Le procedure estintive dei reati ambientali ex Parte VI-bis d.lgs. n. 152/2006: l’asseverazione tecnica delle prescrizioni impartite dalle polizie giudiziarie

Gaetano Alborino

Riferimenti normativi

L’articolo 318-ter, d.lgs. n. 152/2006 (cd. “Testo Unico dell’Ambiente”), stabilisce:

«1. Allo scopo di eliminare la contravvenzione accertata, l'organo di vigilanza, nell'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria di cui all'articolo 55 del codice di procedura penale, ovvero la polizia giudiziaria impartisce al contravventore un'apposita prescrizione asseverata tecnicamente dall'ente specializzato competente nella materia trattata, fissando per la regolarizzazione un termine non superiore al periodo di tempo tecnicamente necessario. In presenza di specifiche e documentate circostanze non imputabili al contravventore che determinino un ritardo nella regolarizzazione, il termine può essere prorogato per una sola volta, a richiesta del contravventore, per un periodo non superiore a sei mesi, con provvedimento motivato che è comunicato immediatamente al pubblico ministero.

2. Copia della prescrizione è notificata o comunicata anche al rappresentante legale dell'ente nell'ambito o al servizio del quale opera il contravventore.

3. Con la prescrizione l'organo accertatore può imporre specifiche misure atte a far cessare situazioni di pericolo ovvero la prosecuzione di attività potenzialmente pericolose.

4. Resta fermo l'obbligo dell'organo accertatore di riferire al pubblico ministero la notizia di reato relativa alla contravvenzione, ai sensi dell'articolo 347 del codice di procedura penale».

Finalità e contenuto dell’asseverazione: le indicazioni del Sistema Nazionale per la Protezione Ambientale (S.N.P.A.)

L’asseverazione di cui all’articolo 318-ter, d.lgs. n. 152/2006, si configura come un’attività di natura tecnica che non richiede l’attribuzione di funzioni di polizia giudiziaria e non ha, quindi, la natura di atto di polizia giudiziaria.

La sua funzione è quella di validazione tecnico-amministrativa del contenuto delle prescrizioni e viene rilasciata dagli enti istituzionalmente preposti alla tutela ambientale.

Per quanto riguarda precipuamente la finalità e gli elementi principali che devono caratterizzare un’asseverazione tecnica, l’orientamento che il Sistema Nazionale per la Protezione dell’Ambiente (S.N.P.A.) ha suggerito per i propri enti - linee guida n. 52/2024 approvate con delibera del Consiglio n. 252/2024 del 23 luglio 2024 - è il seguente:

«Il soggetto asseveratore è chiamato ad esprimere un parere, di natura tecnica, sulla prescrizione impartita dagli organi di polizia giudiziaria, avente per oggetto:

pertinenza ed efficacia delle prescrizioni rispetto agli obiettivi da conseguire;

fattibilità, adeguatezza, ragionevolezza delle prescrizioni e coerenza con le finalità, non solo nel rimuovere il reato, ma anche nel far cessare situazioni di pericolo ovvero prosecuzione di attività potenzialmente pericolose (in taluni casi si fa riferimento alla chiarezza e non equivocità delle prescrizioni);

congruità dei tempi previsti per la regolarizzazione;

presenza di criteri chiari per valutarne l'osservanza;

oggettività e riscontrabilità;

verifica di corrispondenza con le norme tecniche di settore e di coerenza con le finalità del provvedimento.

Inoltre, si ritiene che non rientri nelle competenze del soggetto asseveratore l’espressione di valutazioni circa l’applicazione o meno dell’istituto della prescrizione, che resta di esclusiva competenza dell’Ufficiale di polizia giudiziaria che la impartisce». 

Obbligatorietà o meno dell’asseverazione tecnica delle prescrizioni impartite dagli organi di polizia giudiziaria

Circa l’obbligatorietà o meno di provvedere all’asseverazione delle prescrizioni emesse da parte degli operatori con funzioni di polizia giudiziaria (siano essi interni o esterni all’ente), emergono posizioni di natura piuttosto eterogenea.

In particolare, alcune posizioni hanno ritenuto (alternativamente o congiuntamente) che l’asseverazione possa non essere necessaria nei casi di:

prescrizioni impartite da un organo tecnico specializzato;

prescrizioni meramente formali ed amministrative, che non comportino alcuna valutazione di natura tecnica;

prescrizioni che corrispondano al contenuto di prescrizioni standard già disponibili;

prescrizioni che non comportano valutazioni tecniche di un certo rilievo (superiore a quello che deve normalmente possedere un qualsiasi operatore appartenente agli organi di controllo).

Da altre posizioni emerge l’orientamento opposto, ovvero che l’asseverazione debba sempre accompagnare le prescrizioni a prescindere dal contenuto e dall’organo di PG che le emette.

A tal riguardo, da alcune Procure è stato, peraltro, affermato che il requisito dell’asseverazione debba essere considerato quale elemento indispensabile per la legittimità dell’atto stesso che impone le prescrizioni.

Alla luce del permanere di una certa eterogeneità del quadro delle indicazioni circa l’obbligatorietà o meno dell’asseverazione, il Sistema Nazionale per la Protezione Ambientale (S.N.P.A.) non ha ritenuto opportuno prediligere un orientamento specifico.

Infatti, se da una parte potrebbe sembrare congrua la scelta di prevedere in modo sistematico l’asseverazione di tutte le prescrizioni, d’altra parte questa pratica rischierebbe di rallentare lo svolgimento del procedimento estintivo.

L’indicazione che il Sistema Nazionale per la Protezione Ambientale - linee guida n. 52/2024 approvate con delibera del Consiglio n. 252/2024 del 23 luglio 2024 – ha suggerito per i propri enti è, pertanto, che possa essere stabilito a livello locale, sulla base delle indicazioni fornite dalle singole Procure e delle specifiche modalità organizzative degli enti asseveratori, quali siano le tipologie di prescrizioni che debbano essere asseverate o, meglio, quali siano quelle che non lo richiedono.

Nel caso di prescrizioni emesse direttamente dagli operatori delle Agenzie che operano con qualifica di Ufficiale di polizia giudiziaria, si ritiene comunque necessario, che l’asseverazione venga sempre rilasciata, internamente all’ente di appartenenza, a garanzia del più ampio apporto valutativo in termini professionali e specialistici rispetto ai contenuti delle prescrizioni e col fine di perseguire più in generale omogeneità e uniformità di comportamento degli operatori nell’applicazione della procedura estintiva dei reati di cui alla Parte VI-bis, d.lgs. n. 152/06.

Soggetto preposto all’asseverazione

In merito al soggetto titolato ad asseverare tecnicamente le prescrizioni impartite dall’organo di vigilanza, ai sensi dell’articolo 318-ter, d.lgs. n. 152/2006, gli orientamenti che emergono dai documenti emessi dalle Procure dall’entrata in vigore della procedura estintiva ad oggi, sono piuttosto eterogenei.

Le posizioni maggioritarie che emergono sono quelle che:

attribuiscono tale funzione in via esclusiva agli enti del SNPA;

attribuiscono tale funzione agli enti del SNPA ed ai corpi di polizia giudiziaria specializzata (anche se, su quali siano questi ultimi, le posizioni non sono univoche).

Da rilevare, infine, quale posizione minoritaria anche quella di alcune Procure che individuano come ente titolato ad asseverare anche (o solo) le amministrazioni competenti in materia ambientale, perlopiù per prescrizioni con contenuti meramente amministrativi.

Fermo restando che gli enti del Sistema Nazionale per la Protezione Ambientale (S.N.P.A.) risultano pressoché unanimemente individuati quali soggetti preposti al rilascio delle asseverazioni tecniche, in quanto enti istituzionalmente preposti allo svolgimento di attività tecnico-scientifiche e di controllo in campo ambientale, in merito a questo tema non si è ritenuto opportuno individuare uno specifico orientamento in quanto l’individuazione dell’ente preposto all’asseverazione delle prescrizioni, dovrebbe essere effettuata dalle singole Procure, tenendo conto delle competenze richieste nelle valutazioni tecniche relative alla tipologia di violazioni commesse e di prescrizioni impartite e in relazione alle specificità territoriali in termini di disponibilità di tali competenze.

Competenza al rilascio dell’asseverazione

In merito all’individuazione all’interno dell’ente asseveratore, del soggetto specifico competente al rilascio dell’asseverazione, sono state fornite indicazioni solo da alcune Procure, mentre si sono espresse in tal senso soprattutto le Agenzie Ambientali.

La posizione maggioritaria che ne emerge attribuisce la competenza al rilascio dell’asseverazione alla struttura di appartenenza dell’operatore o alla struttura sovraordinata a quella di appartenenza dell’operatore. Posizioni minoritarie attribuiscono tale competenza a strutture specializzate interne all’ente, alle strutture di vigilanza competenti territorialmente o, infine, anche al singolo operatore (su autorizzazione della struttura di appartenenza).

L’orientamento che ha proposto il Sistema Nazionale per la Protezione Ambientale - linee guida n. 52/2024 approvate con delibera del Consiglio n. 252/2024 del 23 luglio 2024 – per i propri enti, in coerenza con quanto rilevato a livello di costante prassi applicativa, è che la competenza all’asseverazione sia demandata, nel rispetto degli ordinamenti interni delle singole Agenzie, a specifiche strutture agenziali (direzionali/territoriali) e non ai singoli operatori di vigilanza, proprio per caratterizzare l’asseverazione come un parere istituzionale dell’ente e non del singolo operatore. 

Tale indirizzo, affidando il potere di asseverazione a soggetti sovraordinati o comunque diversi dagli operatori che hanno impartito le prescrizioni, garantisce una sorta di alterità tra chi elabora le prescrizioni e chi le valuta ai fini di un controllo esterno di fattibilità tecnica e di validazione.