Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, (Sezione Prima), sentenza n. 1925 del 2 ottobre 2026, sul vincolo espropriativo nascente dagli impianti di telefonia

MASSIMA

L'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio ex art. 51, comma 3, d.lgs. n. 259/2003 per impianti di telecomunicazione non costituisce atto dovuto per il Comune, neppure quando l'impianto sia già realizzato ed in disponibilità dell'operatore ai sensi dell'art. 44, comma 1-bis, d.lgs. n. 259/2003; l'amministrazione conserva pieni poteri valutativi, dovendo compiere un effettivo bilanciamento tra l'interesse alla continuità del servizio di comunicazioni elettroniche e quello dei proprietari incisi, nel rispetto dei principi di necessità e proporzionalità, essendo l'espropriazione rimedio di extrema ratio.

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 573 del 2026, proposto da I. - I.W.I. s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Vitone, con domicilio eletto presso il suddetto avvocato, con studio in Bari, via Melo, 226;

contro

Comune di Sanfrè, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Coscia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

I. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Vittoria La Rosa, Micael Montinari e Martina Lucenti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;S.T. s.a.s. di R.M. & C., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) della determina n. 14 del 22 gennaio 2026 del Responsabile del Servizio Manutenzione e Conservazione del Patrimonio Comunale - Urbanistica ed Edilizia Privata del Comune di Sanfré;

b) della delibera della Giunta Comunale di Sanfré n. 5 del 14 gennaio 2026, avente ad oggetto "Sentenza del TAR Piemonte, Torino, Sez. I n. 1625 del 17/11/2025 su ricorso proposto dalla Soc. I. - I.W.I. S.p.A. - R.G. n. 1833/2025 - Provvedimenti", allegata alla nota sub a);

c) di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti a quello impugnato ancorché non conosciuti, ivi comprese, ove occorra, le note dello stesso Responsabile comunale prott. nn. (...) del 27 dicembre 2025 e 417 del 23 gennaio 2026;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della società I. s.r.l. e del Comune di Sanfrè;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 23 settembre 2026 il dott. Luca Pavia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Il 1 ottobre 2014 T.I. s.p.a. e la soc. S.T. S.A.S. di R.M. hanno sottoscritto un contratto di locazione finalizzato alla installazione e mantenimento di un impianto radiomobile su area di proprietà della stessa; la titolarità della posizione di conduttore è stata trasferita a I. il 26 marzo 2015 allorquando T.I. S.p.A. ha conferito all'odierna ricorrente il proprio ramo di azienda inerente ai rapporti giuridici relativi alle infrastrutture passive di rete radiomobile.

2. Il 22 settembre 2022 la società I. s.r.l. ha acquistato dalla società S.T. s.a.s. di R.M., il diritto di usufrutto trentennale sull'unità immobiliare sulla quale insiste l'impianto radiomobile della ricorrente ed è così subentrata alla propria dante causa, nella posizione contrattuale di locatore.

3. Il 24 gennaio 2023, I. s.p.a. ha proposto l'acquisto del diritto di usufrutto e della nuda proprietà dell'immobile ma la prima è stata respinta mentre la seconda è rimasta inesitata.

4. Il 7 novembre 2023 la ricorrente ha chiesto al Comune di avviare un procedimento finalizzato alla apposizione del vincolo espropriativo sull'area de qua.

5. Il 10 ottobre 2024 la ricorrente ha sollecitato il Comune a concludere il procedimento e, stante la sua inerzia, ha esperito un ricorso ex art. 117 c.p.a., che si è concluso con la condanna dell'amministrazione a concludere il procedimento.

6. Il 22 gennaio 2026 il Comune ha formalmente respinto l'istanza della ricorrente e l'atto è stato impugnato con ricorso, notificato il 23 marzo 2023 e depositato il successivo marzo.

7. In prossimità dell'udienza di merito le parti hanno depositato documenti memorie conclusionali e di replica nei termini di rito.

8. All'udienza pubblica del 23 settembre 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. In via preliminare, il Collegio è tenuto a vagliare la fondatezza dell'eccezione di inammissibilità sollevata dalla controinteressata.

A suo dire, infatti, la ricorrente sarebbe una c.d. "tower company" che si limiterebbe a gestire le infrastrutture passive di rete e, pertanto, non potrebbe valutare i rischi per la continuità del servizio.

Per tale ragione l'iniziativa della ricorrente non risponderebbe ad alcun interesse pubblico relativo alla continuità delle reti di comunicazione ma a quello di disporre delle strutture a condizioni economiche più favorevoli per i propri fini.

L'eccezione è infondata.

Ai sensi dell'art. 51, comma 1, del D.Lgs. n. 259 del 2003, gli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, tra cui rientra la stazione radio base per telefonia ad uso pubblico gestita da I., presentano carattere di pubblica utilità ex lege, ai sensi degli articoli 12 e seguenti del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.

Per tale ragione l'art. 51, comma 3, sancisce che "Per l'acquisizione patrimoniale dei beni immobili o di diritti reali sugli stessi necessari alla realizzazione degli impianti e delle opere di cui ai commi 1 e 2, l'operatore , previa apposizione del vincolo preordinato all'esproprio da parte dell'autorità competente ai sensi degli articoli 8, comma 1, lettera a), 9 e 10 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità di cui al D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, può esperire la procedura per l'emanazione del decreto di esproprio prevista dal precitato decreto. Tale procedura può essere esperita dopo che siano andati falliti, o non sia stato possibile effettuare, i tentativi di bonario componimento con i proprietari dei fondi sul prezzo di vendita offerto, da valutarsi da parte degli uffici tecnici erariali competenti".

Il legislatore ha quindi delineato un sistema in cui l'operatore assume la qualifica di autorità espropriante ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. b) del D.P.R. n. 327 del 2001 e pertanto la ricorrente è astrattamente legittimata ad attivare la procedura di espropriazione.

Per tale ragione il ricorso è ammissibile mentre le contestazioni della controinteressata necessitano di uno scrutinio di merito per vagliarne la fondatezza il quale esula, però, dall'ambito del presente ricorso essendo esso rivolto non già alle ragioni dell'esproprio ma all'apposizione del vincolo ad esso preordinato, che rappresenta il presupposto necessario per l'avvio della procedura ablativa.

10. Nel merito, il ricorso contesta il fatto che l'amministrazione procedente avrebbe irragionevolmente privilegiato gli interessi del privato proprietario dell'area a scapito di quello pubblico alla fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica di cui la ricorrente sarebbe portatrice, anche nella sua veste di autorità espropriante ai sensi dell'art. 51 comma 3 del D.Lgs. n. 259 del 2003.

In particolare essa evidenzia di aver preventivamente formulato, ai sensi e per gli effetti del menzionato art. 51, comma 3, alla nuda proprietaria e all'usufruttuaria due distinte proposte di acquisto (tra l'altro sovrastimando il valore di mercato dell'immobile stimato dall'Agenzia delle Entrate) e il loro rifiuto integrerebbe il requisito del mancato accordo sul corrispettivo di cessione del suolo che fungerebbe da precondizione per l'avvio della procedura espropriativa.

Tanto premesso, in sede di apposizione del vincolo l'ente comunale avrebbe dovuto valutare le questioni connesse alla localizzazione dell'opera e alla potestà urbanistico-pianificatoria incidente sul territorio (come la conformità e compatibilità urbanistica dell'intervento, la pianificazione territoriale, gli eventuali aspetti edilizi le eventuali interferenze nella programmazione delle opere pubbliche ecc) senza però esaminare la sussistenza dei presupposti per l'esperimento della procedura espropriativa.

Il motivo è fondato, con le precisazioni che seguiranno.

Come precedentemente evidenziato, il legislatore ha delineato un sistema in cui l'operatore TLC assume la qualifica di autorità espropriante, ai sensi dell'art. 3, comma 1, lett. b) del D.P.R. n. 327 del 2001, trattandosi di un soggetto privato cui è stato normativamente attribuito il potere di espropriare e di condurre il relativo procedimento, potere che ai sensi del precedente art. 44, comma 1-bis, non può neppure essere inibito dalla disponibilità del bene da parte dell'operatore ("Le disposizioni dell'articolo 51, comma 3, sono applicabili anche nei casi in cui gli impianti e le opere di cui al comma 1 del presente articolo risultino già realizzate su beni immobili detenuti dagli operatori in base ad accordi di natura privatistica").

Ciò posto, la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che "Nel testo della norma, nulla induce a ritenere che il potere spettante all'autorità amministrativa competente all'apposizione del vincolo debba essere limitato alla valutazione dei profili di compatibilità urbanistica e edilizia dell'impianto di telecomunicazioni per il quale è chiesto l'esproprio; al contrario, l'esplicito rinvio agli artt. 8, comma 1, lett. b), 9 e 10 del D.P.R. n. 327 del 2001, in essa contenuto, rende palese il fatto che tale passaggio procedimentale è svolto nella pienezza dei poteri ordinariamente attribuiti all'Amministrazione e nel rispetto delle norme contenute nel Testo unico espropri" (cfr. TAR Toscana, sez. I, 28 maggio 2026, n. 1032).

A ciò si aggiunga che lo stesso Consiglio di Stato, in riferimento ad un procedimento ablatorio attivato sotto la vigenza dell'art. 90 del D.Lgs. n. 259 del 2003 ma con argomentazioni di carattere generale che ben si attagliano anche alla nuova disciplina di cui all'art. 51 (introdotta con il D.Lgs. n. 207 del 2021, in recepimento della Direttiva 2018/1972/UE, che ha istituito il Codice europeo delle comunicazioni elettroniche), ha espressamente escluso che l'Amministrazione sia obbligata a dar luogo all'esproprio finalizzato alla realizzazione degli impianti di telecomunicazioni, atteso che esso può essere disposto solo dopo aver attentamente valutato e ponderato tutti gli interessi in conflitto.

Lo stesso Giudice ha inoltre precisato che in capo all'Amministrazione non è configurabile un mero potere accertativo in ordine alla sussistenza dei presupposti di legge per l'esercizio del potere espropriativo, rimanendo integri i poteri valutativi dell'Amministrazione anche in ordine alla "opportunità del ricorso allo strumento ablatorio, che deve essere considerato quale rimedio estremo per la realizzazione di una rete di telecomunicazione ad uso pubblico" (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 febbraio 2023, n. 1249).

Ebbene, si tratta di un orientamento del tutto condivisibile in virtù dell'evidente sacrificio che comporta per il diritto di proprietà, l'espropriazione deve infatti essere considerato come l'extrema ratio a cui ricorrere per ottenere le aree su cui realizzare le opere di interesse pubblico, dovendosi sempre ricercare, in ossequio ai principi di necessità e proporzionalità, la soluzione che soddisfa nel modo migliore l'interesse collettivo, con il minore aggravio per il privato.

Ebbene detti principi fondamentali non possono non trovare applicazione anche nell'ambito di procedure di esproprio che hanno ad oggetto le infrastrutture di telecomunicazione, riconosciute dal legislatore come opere di pubblica utilità ma non per questo escluse da quel complesso sistema di regole che il legislatore ha dettato per assicurare la massima tutela dei diritti fondamentali dei privati così drasticamente incisi dai provvedimenti ablatori (ex multis T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 12 gennaio 2026, n. 202).

Da tali considerazioni discende che anche nella peculiare ipotesi in esame la fase di apposizione del relativo vincolo costituisce un momento essenziale, rimesso alla piena valutazione dell'Amministrazione competente, che secondo la ricostruzione sistematica fornita dalla sentenza dell'Adunanza plenaria n. 9 del 30 luglio 2007 "apre e qualifica originariamente - col necessario riflesso semplificante in termini di giurisdizione - l'intero procedimento nel cui alveo si innestano in chiave tendenzialmente attuativa i successivi segmenti".

D'altra parte, il fatto che, ai sensi dell'art. 44, comma 1-bis del D.Lgs. n. 259 del 2003, la procedura espropriativa di cui all'art. 51, comma 3 sia esperibile anche nel caso di impianti già realizzati e nella disponibilità degli operatori economici in forza di "accordi di natura privatistica" "non implica che in tale particolare evenienza l'autorità amministrativa sia obbligata, sempre e comunque, ad apporre il vincolo preordinato all'esproprio; anche in questi casi, infatti, oltre a valutare la sussistenza di tutti i presupposti previsti dalla legge, l'Amministrazione dovrà svolgere il preventivo bilanciamento dell'interesse dei privati proprietari dei beni da espropriare con quello al regolare svolgimento del servizio di telecomunicazioni, verificando se quest'ultimo possa essere soddisfatto senza dover ricorrere all'acquisizione coattiva degli immobili su cui ricadono gli impianti" (cfr. TAR Toscana, sez. I, 28 maggio 2026, n. 1032).

Le considerazioni che precedono, infine, non sono smentite dall'ordinanza cautelare n. 169/2025 emessa dal T.A.R. Lombardia, sezione Staccata di Brescia, invocata da parte ricorrente a sostegno della propria censura.

Premessa la non definitività della pronuncia citata si evidenzia che nel caso esaminato l'operatore economico titolare della stazione radio base aveva perso la disponibilità del terreno su cui ricade l'opera, a seguito della disdetta, da parte del proprietario, del contratto di locazione sino ad allora in essere. In tale contesto, il Comune aveva respinto la richiesta di avvio del procedimento per l'apposizione del vincolo espropriativo sulla superficie occupata dalla stazione radio base, affermando che, una volta persa la disponibilità del terreno, l'impianto potrebbe e dovrebbe essere ricollocato in uno dei siti individuati dalla mappa delle localizzazioni di cui al Regolamento comunale per l'installazione degli impianti di telefonia mobile e tecnologie assimilabili.

In un simile contesto illegittimità del provvedimento comunale impugnato è stata ravvisata nell'asserita impossibilità "di interferire nelle scelte tecniche degli operatori circa la collocazione degli impianti ai fini dell'ottimale copertura di rete. Queste sono valutazioni di natura tecnica, rimesse esclusivamente agli operatori"; detto altrimenti per la tesi esposta dal Collegio in quell'occasione "Il Comune non può quindi prospettare future interlocuzioni sulla nuova localizzazione dell'impianto senza tenere conto delle conseguenze immediate che la rimozione degli apparati potrebbe avere sulla copertura di rete"; senza contare che a parere dell'organo giudicate dagli atti di causa emergerebbe anche l'imposizione di un illegittimo divieto generalizzato alla localizzazione dell'opera.

Né può assumere portata dirimente la decisione del TAR Lombardia n. 3013 del 9 giungo 2026 in quanto la controversia non è sovrapponibile a quella in esame: in quell'occasione, infatti, l'amministrazione aveva esercitato al propria discrezionalità in senso favorevole alla proprietaria della stazione radio base mediate l'emanazione di una dichiarazione di pubblica utilità sicché non è possibile estendere il ragionamento giuridico seguito dal TAR in quell'occasione per ritenere irragionevole una decisione di senso contrario.

Del resto lo stesso Tribunale si è limitato ad affermare che "gli impianti di reti di comunicazione elettronica ad uso pubblico presentano carattere di pubblica utilità ex lege, sicché in sede di apposizione del vincolo espropriativo non era richiesta alcuna ulteriore valutazione di interesse pubblico da parte del Comune" senza però spingersi ad affermare che all'ente è precluso effettuare una complessiva valutazione circa la necessità di apporre un vicolo preordinato all'esproprio.

11. Per quanto sopra esposto il ricorso è infondato e deve essere respinto.

12. In virtù della complessità della vicenda e della novità dei temi trattati il Collegio reputa equo compensare integralmente le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del 23 settembre 2026 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Prosperi, Presidente

Luca Pavia, Primo Referendario, Estensore

Giovanni Francesco Perilongo, Referendario