (partt. 298). In particolare il lotto distinto in catasto con le partt. 296/330 e 258 sub. 502 (abitazione) è stato successivamente venduto al sig. Argentieri, mentre l’altro lotto, di cui alla partt. 298 e 258 sub. 501 è stato venduto ai sigg. Menchinelli-Tortoriello. Dette vendite sono state stipulate, entrambe, in data 15 gennaio 2003;

d) Elemento utile ai fini dell’esame della controversia è la circostanza che tale trasformazione è stata realizzata dalla sig.ra Gatti Isabella a scopo edificatorio. Infatti, la lottizzazione abusiva si è concretizzata attraverso il frazionamento e la vendita degli immobili in lotti che, per le loro caratteristiche quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione, ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti (non aventi qualifiche attinenti all’agricoltura), denunciano in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. Parte del terreno, contraddistinto in catasto ai foglio 53 part. 2, risulta rimasto di proprietà della sig.ra Gatti Isabella.

10) Con memoria depositata il 31 maggio 2014 la ricorrente Gatti ha contestato il contenuto della relazione depositata dal Comune di Campagnano di Roma sostenendo la preesistenza della strada: “L’esistenza della strada (che nasce come innesto dalla via del Sorbo e muore nella proprietà in argomento), risulta in maniera chiarissima già da un’aerofotogrammetria del 13 luglio 1985 n. 3307. Epoca quest’ultima addirittura precedente all’acquisto del terreno da parte della sig.ra Gatti, avvenuto nel 1989. La strada poi è rimasta nel tempo assolutamente immutata”.

La ricorrente Gatti sostiene poi che solo il frazionamento in lotti di aree nude integra gli estremi di una lottizzazione abusiva.

Al contrario “la signora Gatti, in coerenza con le istanze di sanatoria, ha annesso ad ogni abitazione una sua porzione di giardino esclusivo e per poter fare questo ha presentato al Comune di Campagnano che le ha timbrate, protocollate e restituite alla richiedente, due dimostrazioni di frazionamento.

La legittimità del comportamento della interessata (e per converso la illegittimità del provvedimento con cui è stata contestata una pretesa lottizzazione abusiva) trova espressa conferma nell’art. 30, comma 2, seconda parte d.P.R. n. 380 del 2001 che prevede espressamente: “Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano quando i terreni costituiscono pertinenze di edifici censiti nel nuovo catasto edilizio urbano, purché la superficie complessiva dell’area di pertinenza medesima sia inferiore a 5000 mq.”. La norma, quindi, contempla da un lato una superficie massima di 5.000 mq. e, nel contempo, stabilisce che deve trattarsi non già di nudi terreni, bensì di pertinenze di edifici esistenti.

Nella specie, ciascuna delle tre aree pertinenziali, è inferiore ai 5.000 mq., come si evince in maniera incontrovertibile dagli atti di acquisto”.

11) I ricorsi in epigrafe debbono essere riuniti perché proposti avverso la medesima sentenza.

12) Il fulcro della sentenza è rappresentato dall’affermazione in base alla quale “alcun rilievo sanante sull’abuso in questione può rivestire il rilascio di una eventuale concessione edilizia in quanto, ove manchi la specifica autorizzazione a lottizzare, la lottizzazione abusiva sussiste e deve essere sanzionata anche se, per le singole opere facenti parte di tale lottizzazione, sia stata rilasciata una concessione edilizia”.

Il collegio ritiene che non sia da assegnare alcuna rilevanza alla preesistenza o meno del viottolo di campagna di collegamento alla via del Sorbo. La sua sola preesistenza non è tale da poter giustificare la realizzazione della lottizzazione per l’evidente ed elementare considerazione che alla data di acquisto del suolo da parte della sig.ra Gatti mancava quel frazionamento successivamente presentato.

13) Nel primo motivo del ricorso in appello la ricorrente si è soffermata sulla distinzione tra abusi meramente edilizi (disciplinati dagli articoli 31, 33, 34, 35 e 37 del d.P.R. n. 380 del 2012) e l’altra consistente in abusi urbanistico-edilizi, concretizzanti la lottizzazione abusiva, materiale, negoziale o mista, disciplinata dall’art. 30 del medesimo d.P.R. n. 380 del 2012.

Da tale distinzione la ricorrente vuole trarne la conseguenza che attraverso una serie di atti autorizzatorî (preventivi o successivi) possa conseguirsi il medesimo risultato dell’approvazione di una lottizzazione. Ma tale impostazione non può essere condivisa perché quel determinato assetto del territorio (risultato della somma di singoli atti autorizzatorî) non trova la propria disciplina nell’atto previsto dall’ordinamento per la sua realizzazione, ossia il piano di lottizzazione.

Una simile interpretazione consentirebbe di aggirare agevolmente le norme, sia di rango legislativo che regolamentare, finalizzate a una ordinata edificazione del territorio.

Ne consegue altresì l’infondatezza della censura con la quale la sig.ra Gatti sostiene l’illegittimità del provvedimento impugnato perché relativo a suoli già edificati e non ad aree nude.

14) Parimenti infondata è la censura dell’art. 30, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

Da una lettura parziale della norma e segnatamente del secondo periodo (“Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano quando i terreni costituiscano pertinenze di edifici censiti nel nuovo catasto edilizio urbano, purché la superficie complessiva dell’area di pertinenza medesima sia inferiore a 5.000 metri quadrati”) i ricorrenti vogliano trarre la conseguenza che non sussiste lottizzazione abusiva allorquando la superficie oggetto del trasferimento sia inferiore a 5000 mq.

La norma in esame (comma 2, art. 30 cit.), nella sua interezza, si limita a sancire la nullità di determinati atti, aventi ad oggetto trasferimento, costituzione o scioglimento della comunione di diritti reali relativi a terreni di dimensioni pari o superiori a 5.000 metri quadrati. Da tale previsione può semplicemente inferirsene che gli atti aventi ad oggetto il trasferimento di aree inferiori alla predetta misura e che costituiscano pertinenze di edifici non sono nulli; ma tale circostanza non può avere alcun effetto sanante per la costruzione degli edifici realizzati al di fuori di un piano di lottizzazione.

15) I ricorsi in epigrafe vanno respinti con condanna alle spese dei giudizi nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), previamente riuniti i ricorsi in appello indicati in epigrafe e definitivamente pronunciando su di essi, li respinge.

Condanna tutti i ricorrenti, in solido, al pagamento in favore del Comune di Campagnano di Roma, della somma complessiva di € 3.000, 00 (euro tremila/00), oltre oneri di legge, per le spese di questo grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:

Giuseppe Severini, Presidente

Roberto Giovagnoli, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Roberta Vigotti, Consigliere

Andrea Pannone, Consigliere, Estensore

 

 

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

 

 

 

 

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 20/10/2014

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)