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Danno da ritardo

Pubblico
Giovedì, 5 Novembre, 2020 - 10:30

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n. 6351 del 20 Ottobre 2020, sul danno da ritardo.

MASSIMA

Il danno da ritardo, previsto dall’art. 2-bis della legge n. 241/1990, si articola in due distinte ipotesi: il danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine del procedimento (comma 1) e il danno derivante di per sé dal fatto stesso di non avere l’Amministrazione provveduto entro il termine prescritto, forfettariamente ristorato con un indennizzo (comma 1 bis).

Il citato art. 2-bis, comma 1, prevede la possibilità di risarcimento del danno da ritardo/inerzia dell'Amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non già come effetto del ritardo in sé e per sé, bensì per il fatto che la condotta inerte o tardiva sia stata causa di un danno altrimenti prodottosi nella sfera giuridica del privato che, con la propria istanza, ha dato avvio al procedimento amministrativo.

Il danno prodottosi nella sfera giuridica del privato, e del quale quest'ultimo deve fornire la prova sia sull'an che sul quantum, deve essere riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all'adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento, da parte dell'Amministrazione, e ciò sempre che, nell'ipotesi ora considerata, la legge non preveda, alla scadenza del termine previsto per la conclusione del procedimento, un'ipotesi di silenzio significativo (cfr. Cons Stato, Sez. V, 2 aprile 2020, n. 2210).

E’ onere del privato fornire la prova, oltre che del ritardo e dell'elemento soggettivo, del rapporto di causalità esistente tra la violazione del termine del procedimento e il compimento di scelte negoziali pregiudizievoli che non avrebbe altrimenti posto in essere (cfr. Cons. Stato, Ad plen., n. 5 del 2018, Cons, Stato, Sez. IV, 15 luglio 2019, n.4948).

L’indifferenza manifestata in ordine a tali rimedi rileva come comportamento causalmente orientato ai sensi dell'art. 1227 cod. civ. (cfr. art. 30 c.p.a.) in ordine all'accertamento della spettanza del risarcimento, nonché alla quantificazione del danno risarcibile (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 13 marzo 2020, n.1828).

SENTENZA

N. 06351/2020REG.PROV.COLL.

N. 00832/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello numero di registro generale 832 del 2020, proposto dalla società
OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, Claudio Vivani e Simone Abellonio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Tiziana Teresa Colelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, Sezione prima, n. 860 del 20 giugno 2019, resa tra le parti, concernente la richiesta di risarcimento del danno da ritardo relativo al procedimento di autorizzazione unica per la realizzazione, nel Comune di Torremaggiore, di un parco eolico in località “Costa Borea”.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 giugno 2020, svoltasi in video conferenza ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, il consigliere Nicola D'Angelo;

Uditi, ai sensi dell’art. 4 del decreto legge n. 28 del 2020, per la società appellante, gli avvocati Gianluigi Pellegrino e Claudio Vivani e vista la richiesta di passaggio in decisione, con i conseguenti effetti di legge, dell’avvocato Tiziana Teresa Colelli per la Regione Puglia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società OMISSIS ha chiesto al Tar per la Puglia, sede di Bari, il risarcimento del danno da ritardo, anche mediante quantificazione dello stesso ai sensi dell’art. 34, comma 4, del c.p.a., in relazione al procedimento di autorizzazione unica per la realizzazione, nel Comune di Torremaggiore, di un parco eolico in località “Costa Borea”, di potenza pari a 92,5 MW.

1.1. In particolare, la società OMISSIS ha presentato alla Regione Puglia in data 6 agosto 2010 un’istanza di autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003 e della deliberazione della Giunta della Regione Puglia del 23 gennaio 2007, n. 35 per la realizzazione e l’esercizio del predetto parco eolico, delle opere di connessione nonché delle infrastrutture indispensabili per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile eolica.

1.2. In data 3 ottobre 2010 ha inoltrato alla competente Provincia di Foggia un’istanza di valutazione d’impatto ambientale del progetto, comprensiva della valutazione d’incidenza ai sensi della legge regionale n. 11/2001.

1.3. Nel gennaio del 2011, la Regione Puglia, per conformare la propria regolamentazione a quella delle “Linee Guida per l’autorizzazione degli impianti alimentari da fonti rinnovabili”, approvate, in attuazione dell’art. 12, comma 10 del d.lgs. 387/2003, con Decreto del Ministro dello Sviluppo Economico del 10 settembre 2010, n. 47987, ha tuttavia adottato nuove disposizioni in materia con la deliberazione di Giunta regionale del 28 dicembre 2010, n. 3029, recante “approvazione della disciplina del procedimento unico di autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio di impianti di produzione di energia elettrica”.

Al punto 7 di tale deliberazione, la Regione ha introdotto una disciplina transitoria finalizzata ad adeguare le domande di autorizzazione unica già presentate alla regolamentazione sopravvenuta e fatto salvo quanto stabilito dalle stesse linee guida nazionali.

In sostanza, la Regione ha previsto che “per i procedimenti in corso all’1° gennaio 2011 e per i quali ai sensi del punto 7.1 si applicano le disposizioni di cui al presente provvedimento, il proponente, a pena di improcedibilità, integra l’istanza con la documentazione prevista al punto 2, entro il 1º aprile 2011, salvo richiesta di proroga per un massimo di ulteriori trenta giorni per comprovate necessità tecniche”.

1.4. La società OMISSIS in data 27 aprile 2011 ha quindi effettuato le integrazioni imposte dal nuovo quadro regolatorio. La Regione Puglia non ha comunque concluso il procedimento unico.

1.5. Per questa ragione, l’OMISSIS ha proposto ricorso definito con sentenza del Tar di Bari

n. 1023 del 24 maggio 2012, con la quale è stato ordinato alla Provincia di Foggia di pronunciarsi espressamente sull’istanza della società ricorrente, mentre è stata respinta la domanda proposta avverso il silenzio che sarebbe stato serbato dalla Regione Puglia (sempre al fine di ottenere l’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003), e ciò sul presupposto che la conclusione del procedimento di verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale (c.d. screening), di competenza della Provincia, fosse pregiudiziale rispetto alle successive valutazioni dell’Amministrazione regionale.

1.6. La sentenza del Tar è stata però riformata dal Consiglio di Stato con sentenza di questa Sezione del 21 novembre 2012, n. 5895, nella quale si è statuito che la società ricorrente avrebbe potuto direttamente intraprendere il procedimento di V.I.A. e che i tempi di definizione di tale procedimento si sarebbero dovuti conformare al termine perentorio di conclusione del procedimento di autorizzazione unica.

La sentenza ha pertanto ordinato alla Regione Puglia di esercitare i poteri sostitutori in materia di valutazione di impatto ambientale al fine di riscontrare mediante un provvedimento espresso la domanda presentata dalla società OMISSIS.

La Regione ha quindi avviato il procedimento di autorizzazione unica, invitando la Provincia ad attivare il procedimento di V.I.A. (quest’ultima ha emanato una V.I.A. parzialmente favorevole con determinazione n. 1329 del 5 giugno 2013 solo con riferimento ad alcuni degli aerogeneratori previsti “2, 9, 14, 27, 30 e 36”).

1.7. La società OMISSIS ha poi ricevuto il diniego dell’autorizzazione unica, disposto con determinazione dirigenziale del 23 giugno 2013, successivamente annullata in sede giurisdizionale dal Consiglio di Stato con la sentenza di questa Sezione del 13 ottobre 2015, n. 4732 (di riforma della sentenza del Tar Bari del 12 giugno 2014, n. 716), nell’ambito di una cognizione limitata “alla statuizione di rigetto del ricorso proposto avverso il diniego e alla declaratoria d'improcedibilità del ricorso n.r. 1082/2012 con riferimento alla V.I.A. relativa al Parco eolico ubicato in località Costa Borea”;

1.8. A valle del predetto contenzioso e in seguito alla decisione della conferenza di servizi di rimettere il procedimento al Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241/1990, in data 27 marzo 2017 con nota prot. 18478, il Settore Ambiente della Provincia ha comunicato alla società la deliberazione dello stesso Consiglio dei Ministri, emanata nella seduta del 20 gennaio 2017, in esito alla quale è stato stabilito che non sussistevano più le condizioni per la prosecuzione del procedimento, nonché la deliberazione del dirigente dello stesso Settore Ambiente del 27 marzo 2017, con cui è stata disposta la conclusione, con esito sfavorevole, del procedimento di V.I.A.

2. Ciò premesso, secondo la società ricorrente, la Regione avrebbe ingiustificatamente ritardato il procedimento, così come dimostrerebbero anche le citate pronunce del Consiglio di Stato.

Tale ritardo avrebbe quindi determinato la mancata valutazione della sua istanza sulla base del quadro normativo vigente all’epoca della sua presentazione e, in particolare, del PUTT/P (mentre, di contro, la realizzazione sarebbe poi stata ostacolata dalle sopravvenute previsioni del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale, approvato con D.G.R. n. 176 del 16 febbraio 2015).

2.1. In concreto, la società ha sostenuto di aver subito un danno emergente, essenzialmente identificato con riferimento alle spese sostenute per il progetto dell’impianto in esame e per la stipula dei contratti preliminari di costituzione dei diritti di servitù e di superficie delle aree interessate, nonché per le spese per trasferte, sopralluoghi e installazione di strumenti di misurazione, ed un lucro cessante, indicato con riferimento alla mancata percezione degli incentivi legati al sistema dei certificati verdi.

3. Il Tar di Bari, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso, rilevando l’assenza, nel caso di specie, di un danno da ritardo, non essendo stata allegata dalla società ricorrente la prova della spettanza del bene della vita, “risultando, di contro, pacifico che il procedimento di autorizzazione unica si è concluso con esito negativo”.

4. Contro la predetta sentenza, la società OMISSIS, già OMISSIS., ha proposto appello, deducendo i seguenti motivi di censura.

4.1 Error in iudicando, in relazione all’asserita assenza della prova del nesso causale. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2- bis della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art.

2043 cod. civ.

4.1.1. La società ricorrente sostiene che la sentenza impugnata sarebbe erronea nella parte in cui afferma che non sarebbe stata dimostrata la spettanza del bene della vita e, per conseguenza, la

sussistenza del nesso di causalità tra il ritardo e il danno lamentato e provato in giudizio. L’appellante invece evidenzia di aver dedotto e provato che il ritardo della Regione si è rivelato essenziale, in quanto l’autorizzazione unica richiesta è stata negata solo ed esclusivamente perché il progetto dell’impianto è stato ritenuto incompatibile con i cd. “coni visuali”, introdotti dal PPTR nell’anno 2015, che ha sostituito la più favorevole disciplina del previgente PUTT/P.

Se, al contrario, la Regione avesse agito nel rispetto dell’obbligo di cui all’art. 2 della legge n. 241/1990, nonché dei principi di non aggravamento dell’attività amministrativa e buona fede, concludendo il procedimento entro il termine ratione temporis applicabile dalla legge (cioè entro i 180 giorni previsti dall’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003), l’istanza di autorizzazione unica sarebbe stata esaminata quando ancora non erano intervenute le prescrizioni ostative del PPTR.

4.2. Error in iudicando: violazione e falsa applicazione dell’art. 2-bis della legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 241/1990 e dei principi di tutela dell’affidamento, di buon andamento, trasparenza e imparzialità dell’azione amministrativa.

4.2.1. Per l’appellante, la sentenza sarebbe comunque erronea avendo sostenuto che l’ordinamento giuridico non riconosce alcuna tutela al danno da cd. “mero ritardo” in caso di lesione di interessi legittimi pretensivi, quale quello relativo al rilascio dell’autorizzazione unica.

In sostanza, per il Tar il danno da ritardo sarebbe stato risarcibile soltanto qualora la società avesse fornito la prova della spettanza del bene della vita richiesto. Inoltre, per il giudice di primo grado sarebbe stata assente la prova dell’elemento soggettivo della pubblica amministrazione, in quanto le sentenze del Consiglio di Stato, che hanno accertato dapprima l’illegittimità del ritardo nell’avvio del procedimento, quindi l’illegittimità del diniego emanato nel 2015, non si sarebbero espresse sulla doverosità del rilascio del provvedimento richiesto e, dunque, non avrebbero individuato alcuna colpa in capo all’Amministrazione per non averlo emanato tempestivamente.

4.2.2. La società ricorrente evidenzia, peraltro, che il danno c.d. “da mero ritardo” è invece di per sé risarcibile, richiamando anche quanto affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2018.

Quest’ultima ha ritenuto, a proposito dell’art. 2-bis della legge n. 241/1990, che con tale norma il legislatore ha introdotto la risarcibilità del c.d. danno da mero ritardo, anche a prescindere dalla spettanza del bene della vita sotteso alla posizione di interesse legittimo su cui incide il provvedimento adottato in violazione del termine di conclusione del procedimento, ed ha inoltre ricondotto il danno da ritardo alla categoria del cd. “danno da comportamento”, individuando nel ritardo il comportamento scorretto dell’Amministrazione, che genera incertezza e dunque interferisce illecitamente sulla libertà negoziale del privato, esponendo a danni suscettibili di risarcimento. In sostanza, secondo l’appellante, la dimostrazione dell'ingiustizia del danno derivante dalla lesione del bene della vita richiesto con l'istanza poteva essere desunta dal fatto che l’Amministrazione non ha ravvisato preclusioni all'accoglimento dell'istanza e comunque mediante un giudizio prognostico che avrebbe dovuto tener conto anche dell’affidamento ingenerato.

4.3. Error in iudicando, in relazione all’asserita assenza della prova dell’elemento soggettivo della colpa a carico della regione. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2-bis della legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 30 del c.p.a. Travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2043 cod. civ.

4.3.1. Secondo parte appellante, la sentenza impugnata sarebbe erronea anche nella parte in cui ha asserito che la società non avrebbe fornito la prova dell’elemento soggettivo della colpa in capo alla

Regione. Quest’ultima invece è stata ripetutamente sollecitata a concludere il procedimento, sia tramite confronti con i competenti uffici, sia mediante la proposizione del ricorso contro il silenzio e l’inerzia della stessa. Inoltre, la Regione, pur costretta ad avviare il procedimento dalla sentenza del

Consiglio di Stato n. 5895/2012, nel 2013 ha respinto l’autorizzazione unica con un diniego

illegittimo, motivato sulla base di pareri resi fuori dalla conferenza di servizi e neppure attinenti al progetto di OMISSIS. Tanto che ancora una volta la ricorrente era costretta a proporre un gravame concluso con la sentenza del Consiglio di Stato n. 4732/2015 che ha annullato il provvedimento di diniego.

4.4. Sulla quantificazione del danno patito.

4.4.1. Secondo l’appellante, non avendo la sentenza mosso critiche alla quantificazione del danno

allegato, lo stesso si deve ritenere provato.

4.5. Error in iudicando: violazione dell’art. 79 c.p.a. e dell’art. 295 c.p.c. Irragionevolezza manifesta.

4.5.1. La sentenza impugnata sarebbe erronea anche nella parte in cui afferma che la ricorrente non avrebbe chiesto la sospensione del presente giudizio per asserita pregiudizialità della decisione del ricorso al TAR Puglia, R.G. 1269/2017, ritualmente proposto contro il diniego di VIA e di autorizzazione unica sopravvenuto nell’anno 2017. Secondo parte appellante, invece, ai sensi del combinato disposto degli articoli 79 c.p.a. e 295 c.p.c., sarebbe riservato espressamente al giudice il potere di disporre d’ufficio la sospensione del giudizio per ragioni di pregiudizialità, distinta dalle ipotesi di sospensione a richiesta di parte, regolate dall’art. 296 c.p.c. Pertanto, se il Tar avesse ritenuto necessario decidere prima il giudizio R.G. 1269/2017, in quanto pregiudiziale rispetto a quello definito con la sentenza gravata, sarebbe stato suo compito disporre la sospensione del secondo.

5. La Regione Puglia si è costituita in giudizio il 7 maggio 2020, chiedendo il rigetto dell’appello, ed ha depositato note di udienza, con richiesta di passaggio in decisione della causa, l’8 giugno 2020.

6. La società appellante ha anch’essa depositato un’ulteriore memoria l’8 maggio 2020 e una replica il 21 maggio 2020.

7. La causa è stata trattenuta per la decisione, ai sensi dell’art. 84, commi 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, nell’udienza tenutasi in video conferenza l’11 giugno 2020.

8. L’appello non è fondato.

9. Il punto centrale della controversia va individuato nella sussistenza o meno di un danno da ritardo, ai sensi dell’art. 2-bis della legge n. 241/1990, prodotto dalla Regione Puglia con riferimento allo svolgimento di un procedimento di autorizzazione unica per la realizzazione, nel Comune di Torremaggiore, di un parco eolico in località “Costa Borea”.

9.1. La società appellante ha sostenuto che la Regione, mediante una serie di atti illegittimi, dichiarati tali anche in sede giurisdizionale, ha determinato un ritardo nell’esame della richiesta autorizzazione unica, ritardo che ha comportato poi il diniego della stessa autorizzazione a causa della sopravvenuta disciplina del piano paesaggistico territoriale regionale della Puglia (di seguito PPTR). L’impianto a cui l’istanza di autorizzazione unica del 2010 si riferiva è infatti divenuto incompatibile nel 2015 con i c.d. cd. “coni visuali” introdotti dallo stesso PPTR.

9.2. In particolare, la società ricorrente presentava nel 2010 due istanze alla Regione per ottenere le autorizzazioni uniche relative a due impianti nel Comune di Torremaggiore, uno ubicato in località “Costa Borea” (oggetto del presente giudizio) ed un altro sito in località “Selva delle Grotte".

9.3. Non essendosi concluso il relativo procedimento, la società ricorrente presentava ricorso per il silenzio serbato dalla Regione e dalla Provincia di Foggia (competente per i profili connessi alla V.I.A.), definito con la sentenza del Consiglio di Stato n. 5895/2012, che ha imposto alla Regione Puglia di esercitare i poteri sostituivi nei confronti della stessa Provincia.

9.4. Un successivo diniego del giugno 2013, relativo alle criticità insite nelle opere di connessione e fondato anche su un parere della Soprintendenza sul rischio paesaggistico e territoriale, veniva anch’esso impugnato. Il relativo giudizio si concludeva con la sentenza del Consiglio di Stato n. 4732/2015, che nella sostanza riapriva il procedimento.

9.5. Di conseguenza, la Regione indiceva una conferenza di servizi nel dicembre 2015, nell’ambito della quale pervenivano il parere della Sezione Assetto del Territorio - Attuazione Paesaggistica (nota prot. n. 11530 del 30 novembre 2015), nonché il parere del Segretariato regionale per la Puglia (nota prot. n. 9894 del 30 novembre 2015) del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo (di seguito MIBACT).

9.6. La conferenza di servizi prendeva atto dei suddetti pareri, nonché della prescrizione, in sede di V.I.A., della Provincia alla società di rimodulare il lay-out progettuale della stazione elettrica di Torremaggiore assicurando una riduzione delle dimensioni di ingombro e delle modifiche del tracciato dei raccordi, come suggerito dal MIBACT nel suo parere. Inoltre, essa assumeva agli atti la richiesta alla società proponente di aggiornare il progetto delle opere elettriche anche per ottemperare alla prescrizione impartita dalla Sezione Assetto del Territorio di arretrare i tralicci denominati B 245/2 e B 247/2, al di fuori del buffer di 4 km dall’area paesaggistica tutelata. Infine, acquisiva l'impegno, da parte del Dirigente della Provincia di Foggia, a chiudere il procedimento di valutazione ambientale in ottemperanza alla sentenza del Consiglio di Stato, nonché ad emettere il proprio parere paesaggistico, ai sensi della legge regionale n. 19/2015.

9.7. La conferenza di servizi si chiudeva tuttavia con la presa d'atto dell’avvenuta rimessione del procedimento di V.I.A. alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, operata in conseguenza del dissenso espresso dal Segretariato regionale della Puglia del MIBACT e con la sospensione del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica.

9.8. Con nota del febbraio 2017, veniva poi trasmessa la delibera del Consiglio dei Ministri, nella quale si considerava prevalente l'interesse alla tutela del paesaggio e si condivideva la posizione espressa dal MIBACT, contraria alla costruzione dell'impianto, anche nella configurazione limitata alla realizzazione di otto aerogeneratori che era stata approvata, con prescrizioni, dalla Provincia di Foggia nell’ambito del procedimento di V.I.A. concluso con la determinazione n. 1329 del 2013 poi annullata dalla citata sentenza n. 4732/2015 del Consiglio di Stato (il MIBACT ha valutato paesaggisticamente incompatibile il progetto perché ricadeva totalmente all'interno dei coni visuali di Castel Fiorentino, tutelato ai sensi della parte II del d.lgs. n. 42/2004, cosi come perimetrati dal PPTR).

Di conseguenza, la Regione Puglia negava l’autorizzazione unica per la realizzazione dell’impianto.

9.9. In esito a quanto sopra rappresentato, la società ricorrente proponeva ricorso al Tar per la Puglia per chiedere la condanna al risarcimento dei danni per il ritardo nella conclusione del procedimento causato dall’Amministrazione regionale.

10. In questo quadro, va dunque esaminata la pretesa risarcitoria dell’appellante.

10.1. Innanzitutto, va tenuto conto che, nel caso di specie, il ritardo evocato, che ha condotto al diniego dell’autorizzazione unica per la sopravvenuta disciplina ambientale, non risulta riconducibile al solo ritardo dell’Amministrazione regionale.

La complessità dell’impianto, soprattutto per quel che riguarda le opere di connessione, ha infatti determinato, come sopra detto, la necessità di riprogettare in parte le opere in ragione delle criticità paesaggistiche già emerse antecedentemente all’approvazione del PPTR.

10.2. In ogni caso, la dedotta elusione dei tempi del procedimento non può essere considerata di per sé profilo che suffraga l’esistenza del danno, essendo necessario che l’interessato provi tutti gli elementi costitutivi della domanda risarcitoria e cioè anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa dell’Amministrazione ed il nesso di causalità tra danno ed evento (cfr. ex multis, Cons, Stato, Sez. IV, 15 luglio 2019, n.4948).

10.3. A ben vedere nella vicenda in esame il comportamento che ha causato il ritardo non può essere addossato alla Regione, tenuto conto della complessità dell’opera e della sua successiva riconfigurazione. Né le sentenze del Consiglio di Stato che sono intervenute nel corso della vicenda hanno in qualche modo sovvertito tale circostanza. La sentenza n. 5895/2012 si è infatti limitata a definire un giudizio avverso il silenzio amministrativo, definendo i tempi del procedimento e sintetizzandone gli adempimenti istruttori, ma senza esprimersi sulla doverosità del rilascio, mentre la sentenza n. 4732/2015 ha circoscritto le proprie statuizioni al procedimento di autorizzazione dell’impianto di “Costa Borea” e non alla fondatezza giuridica del richiesto assenso, tanto da aver disposto “la rinnovazione del procedimento e la riconvocazione della conferenza di servizi”.

10.4. Peraltro, come rilevato dal Tar, “non è, pertanto, ravvisabile l’elemento psicologico essenziale per la configurazione della responsabilità risarcitoria per l’impianto di Costa Borea, tenuto conto che – allo stato della decisione della presente controversia – è ancora pendente il giudizio impugnatorio sul diniego di autorizzazione unica, in merito al quale la ricorrente non ha formulato alcuna istanza di sospensione del giudizio per nesso di pregiudizialità”.

10.5. Più in generale, il danno da ritardo, previsto dall’art. 2-bis della legge n. 241/1990, si articola in due distinte ipotesi, diverse da quella del mero ritardo: il danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine del procedimento (comma 1) e il danno derivante di per sé dal fatto stesso di non avere l’Amministrazione provveduto entro il termine prescritto, forfettariamente ristorato con un indennizzo (comma 1 bis).

10.6. Come ha avuto modo di evidenziare la giurisprudenza del Consiglio di Stato, il citato art. 2-bis, comma 1, prevede la possibilità di risarcimento del danno da ritardo/inerzia dell'Amministrazione nella conclusione del procedimento amministrativo non già come effetto del ritardo in sé e per sé, bensì per il fatto che la condotta inerte o tardiva sia stata causa di un danno altrimenti prodottosi nella sfera giuridica del privato che, con la propria istanza, ha dato avvio al procedimento amministrativo. Il danno prodottosi nella sfera giuridica del privato, e del quale quest'ultimo deve fornire la prova sia sull'an che sul quantum, deve essere riconducibile, secondo la verifica del nesso di causalità, al comportamento inerte ovvero all'adozione tardiva del provvedimento conclusivo del procedimento, da parte dell'Amministrazione, e ciò sempre che, nell'ipotesi ora considerata, la legge non preveda, alla scadenza del termine previsto per la conclusione del procedimento, un'ipotesi di silenzio significativo (cfr. Cons Stato, Sez. V, 2 aprile 2020, n. 2210)

10.7. A ciò si aggiunge che - in conformità ai doveri di ordinaria diligenza nelle relazioni intersoggettive che informano l'ordinamento e che richiedono di responsabilmente attivarsi nel limite di un apprezzabile sacrificio al fine di evitare che la situazione produttiva del danno si aggravi con il passare del tempo - anche in tema di danno da ritardo occorre valutare non il solo comportamento dell'Amministrazione, ma anche la condotta del danneggiato, il quale è parte essenziale ed attiva del procedimento; e, in tale veste, dispone di capacità idonee ad incidere sulla tempistica e sull'esito del procedimento stesso, attraverso il ricorso ai rimedi amministrativi e giurisdizionali offertigli dall'ordinamento.

L’indifferenza manifestata in ordine a tali rimedi rileva come comportamento causalmente orientato ai sensi dell'art. 1227 cod. civ. (cfr. art. 30 c.p.a.) in ordine all'accertamento della spettanza del risarcimento, nonché alla quantificazione del danno risarcibile (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 13 marzo 2020, n.1828).

10.8. In sostanza, il risarcimento del danno da ritardo, relativo ad un interesse legittimo pretensivo, non può essere avulso da una valutazione concernente la spettanza del bene della vita e deve essere subordinato, tra l'altro, anche alla dimostrazione che l'aspirazione al provvedimento sia destinata ad esito favorevole e, quindi, alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene sostanziale della vita collegato a un tale interesse (cfr. ex multis, Cons Stato, Sez. IV, 23 giugno 2017, n. 3068).

10.9. Nell'attribuire rilevanza al c.d. danno da mero ritardo come fattispecie di danno da comportamento e non da provvedimento, alla prova del ritardo deve poi accompagnarsi anche la dimostrazione della sussistenza degli elementi costitutivi delle responsabilità.

Non si tratta dunque, a differenza dell'indennizzo forfettario introdotto dal comma 1 bis dello stesso art. 2-bis, di un ristoro automatico (collegato alla mera violazione del termine). E’ infatti onere del privato fornire la prova, oltre che del ritardo e dell'elemento soggettivo, del rapporto di causalità esistente tra la violazione del termine del procedimento e il compimento di scelte negoziali pregiudizievoli che non avrebbe altrimenti posto in essere (cfr. Cons. Stato, Ad plen., n. 5 del 2018, rilevante sotto tale profilo nella specie).

In sostanza, anche nel danno per mero ritardo, come fattispecie di danno da comportamento e non da provvedimento, alla prova del ritardo deve comunque accompagnarsi anche la dimostrazione della sussistenza degli elementi costituitivi della responsabilità (in coerenza con le considerazioni poste a base della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, di cui ha tenuto conto l'art. 7 del c.p.a.).

11. Nel caso in esame, non è stato provato che il bene della vita potesse essere raggiunto, posto che alla luce delle limitazioni esistenti già in precedenza all’approvazione del PPTR, non era scontato che potesse essere rilasciata l’autorizzazione unica richiesta, risultando, al contrario pacifico che il procedimento di autorizzazione unica si è concluso con esito negativo.

11.1. Né, come detto, anche l’ipotesi di danno da mero ritardo può essere svincolata dalla lesione di una posizione giuridica soggettiva. In questo contesto era dunque onere del ricorrente, in base al principio “onus probandi incumbiti ei qui dicit non ei qui negat” di cui all'art. 2697 c.c. dimostrare tutti gli elementi costitutivi dell'invocata responsabilità dell’Amministrazione, laddove il ricorrente nell'ipotesi di specie non li ha neppure allegati, sottraendosi all'onere di allegazione prima ancora che all'onere probatorio, oneri questi cui non può supplire il giudice, il quale, come noto, deve giudicare "iuxta alligata et probata partium".

11.2. D’altra parte, l’aver perduto la possibilità di accedere direttamente alla tariffa incentivante più favorevole non può essere circostanza addebitabile all’Amministrazione regionale, in quanto l’accesso agli incentivi pubblici è connesso al valore della produzione di energia, che non discende in via immediata dal rilascio dell’autorizzazione unica, né solo dalla costruzione e messa in esercizio dell’impianto. Inoltre, non può essere imputato alla Regione il fatto che la normativa statale sugli incentivi alla produzione di energia da fonti rinnovabili abbia poi subito una modifica in senso più restrittivo, e comunque anche se l’impianto fosse stato realizzato prima non sussisteva la certezza di ottenere le incentivazioni secondo un quadro regolatorio più favorevole.

12. Pertanto, nel contesto dei motivi dedotti con il presente appello, la censura relativa alla sussistenza del danno da ritardo è dunque quella risultata di più immediata definizione (secondo le coordinate interpretative dettate dall’Adunanza plenaria 27 aprile 2015, n. 5) rispetto agli altri profili di gravame, comunque riconducibili alla stessa.

Di conseguenza, in ossequio al principio di economia dei mezzi processuali, il Collegio ritiene che la controversia possa essere risolta proprio alla luce delle conclusioni in ordine alla insussistenza dello stesso danno da ritardo (gli altri profili di gravame sono, come detto, connessi o comunque di dubbia ammissibilità, come nel caso dell’asserzione che - non avendo il Tar contestato la quantificazione del danno - lo stesso sarebbe di conseguenza provato).

13. Per le ragioni sopra esposte, l’appello va respinto e, per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata.

14. Le spese della presente fase di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello (n. 832/2020), come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la società appellante al pagamento delle spese della presente fase di giudizio in favore della Regione appellata nella misura complessiva di euro 5000,00(cinquemila/00), oltre gli altri oneri previsti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso dal Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2020, svoltasi da remoto in audio conferenza ex art. 84, comma 6, del decreto legge n. 18 del 2020, con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Alessandro Verrico, Consigliere

Nicola D'Angelo, Consigliere, Estensore

Silvia Martino, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Nicola D'Angelo

Luigi Maruotti

 

 

 

 

 

IL SEGRETARIO

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