Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, (Sezione Quarta), sentenza n. 612 del 9 febbraio 2026, sull’onere della prova nel processo amministrativo

MASSIMA

L'obbligo di deposito degli atti e dei documenti previsto dall'art. 46 c.p.a. a carico dell'amministrazione non giustifica la mancata produzione da parte del ricorrente del preavviso di rigetto, qualora tale documento costituisca un presupposto essenziale per la verifica della fondatezza dei motivi di ricorso, così facendo parte integrante del thema decidendum. In tal caso, la sua produzione è onere esclusivo della parte ricorrente.

SENTENZA

N. 00612/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01498/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1498 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Montanari, Antonella Viola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio digitale come da Pec da Registri di giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso gli uffici dell’Avvocatura distrettuale dello Stato in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

- del decreto n. -OMISSIS-Prot. -OMISSIS-del 10.06.2022, con il quale veniva revocato il permesso di soggiorno UE per soggiornante di lungo periodo nr. -OMISSIS- con scadenza 7.07.2022;

- di ogni atto presupposto, preparatorio, consequenziale e, comunque, connesso;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatrice all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 novembre 2025 la dott.ssa Laura Patelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno ricorrente, cittadino albanese titolare di permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo ottenuto nel 2017 per motivi familiari, a seguito di divorzio, presentava in data 12.12.2019 alla Questura di -OMISSIS- un’istanza di aggiornamento e conversione del titolo da motivi familiari a lavoro subordinato.

2. La domanda veniva negata con decreto del 10 giugno 2022.

2.1. Nello specifico, nel contenuto motivazionale del decreto si dava conto del fatto che non sussistevano le condizioni previste dall’art. 12, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 30/2007, per il mantenimento del diritto di soggiorno del familiare extracomunitario dopo il divorzio (ossia la durata minima del matrimonio, affidamento dei figli, qualità di parte offesa in un procedimento penale, diritto di visita).

L’assenza di tali condizioni era rappresentata all’interessato anche nel preavviso di rigetto notificatogli in data 5 giugno 2020 e basato appunto sulla carenza di documentazione idonea a dimostrare l’esistenza delle condizioni impeditive della perdita del diritto di soggiorno, nonché la disponibilità di adeguati mezzi di sussistenza per la prosecuzione del soggiorno.

Né, secondo la Questura, la dimostrazione era fornita con le osservazioni presentate al preavviso di rigetto, posto che l’interessato si era limitato a produrre documentazione lavorativa e uno stralcio non tradotto della sentenza di divorzio rumena, inidoneo a dimostrare la data di avvio del procedimento di separazione o divorzio, elemento centrale per verificare la durata del matrimonio.

2.2. Premesso quanto sopra, la Questura riteneva che la posizione dell’interessato potesse rilevare esclusivamente per la conversione del titolo del permesso in uno per motivi di lavoro, ai sensi dell’art. 30, comma 5, del d.lgs. n. 286/1998, conversione da valutare all’esito di una rinnovata istruttoria sulla situazione complessiva dell’interessato, compreso il percorso di inserimento socio‑lavorativo.

Nell’ambito di tale istruttoria veniva acquisito il decreto di rifiuto del soggiorno emesso dal Questore di -OMISSIS-il 04.05.2016, fondato su un giudizio di pericolosità sociale derivante da due sentenze definitive di condanna del 2010 e 2011 per reati in materia di stupefacenti (nella fattispecie cocaina), nonché per resistenza a pubblico ufficiale, lesioni e porto abusivo di armi; tali condanne portavano a un cumulo di pene di 4 anni e 23 giorni di reclusione ed euro 17.000 di multa.

La Questura valorizzava poi come superabili le considerazioni compiute dal Tribunale di -OMISSIS-nella propria decisione del 20.06.2017 (con cui si accoglieva un diverso ricorso dell’interessato relativo al rilascio del permesso di soggiorno per motivi familiari) in ordine a un presumibile distacco dai precedenti fattori criminogeni. Ciò poiché nel luglio 2019 era sopravvenuta una nuova sentenza di condanna irrevocabile ad anni 3 e mesi 6 di reclusione e 14.000 euro di multa, con sentenza irrevocabile del 22 luglio 2019, sempre per reati in materia di stupefacenti commessi nel 2017.

2.3. Conclusivamente, nel provvedimento, si riteneva persistente la pericolosità sociale dell’interessato e fallito il percorso di integrazione nonostante la lunga permanenza in Italia. Si evidenziava il compimento da parte dell’interessato di reati ostativi – ai sensi degli artt. 4, comma 3, e 5, comma 5, del T.U.I. – al mantenimento del titolo di soggiorno, circostanza superabile solo in presenza di esigenze rafforzate di tutela dei vincoli familiari, non sussistenti nella fattispecie.

Più precisamente, l’autorità evidenziava che nel caso concreto non ricorrevano i presupposti per l’applicazione della tutela rafforzata, richiamando il fatto che la coesione familiare con la moglie e i figli non era ancora consolidata, che la moglie era presente in Italia da un periodo limitato e priva di un percorso di integrazione effettivo, e che i figli erano in tenera età. Si sottolineava che tali elementi inducevano piuttosto a favorire l’allontanamento dal territorio nazionale.

2.4. Infine, si precisava che lo svolgimento di attività lavorativa dal 2017 non era sufficiente a dimostrare un avvenuto inserimento sociale, poiché gli ultimi episodi delittuosi risalivano proprio a quell’anno.

3. Con decreto del 10 giugno 2022, notificato all’interessato l’8 luglio 2022, la Questura di -OMISSIS- revocava quindi il permesso di soggiorno UE di lungo periodo e contestualmente rigettava l’istanza di aggiornamento e conversione.

4. Il provvedimento è stato impugnato con il ricorso in epigrafe, nel quale si deducono (i) violazione dell’art. 10-bis L. n. 241/1990 poiché il preavviso di rigetto conterrebbe motivazioni diverse da quelle dell’atto definitivo e (ii) difetto di istruttoria, poiché la valutazione di pericolosità del soggetto non sarebbe stata effettuata in concreto bensì sulla base di considerazioni apodittiche in ragione delle sentenze di condanna.

5. Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio in data 17 agosto 2022, per resistere al ricorso.

5. Ad esito dell’udienza camerale dell’8 settembre 2022, con ordinanza n. 1022 del 9 settembre 2022, la domanda cautelare avanzata con il ricorso è stata respinta, «atteso che, come puntualmente riportato nel provvedimento impugnato, il rigetto dell’istanza di aggiornamento della Carta di Soggiorno è stato motivato sul presupposto di condanne per reati in materia di stupefacenti e, successivamente alla decisione del Tribunale di -OMISSIS-del 20/6/2017 che riteneva non più concreto il pericolo per l’ordine pubblico, di ulteriore condanna ad anni tre e mesi sei di reclusione sempre per cessione in concorso di imprecisati quantitativi di cocaina, il che costituisce pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica che conseguirebbe alla permanenza del ricorrente in territorio italiano ove non si è integrato nonostante viva da tempo nel nostro Paese».

6. In vista dell’udienza di trattazione di merito, le parti hanno depositato documenti di aggiornamento, attestanti il ritiro della patente nel corso del 2024 per circolazione con patente non valida e lo svolgimento di attività lavorativa per alcuni mesi nel 2025.

7. All’udienza del 20 novembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è infondato.

9.1. Quanto al primo motivo di ricorso, il ricorrente deduce che il preavviso di rigetto non avrebbe ricompreso l’intero corredo motivazionale poi inserito nel provvedimento definitivo, sostenendo dunque la violazione dell’art. 10‑bis della legge n. 241/1990. Tuttavia, tale allegazione risulta priva di qualsiasi riscontro documentale, poiché il ricorrente non ha prodotto in giudizio il preavviso medesimo, documento che era nella sua piena e diretta disponibilità in quanto ritualmente notificatogli. Ne deriva che egli non ha assolto neppure all’onere probatorio minimo necessario a porre il Collegio nella condizione di verificare in concreto la fondatezza della censura prospettata, non essendo possibile valutare l’asserita divergenza tra preavviso e atto conclusivo del procedimento.

Per quanto evincibile dal provvedimento finale e dai richiami in esso contenuti al preavviso, si deve ritenere che esso sia completo, concernendo sia aspetti relativi all’insussistenza di elementi per valutare la persistente validità del permesso di lungo periodo, sia aspetti relativi al mancato inserimento stabile dell’interessato nel contesto territoriale di riferimento.

8.2. Non può, peraltro, essere invocato, a giustificazione della mancata produzione del preavviso di rigetto, il meccanismo di integrazione documentale previsto dall’art. 46 c.p.a. Tale disposizione, infatti, consente al giudice di richiedere alle parti l’integrazione di atti o documenti solo quando ciò sia necessario per colmare lacune istruttorie che non attengono al fondamento delle censure formulate, ma riguardano il completamento del materiale probatorio funzionale alla decisione.

Nel caso di specie, invece, il preavviso di rigetto costituisce direttamente l’oggetto della doglianza e rappresenta il presupposto essenziale per verificare la fondatezza del motivo dedotto. Proprio perché è parte integrante del thema decidendum, la sua produzione spetta necessariamente al ricorrente.

8.3. In assenza del documento richiamato, l’unico parametro valutabile è costituito dal provvedimento finale, dal cui contenuto – anche mediante gli espliciti richiami ivi contenuti al preavviso ex art. 10‑bis – emerge un quadro istruttorio e motivazionale tale da far ritenere che il preavviso fosse stato emesso in modo completo, sia con riferimento ai profili inerenti alla carenza degli elementi necessari per accertare la persistente validità del titolo di soggiorno di lungo periodo, sia quanto ai profili relativi alla mancata dimostrazione di un effettivo e stabile inserimento sociale, lavorativo e personale dell’interessato nel territorio nazionale.

9. Anche il secondo motivo di ricorso è infondato.

9.1. Come già evidenziato in narrativa, il ricorrente è stato condannato più volte, tra il 2010 e il 2019, anche in concorso con altri, sempre per reati attinenti a cessione di sostanze stupefacenti e non di lieve tenuità (nel decreto questorile si fa sempre riferimento a cessioni di cocaina, anche in “considerevole quantità”). Detti reati sono ex se automaticamente ostativi alla sua presenza in Italia in base all’art. 4, comma 3, del D.Lgs. n. 286/1998.

9.2. Questo Tribunale, con argomentazioni condivise dal Collegio, ha ritenuto che «a fronte della commissione di un reato c.d. ostativo l’amministrazione è tenuta a negare il rinnovo del permesso di Soggiorno, non potendo valutare in concreto la pericolosità sociale, la personalità dello straniero o ancora la modesta entità dell’episodio criminoso (in questo senso, già Consiglio di Stato, sez. VI, 8 febbraio 2008 n. 415; id., 21 aprile 2008 n. 1803)» (cfr. Tar Lombardia, Milano, Sez. III, 10.12.2024, n. 3608; id., 11.11.2024, n. 3144; Sez. IV, 10 febbraio 2025, n. 433).

9.3. Tale automatismo tra condanna per reato ostativo e diniego del rinnovo del permesso di soggiorno subisce un temperamento soltanto laddove il soggetto abbia in Italia legami familiari compresi tra quelli di cui all’art. 29 del d.lgs. n. 286/1998, che consentono il ricongiungimento ai sensi della predetta disposizione di legge.

Al riguardo, nel provvedimento di diniego si dà atto che nemmeno la moglie dell’interessato gode di un titolo di soggiorno e che il nucleo familiare non piò dirsi radicato sul territorio, anche in considerazione della recente formazione dello stesso.

Ritiene poi il Collegio che la documentazione lavorativa prodotta – peraltro alquanto scarna e relativa al solo ricorrente – sia insufficiente a dimostrare la stabilità del radicamento del nucleo familiare sul territorio.

Piuttosto, non può essere trascurato il decisivo rilievo assegnato alla pericolosità del soggetto nel provvedimento di rigetto: le plurime condanne riportate dallo stesso – con pene significative, non soggette a sospensione condizionale, distribuite su un lungo arco temporale, tutte relative al compimento di reati della stessa tipologia per stupefacente di tipo cocaina – dimostrano un’integrazione stabile dell’interessato in contesti criminali stabili e, nel contemperamento degli interessi in gioco, non può essere assegnato preminente rilievo all’interesse del ricorrente a mantenere sul territorio nazionale il proprio nucleo familiare.

10. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

11. La considerazione della fattispecie complessiva e la limitata attività difensiva svolta dal Ministero conducono a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Celeste Cozzi, Presidente

Laura Patelli, Primo Referendario, Estensore

Luca Pavia, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Laura Patelli

Stefano Celeste Cozzi

IL SEGRETARIO