Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo, (Sezione Prima),  sentenza n.162 del 3 marzo 2025, sul subentro in caso di concessioni beni pubblici

MASSIMA

Il subentro nella concessione di occupazione permanente di suolo pubblico deve essere qualificato come nuova concessione. In ragione dell'immanenza del potere autoritativo in ordine alla gestione e valorizzazione dei beni pubblici, l'amministrazione è dunque tenuta a verificare, in caso di subentro nella concessione, oltre che l'affidabilità del soggetto che chiede di sostituirsi all'originario concessionario, l'attualità del mantenimento dell'originaria consistenza dello stato dei luoghi oggetto di occupazione e la conformità della stessa al vigente quadro normativo.

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 74 del 2024, proposto da M.U., rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Camerini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, via Giuseppe Garibaldi n. 62;

contro

Comune dell'Aquila, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Cinzia Angelini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. (...) del 19 dicembre 2023, notificato in data 28 dicembre 2023, contenente l'ordine di rimozione di un manufatto ubicato in L'A., viale C.I., e di rimessione in pristino stato del suolo pubblico sul quale esso insiste.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune dell'Aquila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 la dott.ssa Rosanna Perilli;

Uditi per il ricorrente l'avvocato Francesco Camerini e per il Comune dell'Aquila l'avvocato Cinzia Angelini;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Con atto pubblico del 5 dicembre 2017 il signor M.U. ha acquistato dal signor R.S. un esercizio commerciale per la vendita di giornali e riviste in un chiosco realizzato su un'area pubblica, per il quale il Comune dell'Aquila (d'ora in avanti solo il Comune) rilasciava al proprio dante causa l'autorizzazione commerciale n. 33 del 20 febbraio 2006.

I paciscenti hanno altresì convenuto la risoluzione del contratto di cessione di azienda in caso di mancata volturazione, in favore del cessionario, della convenzione per la concessione permanente del suolo pubblico sul quale insiste l'edicola, stipulata tra il Comune e il cedente in data 13 aprile 2006.

All'articolo 2 della convenzione le parti hanno fissato in tre anni la durata della concessione di occupazione dell'area destinata a parcheggio, posta a margine di viale C.I. e della superficie complessiva di 26,32 metri quadrati, e ne hanno pattuito il rinnovo tacito annuale "salvo disdetta da parte del Concessionario da inoltrare a mezzo raccomandata A.R. Entro tre mesi dalla data di scadenza."

L'articolo 8 prevede, altresì, la facoltà del Comune di revocare, in qualsiasi momento, la convenzione per motivi di pubblico interesse o per inadempimento del concessionario.

In data 12 dicembre 2017 il signor U. ha inviato il contratto di cessione di azienda al Comune, il quale, con determinazione dirigenziale prot. n. (...) del 27 dicembre 2017, gli ha concesso l'occupazione permanente del suolo pubblico sul quale insiste l'edicola, per complessivi metri quadrati 26,32, ed ha fissato il termine di validità della stessa al 31 dicembre 2018, così come previsto dall'articolo 6, comma 8, del D.L. 30 dicembre 2016, n. 244, convertito nella L. 27 febbraio 2017, n. 19.

In data 21 novembre 2023 il Comune ha comunicato al signor U. l'avvio del procedimento per la rimozione dell'edicola, in considerazione dell'avvenuta scadenza della concessione di occupazione di suolo pubblico alla data del 31 dicembre 2018.

Il signor U. non ha presentato osservazioni procedimentali.

Con determinazione dirigenziale prot. n. (...) del 19 dicembre 2023 il Comune ha ordinato al signor U. di provvedere - ai sensi dell'articolo 47 del Regolamento comunale che disciplina le concessioni di suolo pubblico, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 2 del 1999 - alla rimozione dell'edicola e alla rimessa in pristino dell'area, atteso che la concessione di suolo pubblico risultava scaduta e che non era mai stata avanzata richiesta di proroga.

1.1. Con ricorso notificato il 26 febbraio 2024 e depositato il 28 febbraio 2024, il signor U. ha domandato l'annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento con il quale il Comune gli ha ordinato di procedere alla rimozione dell'edicola e alla rimessa in pristino del suolo pubblico, per violazione e falsa applicazione dell'articolo 2558 del codice civile, erroneità dell'istruttoria e falsità dei presupposti.

In particolare, il ricorrente sostiene che la convenzione di concessione di suolo pubblico, nella quale è subentrato in virtù della determinazione dirigenziale prot. n. (...) del 27 dicembre 2017, non sarebbe affatto scaduta in data 31 dicembre 2018, ma, in assenza di disdetta, si sarebbe rinnovata automaticamente ad ogni scadenza annuale, cosi come previsto nella convenzione stipulata tra il Comune e il proprio dante causa in data 13 aprile 2006.

1.2. Ha resistito al ricorso il Comune dell'Aquila, il quale ha eccepito l'inapplicabilità, alla presente fattispecie, dell'articolo 2558 del codice civile ed ha sostenuto con varie argomentazioni che il ricorrente, in data successiva al 31 dicembre 2018, avrebbe occupato sine titulo il suolo pubblico oggetto di una concessione scaduta e non rinnovata.

1.3. Con ordinanza n. 64 del 28 marzo 2024 questo Tribunale ha respinto la domanda cautelare proposta dal ricorrente.

1.4. Con ordinanza n. 2298 del 20 giugno 2024 la settima sezione del Consiglio di Stato, in accoglimento dell'appello cautelare proposto avverso la predetta ordinanza, ha accolto l'istanza cautelare del ricorrente.

1.5. In vista della trattazione del merito del ricorso, la parte ricorrente ha depositato una memoria difensiva, alla quale il Comune dell'Aquila ha replicato.

1.6. Alla pubblica udienza del 12 marzo 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Come evidenziato dal Consiglio di Stato nell'ordinanza cautelare n. 2298 del 20 giugno 2024, il provvedimento impugnato si fonda sull'unico presupposto della scadenza della concessione dell'occupazione permanente del suolo pubblico sul quale insiste l'edicola, alla data 31 dicembre 2018.

Di contro, il ricorrente deduce la validità del titolo concessorio, dal momento che l'articolo 2 della convenzione di concessione di suolo pubblico stipulata tra il Comune dell'Aquila e il cedente in data 13 aprile 2006, nella quale egli è subentrato in virtù della determinazione dirigenziale prot. n. (...) del 27 dicembre 2017, prevede il rinnovo tacito della concessione, ove non sia intervenuta la tempestiva disdetta da parte del concessionario.

2.1. Il ricorso è fondato, nei sensi di cui appresso.

2.2. Occorre innanzitutto osservare che la fattispecie successoria di cui all'articolo 2558 del codice civile, in base alla quale e salvo diversa pattuizione "l'acquirente dell'azienda subentra nei contratti stipulati per l'esercizio dell'azienda stessa che non abbiano carattere personale", non è applicabile ai contratti di diritto pubblico aventi ad oggetto l'uso esclusivo di beni demaniali e patrimoniali indisponibili da parte del privato, atteso che il potere autoritativo in ordine alla gestione e valorizzazione di tali beni, secondo criteri di economicità, efficacia, imparzialità, pubblicità e trasparenza, è immanente in ogni fase del rapporto concessorio.

Sicché, il subentro in una concessione di suolo pubblico è disciplinato da regole proprie, solitamente contenute nei regolamenti comunali, e non può mai costituire l'effetto automatico della cessione di un'attività commerciale (Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione II, 6 maggio 2016, n. 5296).

2.3. Occorre, pertanto, nel verificare la sussistenza dell'unico presupposto sul quale si fonda il provvedimento impugnato, ossia la scadenza della concessione di occupazione permanente del suolo pubblico nella quale il ricorrente è subentrato.

2.4. Il subentro nella concessione di occupazione permanente di suolo pubblico deve essere qualificato come nuova concessione (Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione II, 4 aprile 2018, n. 3737).

In ragione dell'accennata immanenza del potere autoritativo in ordine alla gestione e valorizzazione dei beni pubblici, l'amministrazione è dunque tenuta a verificare, in caso di subentro nella concessione, oltre che l'affidabilità del soggetto che chiede di sostituirsi all'originario concessionario, l'attualità del mantenimento dell'originaria consistenza dello stato dei luoghi oggetto di occupazione e la conformità della stessa al vigente quadro normativo.

2.5. Con l'atto di subentro prot. n. (...) del 27 dicembre 2017, il Comune ha verificato la sussistenza delle condizioni soggettive e oggettive per il subentro del signor U. in luogo dell'originario concessionario, adeguando la nuova concessione al quadro normativo all'epoca vigente.

In particolare, il Comune ha stabilito di prorogare la scadenza della concessione per l'occupazione del suolo pubblico sul quale è stata realizzata l'edicola, anziché al 12 luglio 2018, in applicazione dell'articolo 2 della convenzione stipulata con l'originario concessionario in data 13 aprile 2006, alla data successiva del 31 dicembre 2018, così come imposto dall'articolo 6, comma 8, del D.L. 30 dicembre 2016, n. 244, convertito nella L. 27 febbraio 2017, n. 19: tale norma imperativa prevede, infatti, la proroga, fino al 31 dicembre 2018, delle concessioni in essere alla data della sua entrata in vigore (corrispondente alla data dell'1 marzo 2017), la cui scadenza sia fissata in data anteriore al 31 dicembre 2018.

Nulla, invece, il Comune ha stabilito in ordine alla rispondenza all'interesse pubblico della clausola di rinnovo tacito stabilita all'articolo 2 della convenzione di concessione stipulata con il precedente concessionario in data 13 aprile 2006.

2.6. La ratio della proroga legale delle concessioni è quella di garantire un'omogeneità gestionale, in vista dell'avvio delle procedure di selezione pubblica per il rilascio delle nuove concessioni entro il 31 dicembre 2018, in applicazione del principio eurounitario per cui anche per le concessioni di beni pubblici il soggetto contraente deve essere individuato mediante lo svolgimento di procedure concorsuali, trasparenti e non discriminatorie.

2.7. Non risulta, tuttavia, che il Comune abbia deliberato di indire una procedura di selezione pubblica per l'affidamento dell'area concessa in uso esclusivo al ricorrente né che abbia evidenziato la sussistenza di ragioni di interesse pubblico per sottrarre detta area all'uso privato, in vista della realizzazione dell'interesse pubblico alla fruizione collettiva del bene.

2.8. La mancata individuazione dell'interesse pubblico sotteso alla necessità di derogare alla clausola di rinnovo tacito della concessione rende dunque applicabile, in ragione della dimostrata continuità della successione soggettiva nel titolo concessorio legittimante, la clausola di rinnovo automatico della concessione ad ogni scadenza annuale, fatta salva la facoltà di disdetta da parte del concessionario subentrato.

2.9. La tesi prospettata dal Comune, in base alla quale, dovendo qualificarsi l'atto di subentro del nuovo concessionario come nuova concessione, la clausola di rinnovo tacito prevista nell'originaria concessione non sarebbe applicabile, in quanto non espressamente riproposta, non persuade il Collegio.

Ai sensi del citato articolo 6, comma 8, "Le amministrazioni interessate…devono avviare le procedure di selezione pubblica, nel rispetto della vigente normativa dello Stato e delle regioni, al fine del rilascio delle nuove concessioni entro la suddetta data. Nelle more degli adempimenti da parte dei comuni sono comunque salvaguardati i diritti degli operatori uscenti."

2.10. Il Comune non ha avviato la gara per l'affidamento in concessione del suolo pubblico sul quale insiste l'edicola, per cui era tenuto a garantire lo svolgimento del rapporto concessorio secondo l'originaria consistenza dell'occupazione del suolo pubblico, per la quale il ricorrente - senza mai inviare la disdetta - ha puntualmente corrisposto il canone annuale di occupazione.

A conferma di tale assunto, giova evidenziare che con l'atto di subentro prot. n. (...) del 27 dicembre 2017, il Comune ha espressamente concesso al ricorrente l'occupazione permanente del suolo pubblico sul quale insiste l'edicola "nel rispetto della normativa contenuta nel Regolamento Comunale CIMP, Pubbliche affissioni e COSAP e in ottemperanza a quanto previsto nella concessione di suolo pubblico del 12/07/2006".

2.11. Inoltre la clausola contenuta nell'articolo 2 della concessione stipulata in data 12 luglio 2006, nella quale il ricorrente è subentrato, è sostanzialmente riproduttiva dell'articolo 46, comma 1, del regolamento comunale, al quale il Comune ha espressamente rinviato nell'atto di subentro, per cui "i provvedimenti di concessione sono rinnovabili tacitamente, salvo rinuncia da comunicare entro 30 giorni anteriore alla scadenza."

A tal proposito, il Collegio, in assenza della produzione di parte del regolamento comunale per le concessioni di suolo pubblico, ritiene di poter attingere direttamente alla fonte di pubblicazione dello stesso, espressamente indicata nel provvedimento impugnato (deliberazione del Consiglio Comunale n. 2 del 1999 e successive modifiche e integrazioni).

In applicazione di un orientamento condiviso dal Collegio, il giudice può infatti acquisire conoscenza completa e diretta delle fonti secondarie che, come i regolamenti comunali, siano oggetto di pubblicazione, indipendentemente dall'assolvimento dell'onere probatorio delle parti interessate ad avvalersene (Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione III, 4 novembre 2014, n. 2664).

2.12. Per le ragioni sopra esposte, deve ritenersi che la concessione di suolo pubblico rilasciata al ricorrente, al momento dell'adozione del provvedimento impugnato, era ancora valida, non essendo mai intervenuta la disdetta da parte del concessionario, né avendo mai il Comune concedente esercitato il potere di revoca per sopravvenute ragioni di pubblico interesse.

2.13. Il provvedimento impugnato si fonda, dunque, su un presupposto - l'intervenuta scadenza della concessione di occupazione di suolo pubblico al 31 dicembre 2018 - che non risulta essersi perfezionato.

3. In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l'effetto, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

3.1. Resta comunque impregiudicato il potere dell'amministrazione di revocare la concessione di occupazione di suolo pubblico, in presenza di sopravvenute ragioni di pubblico interesse.

4. La natura eminentemente esegetica della questione controversa giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti, in deroga alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Maria Colagrande, Consigliere

Rosanna Perilli, Primo Referendario, Estensore