Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), sentenza n. 2151 del 18 dicembre 2025, sulla perequazione

MASSIMA

Laddove si escludesse l'ammissibilità (recte: validità) di una cessione di cubatura nel caso di esaurita capacità edificatoria del fondo di destinazione, ossia per l'esaurimento della volumetria con riferimento al lotto del proprietario acquirente della cubatura stessa, si addiverrebbe ad una tacita abrogazione dell'istituto in parola, in quanto il relativo acquisto serve proprio ad attribuire la capacità edificatoria, ovvero una maggiore volumetria, al lotto dell'acquirente, fatta salva la possibilità per la p.a.. di verificare se la cessione di cubatura vada o meno ad alterare l'equilibrio urbanistico della zona.

SENTENZA

N. 02151/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01374/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1374 del 2024, proposto da OMISSIS, rappresentato e difeso dall'avvocato Livio Liguori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Dragone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Guardia Lombardi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gaetano Corvino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

OMISSIS, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenio Colella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del permesso di costruire – pdc - n.308 del 31.05.2024, prot.n.2077/R, rilasciato dal Comune di Guardia Lombardi, Sportello Unico per l’Edilizia n.604/2023, alla sig.ra OMISSIS, in uno alla relativa istanza prot.n.2077 presentata in data 5.5.2023 ed a tutti gli atti e documenti ivi allegati;

b) di tutti gli atti istruttori preordinati al rilascio del pdc n.308/2024, ivi compresi pareri, nulla-osta, relazioni, assensi eventualmente esistenti, dei quali si ignorano estremi e contenuto;

c) dell’atto di asservimento del 03.05.2024, rep.59084, raccolta n. 28275, per notaio Leonardo Baldari, acquisito agli atti del Comune di Guardia Lombardi in data 14.05.2024 con prot.n. 2545;

d) della certificazione di “status” di coltivatrice diretta, asseritamente vantata dalla sig.ra OMISSIS, non allegata alla domanda di rilascio del pdc e non presente negli atti acquisiti a seguito di accesso presso il Comune di Guardia Lombardi;

e) dell’<Avviso di rilascio permesso a costruire – permesso nr. 308 del 31.05.2024> prot.n.2884 del 31.5.2024;

f) di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguenziale, anche di natura istruttoria, comunque lesivo dei diritti del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Guardia Lombardi e di OMISSIS

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Viene all’esame di questo Collegio, a seguito di remissione al giudice di primo grado ex art. 105, co. 1 c.p.a, disposta dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 7310/2025, il ricorso avente ad oggetto l’impugnazione del permesso di costruire n. 308, del 31.05.2024, rilasciato dal Comune di Guardia Lombardi, alla signora OMISSIS.

2. Ai fini dell’annullamento del predetto titolo concessorio, il ricorrente ha allegato e dedotto in punto di fatto quanto segue: è proprietario di un terreno e di un manufatto, ivi insistente, destinato ad uso deposito derrate alimentari, realizzato in virtù del titolo edilizio n. 2bis/2001, del 10.12.2021, sulle particelle nn. 164-183 del foglio di mappa n. 25 del Comune di Guardia Lombardi, Contrada Forche (ora p.lle 479, 489 e 502); a seguito di modificazioni di natura catastale, le originarie p.lle 164-183 hanno generato, fra l’altro, le p.lle nn. 491 e 494/1, oggi di proprietà del signor OMISSIS; in data 31.05.2024, ha avuto notizia dell’avvenuto rilascio del permesso di costruire n. 308, del 31.05.2024 per la realizzazione di un deposito agricolo nel Comune di Guardia Lombardi su un’area ricompresa in Contrada Forche – ove insiste la sua proprietà immobiliare – e ha dunque richiesto e ottenuto l’accesso ai relativi atti; successivamente, ha verificato che l’anzidetto permesso, avente ad oggetto l’area immediatamente e direttamente confinante con quella di sua proprietà, era stato rilasciato in favore della signora OMISSIS, coniuge del signor OMISSIS.

3. Dunque, contestando il citato provvedimento edilizio, specificamente indicato in epigrafe, il ricorrente ha in questa sede sostenuto la sua illegittimità per avere la signora OMISSIS, nella relativa istanza di rilascio, indicato quale area di realizzazione l’opera edilizia le p.lle 491 e 494/1 del foglio 25 (prive di capacità edificatoria) e per aver asservito a fini urbanistici ed edilizi l’intera estensione del terreno di proprietà del signor OMISSIS (in catasto al foglio 35, p.lla 415), distante oltre 1,8 km dall’area ove si sarebbe dovuto realizzare il deposito agricolo, senza peraltro dimostrare di possedere la qualifica di coltivatore diretto.

4. Nello specifico, il ricorrente ha affidato l’impugnativa ai seguenti motivi di illegittimità:

I) VIOLAZIONE ARTT. 3 e 97 COSTITUZIONE; VIOLAZIONE LEGGE REGIONE CAMPANIA 20 marzo 1982, n. 14 - Indirizzi e direttive per l'esercizio delle funzioni delegate in materia di urbanistica - TITOLO II - DIRETTIVE PARAMETRI DI PIANIFICAZIONE, punto 1.8; INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.

Con il primo motivo di ricorso, parte ricorrente ha dedotto la violazione del punto 1.8 degli Indirizzi e direttive per l’esercizio delle funzioni delegate in materia urbanistica, costituenti parte della L. R. n. 14/1982, a detta del quale l’asservimento delle aree non solo sarebbe correlato alla qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale del richiedente ma sarebbe, altresì, ammissibile nei soli casi in cui sussistono necessità abitative dell’imprenditore, presupposti entrambi insussistenti o comunque indimostrati nel caso di specie.

II) VIOLAZIONE ARTT. 3 e 97 COSTITUZIONE; VIOLAZIONE LEGGE REGIONE CAMPANIA 20 marzo 1982, n. 14 - Indirizzi e direttive per l'esercizio delle funzioni delegate in materia di urbanistica - TITOLO II - DIRETTIVE PARAMETRI DI PIANIFICAZIONE, punto 1.8; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ISTITUTO DELL’ASSERVIMENTO; INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.

III) VIOLAZIONE ARTT. 3 e 97 COSTITUZIONE; VIOLAZIONE LEGGE REGIONE CAMPANIA 20 marzo 1982, n. 14 - Indirizzi e direttive per l'esercizio delle funzioni delegate in materia di urbanistica - TITOLO II - DIRETTIVE PARAMETRI DI PIANIFICAZIONE, punto 1.8; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ISTITUTO DELL’ASSERVIMENTO; INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.

Con il secondo ed il terzo motivo di ricorso, la parte ricorrente ha lamentato che il gravato titolo edilizio si rivelerebbe illegittimo nella parte in cui ha consentito l’operatività dell’istituto dell’accorpamento urbanistico anche a fronte dell’esaurita capacità edificatoria dell’area di destinazione e della eccessiva distanza intercorrente tra i due fondi (asservito e asservente).

IV) VIOLAZIONE ARTT. 3 e 97 COSTITUZIONE; VIOLAZIONE degli ARTT.14, 19, 22, 30 delle NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE AL PUC; VIOLAZIONE DELL’ART. (punto)6.3.1, lett. e) Linee Guida per il Paesaggio allegate al PTR. approvato con L.R. n.13/08; INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO.

Con il quarto motivo di ricorso, la parte ricorrente ha eccepito l’illegittimità del provvedimento in epigrafe per violazione degli art. 14, 19 e 30 delle Norme Tecniche di Attuazione del vigente P.U.C. applicabili, per relationem, alla zona I ove sono situate le p.lle nn. 491 e 494/1 oggetto dell’intervento assentito.

V) VIOLAZIONE ARTT. 3 e 97 COSTITUZIONE; VIOLAZIONE ART.1067 CODICE CIVILE; VIOLAZIONE degli ARTT.14, 19, 22, 30 delle NORME TECNICHE DI ATTUAZIONE AL PUC; DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE; VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO; INGIUSTIZIA MANIFESTA.

Secondo l’assunto ricorsuale, il permesso di costruire gravato sarebbe, altresì, illegittimo per essere stato rilasciato in aperta violazione dei diritti dei terzi, atteso che sulla p.lla 491 esisterebbe una servitù di passaggio e di transito a piedi e a mezzo di autoveicoli, oltre che una servitù di area di manovra per carico e scarico.

5. Sulla scorta delle descritte causali, la parte ricorrente ha invocato l’accoglimento della proposta domanda di annullamento.

6. Si è costituito in resistenza il Comune di Guardia Lombardi, che, contestando quanto ex adverso dedotto, ha concluso per il rigetto del ricorso.

7. Si è, altresì, costituita in giudizio la controinteressata OMISSIS che ha concluso per l’infondatezza di tutti motivi di gravame dell’impugnato provvedimento abilitativo.

8. Con successive memorie versate in atti, le parti hanno ribadito quanto previamente esposto negli atti processuali.

9. All’udienza pubblica del 18 dicembre 2025, all’esito di discussione, la causa è stata assegnata a sentenza.

DIRITTO

10. Tanto doverosamente premesso, è d’uopo procedere allo scrutinio dei motivi di censura addotti a fondamento della lamentata illegittimità del titolo edilizio epigrafato.

11. Con il motivo di ricorso sub I), parte ricorrente rappresenta, come esposto in narrativa, la violazione del punto 1.8 degli Indirizzi e direttive per l’esercizio delle funzioni delegate in materia urbanistica, costituenti parte della L. R. n. 14/1982, a mente del quale la facoltà di asservimento delle aree, correlato alla necessaria qualifica di imprenditore agricolo a titolo principale del richiedente, è ammissibile solo in caso di comprovate necessità abitative dell’imprenditore medesimo, presupposti asseritamente insussistenti nella fattispecie di cui è causa.

La doglianza è priva di pregio.

Invero, diversamente da quanto assunto dal ricorrente, la signora OMISSIS ha debitamente dimostrato, sia in sede procedimentale che processuale, di rivestire la qualifica di coltivatore diretto.

Tale qualifica era stata non solo dichiarata nell’istanza prot. n. 2077 del 05.05.2023 recante la richiesta di rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato con struttura in acciaio ad uso deposito attrezzi agricoli (All. 2 alla memoria di costituzione del Comune) ma anche certificata nell’allegata relazione tecnica del 04.05.2023 (All. 3 alla memoria di costituzione del Comune).

Peraltro, dal “Fascicolo aziendale – AGEA” risulta l’iscrizione nel Registro REA AV159399 – codice Ateco 01-11-10 Coltivazione di Cereali (CAA Coldiretti – Avellino 013) della controinteressata a far data dal 03.02.2006; sicché non è revocabile in dubbio che la signora OMISSIS, al momento della presentazione della richiesta del contestato permesso di costruire, ricoprisse la qualifica di “coltivatore diretto”.

12. Ciò posto, al fine di respingere gli avversi assunti di parte ricorrente, è appena il caso di rilevare che per “coltivatore diretto” si intende il soggetto che coltiva il fondo col lavoro prevalentemente proprio o di persone della sua famiglia. Affinché possa essere conferita la qualifica in commento, secondo il dettame di cui all’art. 6 della legge n. 203/1982, è necessario che: l’attività agricola sia svolta in modo stabile e continuativo; la forza lavorativa del coltivatore e della famiglia integri almeno un terzo delle necessità di coltivazione del fondo (Cassazione civile sez. III, 17/02/2017, n.4209).

In altre parole, il coltivatore diretto è un imprenditore agricolo che si dedica direttamente e abitualmente alla coltivazione dei terreni di cui è proprietario, affittuario, usufruttuario o enfiteuta, ossia che esercita l’attività in parola a titolo principale.

13. Ne consegue che la richiedente, a dispetto di quanto dedotto dal ricorrente, al momento della presentazione dell’istanza di permesso di costruire, possedeva la qualifica, normativamente richiesta, di “imprenditore agricolo a titolo principale”.

14. Quanto poi all’asserita mancanza di prova circa la “necessità abitativa” della parte richiedente, si osservi quanto segue.

Dalla lettura dell’indicato punto 1.8 del titolo II della l.reg. Campania 20 marzo 1982 n. 14, si evince che, oltre al requisito di natura soggettiva costituito dallo status di proprietario coltivatore diretto, proprietario conduttore in economia, proprietario concedente, imprenditore agricolo, il rilascio del permesso di costruire fabbricati rurali in zone agricole è subordinato ad un ulteriore requisito di natura oggettiva, rappresentato dal rapporto di strumentalità delle opere alla coltivazione del fondo.

La ratio della previsione è ovviamente quella di evitare che qualsiasi individuo, benché sprovvisto della qualità di coltivatore, possa legittimamente costruire un immobile ad uso residenziale in zona agricola.

Ciò avrebbe l'evidente conseguenza di consentire la trasformazione di una zona agricola, tutelata dall'ordinamento, in un'area sostanzialmente residenziale e si porrebbe quindi in contrasto con la ratio della disciplina vincolistica che è volta allo scopo di attuare un equilibrato componimento tra le contrapposte esigenze, da un lato, consentire una razionale possibilità di sfruttamento edilizio delle aree agricole per scopi di sviluppo economico e, dall'altro, garantire la loro destinazione esclusiva ad attività agronomiche.

15. Ora, nel caso di specie, è indubbio che l’assentito fabbricato con struttura in acciaio ad uso deposito attrezzi agricoli sia diretto, rectius strumentale, alla coltivazione del fondo da parte della richiedente.

Sicché, in definitiva, la censura sub I), pocanzi esaminata, si rivela complessivamente infondata, sussistendo in capo alla richiedente, al momento della presentazione della domanda autorizzatoria in contestazione, il duplice requisito soggettivo (qualità di imprenditore agricolo a titolo principale) e oggettivo (strumentalità della costruzione rispetto alla coltivazione del fondo) per poter validamente ottenere l’asservimento del terreno per scopi edificatori.

16. Ancora, privi di pregio si appalesano gli ulteriori motivi di gravame relativi alla violazione e falsa applicazione dell’istituto dell’asservimento in parola, stante l’asserita impossibilità di operatività dell’accorpamento per l’esaurita capacità edificatoria dell’area di destinazione e la eccessiva distanza tra i due fondi oggetto della cessione di potenzialità edificatoria.

In argomento, occorre precisare che la cessione di cubatura è l’accordo in forza del quale il proprietario di un terreno edificabile (cd. cedente) trasferisce in tutto o in parte – mantenendo comunque la proprietà del medesimo – la potenzialità edificatoria relativa al terreno stesso al proprietario di altra area (cd. cessionario), affinché quest’ultimo possa ottenere dalla competente amministrazione comunale il permesso di costruire per una volumetria complessiva maggiore rispetto a quella originariamente prevista dai piani urbanistici per il fondo di sua proprietà.

In altre parole, la cubatura rappresenta la capacità edificatoria di un bene immobile, rectius l’indice di sfruttamento edificatorio dello stesso sulla base delle prescrizioni previste dai piani urbanistici comunali, che può essere ceduta dal proprietario dell’area ad un altro per permettere a questo di disporre della minima estensione di terreno richiesta per l’edificazione, ovvero di realizzare una volumetria maggiore di quella consentita dalla superficie del fondo di sua proprietà.

La ratio sottesa all’istituto dell’asservimento del terreno per scopi edificatori (ovverosia della cd. cessione di cubatura) è quindi di natura perequativa, è cioè quella di accrescere la potenzialità edilizia di un’area che ne è urbanisticamente sprovvista.

Ne consegue che, escludendo l'ammissibilità (recte: validità) di una cessione di cubatura nel caso di esaurita capacità edificatoria del fondo di destinazione, ossia per l'esaurimento della volumetria con riferimento al lotto del proprietario acquirente della cubatura stessa, si addiverrebbe ad una tacita abrogazione dell'istituto in parola, in quanto il relativo acquisto serve proprio ad attribuire la capacità edificatoria, ovvero una maggiore volumetria, al lotto dell'acquirente, fatta salva la possibilità per la P.A. di verificare se la cessione di cubatura vada o meno ad alterare l'equilibrio urbanistico della zona (Consiglio di Stato sez. IV, 31/05/2022, n.4417).

17.Si aggiunga, ai fini del decidere, che, se è vero che la cessione di cubatura da un fondo a un altro è sottoposta al requisito della contiguità territoriale, è altresì vero che siffatto presupposto non implica di per sé che i terreni siano necessariamente tra loro confinanti ma che siano quantomeno dotati del requisito della reciproca prossimità (ex multis Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd., 24/04/2024, n. 319).

Senza considerare che il R.U.E.C del Comune di Guardia Lombardi prevede all’art. 131, in via del tutto generica, che “è consentito l’asservimento di tutti i terreni di proprietà. È altresì consentito l’asservimento di terreni di proprietà diversa da quella del richiedente mediante rogito notarile”, senza imporre vincoli o limiti di distanze tra i relativi fondi.

18. Orbene, applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie di cui è causa, ne consegue che l’asservimento di specie resiste alle contestazioni ricorsuali, ricorrendo di fatto i presupposti applicativi e operativi dell’istituto in parola tenuto conto della ratio ad esso sottesa, oltre che della reciproca prossimità dei fondi oggetto della contestata cessione di diritto edificabile.

19. Del tutto inconsistenti, infine, risultano le censure relative alla violazione delle N.T.A. del vigente P.U.C. del Comune di Guardia Lombardi in materia di distanze.

Ed invero, non è revocabile in dubbio che l’Amministrazione abbia proceduto alla corretta applicazione della normativa urbanistica comunale, costituente, a rigore, parametro di legittimità del suo operato.

Anzitutto, come rilevato negli scritti processuali dall’ente locale, dalla relazione tecnica redatta dal progettista incaricato geom. OMISSIS, allegata all’istanza di permesso di costruire in uno alle planimetrie e agli elaborati tecnici, emerge il pedissequo rispetto delle distanze (di metri 5,00 dal confine e metri 10,00 dal fabbricato confinante) fissate dal Piano Urbanistico Comunale con specifico riferimento alla Zona I – Insediamenti extraurbani sparsi (Art. 22) ove è ubicata l’area di riferimento.

Né può ravvisarsi la violazione delle distanze rispetto alla “Strada Statale 303 Formicoso”.

Sul punto basti rilevare che l’art. 26 del Regolamento di Attuazione del Codice della Strada e la Tabella A allegata al P.U.C. prevedono che, fuori dai centri abitati, le distanze dal confine dalle strade di tipo C (extraurbane secondiarie), da rispettare in caso di nuova costruzione, ricostruzione conseguente a demolizione integrale o ampliamenti fronte-strada, debbano essere non inferiori, rectius superiori, a 30 metri.

E, nel caso di specie, i limiti in parola non risultano in alcun modo valicati, atteso che, come pure affermato dallo stesso ricorrente nel corpo del ricorso, la distanza della nuova costruzione dalla strada statale “Formicoso” è pari a 35, 10 metri.

20. Neanche colgono nel segno le censure con cui la parte ricorrente ha lamentato la presunta lesione del diritto di servitù di passaggio e di transito sulla p.lla 491.

Invero, con particolare riferimento ai rapporti pubblicistici, va detto che, in tema di controlli che competono all’Amministrazione, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Lombardia-Brescia, Sez. I, sentenza 21.01.2019 n. 70), in sede di rilascio del titolo abilitativo edilizio, sussiste l’obbligo per il Comune di verificare il rispetto da parte dell’istante dei limiti privatistici, a condizione che tali limiti siano effettivamente conosciuti o immediatamente conoscibili e/o non contestati, di modo che il controllo da parte dell’Ente locale si traduca in una semplice presa d’atto dei limiti medesimi, senza necessità di procedere ad un’accurata e approfondita disamina dei rapporti civilistici, sicché l’Amministrazione normalmente non è tenuta a svolgere indagini particolari in presenza di una richiesta edificatoria, salvo che sia manifestamente riconoscibile l’effettiva insussistenza della piena disponibilità del bene oggetto dell’intervento edificatorio in relazione al tipo di intervento richiesto (Consiglio di Stato, sez. VI, 5/4/2018 n. 2121).

L’accertamento demandato all’Ente locale va compiuto con “serietà e rigore”, e “la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, superando l'indirizzo più risalente, è oggi allineata nel senso che l'Amministrazione, quando venga a conoscenza dell'esistenza di contestazioni sul diritto del richiedente il titolo abilitativo, debba compiere le necessarie indagini istruttorie per verificare la fondatezza delle contestazioni, senza però sostituirsi a valutazioni squisitamente civilistiche (che appartengono alla competenza dell’A.G.O.), arrestandosi dal procedere solo se il richiedente non sia in grado di fornire elementi prima facie attendibili” (Consiglio di Stato, sez. IV, 20/4/2018 n. 2397).

Ebbene, nel caso di specie, le emergenze istruttorie documentali in possesso della resistente Amministrazione, in uno alla particolare conformazione dei luoghi, rappresentano elementi prima facie attendibili, in grado di sorreggere, giustificare e legittimare il provvedimento di diniego impugnato.

Dunque, in difetto di elementi precisi in ordine alla lamentata lesione delle predette servitù, il provvedimento impugnato si rivela immune dalle censure sollevate.

21. In definitiva, per tutte le ragioni suesposte, il permesso di costruire n. 308 del 31.05.2024 resiste in toto alle avverse censure di illegittimità.

21. Le spese di lite possono essere compensate, alla luce della peculiarità della fattispecie e del generale andamento del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa interamente le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michele Di Martino, Presidente FF, Estensore

Laura Zoppo, Referendario

Roberto Ferrari, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Michele Di Martino

IL SEGRETARIO