Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n. 5645 del 14 luglio 2026, enti in dissesto e art. 42 bis TUE

MASSIMA

In presenza di dichiarazione di dissesto finanziario dell'ente locale e conseguente nomina dell'Organismo Straordinario di Liquidazione (OSL), la competenza a gestire tutte le obbligazioni che costituiscono conseguenza diretta e immediata di atti e fatti di gestione anteriori al dissesto - ivi compresa l'adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001 e le connesse attività di pagamento o deposito dell'indennizzo - spetta esclusivamente all'OSL, dotato di autonoma soggettività distinta da quella del Comune. Ne consegue che il giudizio di ottemperanza non può essere utilmente esperito nei confronti del Comune (né del commissario ad acta nominato in sede giurisdizionale), dovendo l'azione esecutiva rivolgersi unicamente nei confronti dell'OSL; è quindi inammissibile il ricorso di ottemperanza indirizzato contro l'ente dissestato per l'esecuzione di obblighi rientranti nella competenza dell'OSL.

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 404 del 2011, proposto da L.F., rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Fimiani, con domicilio eletto presso lo studio Patrizia Finelli in Roma, via G. Calderini n. 68;

contro

Comune di Villaricca, in persona della Commissione Straordinaria pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluigi Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, corso del Rinascimento 11, ed Erik Furno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'ottemperanza della sentenza del Consiglio di Stato n. 4010/2009.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Villaricca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti, come da verbale;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Il sig. F.L., nella qualità di comproprietario del fondo ubicato nel Comune di V., alla via M., censito nel catasto al foglio (...), particella (...), impugnava innanzi al T.a.r. per la Campania gli atti inerenti alla procedura espropriativa che aveva interessato il predetto fondo per la esecuzione dei lavori di completamento ed adeguamento della Scuola Elementare "Marchesella", il cui progetto era stato approvato con delibera della Giunta Comunale n.124 del 1993 e riapprovato, a distanza di nove anni, con Delib. n. 1 del 2002.

L'adito Tribunale con sentenza n.7988/2003 rigettava il ricorso ritenendolo infondato.

Contro tale decisione F. proponeva appello dinanzi al Consiglio di Stato, che, con la sentenza n.4010/2009, accoglieva il ricorso.

Il Consiglio di Stato, in particolare, rilevata l'avvenuta scadenza del termine di completamento dei lavori e delle procedure espropriative fissato dall'art.13 della L. n. 2359 del 1865, statuiva:

a) la illegittimità diretta della deliberazione consiliare n.34, dell'11 luglio 2001 (recante l'approvazione del progetto esecutivo dei lavori nonché la dichiarazione di urgenza e indifferibilità dell'opera ex L. n. 1 del 1978) e delle deliberazioni della Giunta Comunale nn.1 e 145 del 2002 (aventi ad oggetto rispettivamente l'approvazione dei progetti definitivo ed esecutivo e la rettifica dei termini di esecuzione delle opere);

b) la illegittimità derivata degli atti susseguenti al procedimento di approvazione del progetto dell'opera pubblica di che trattasi e dei lavori di esecuzione.

Il sig. F. inoltrava, pertanto, detta sentenza, ai fini dell'esecuzione, al Comune di Villaricca cui notificava altresì formale atto di diffida e messa in mora ex art.90 R.D. n. 642 del 907.

Perdurando l'inerzia dell'amministrazione, F.L. e F.L., successori di F.L., proponevano ricorso per ottenere l'ottemperanza alla decisione n.4010/2009 affinché, fosse, in particolare, ordinato al Comune di Villaricca di provvedere alla retrocessione del fondo di loro proprietà, previa riduzione in pristino dello stato dei luoghi.

I ricorrenti chiedevano, inoltre:

- che gli venisse accordato un idoneo risarcimento per i danni patiti a causa del ritardo nell'esecuzione della decisione, ravvisabili, in particolare, nel mancato godimento del bene in ragione dell'illegittima occupazione;

- che venisse nominato un Commissario ad acta affinché provvedesse, in via sostitutiva, nell’ ipotesi di ulteriore inerzia del Comune, ad adottare le determinazioni dirette ad eseguire puntualmente il decisum del giudice.

Con sentenza n. 1511 del 2012 questa Sezione, in accoglimento del ricorso per l'ottemperanza, ordinava al Comune di Villaricca di corrispondere al proprietario dei terreni illegittimamente occupati l'indennità di occupazione a partire dal 9 dicembre 2010 e fino al momento in cui sarebbe avvenuta la cessione delle aree al comune con uno strumento idoneo a produrre l'effetto del trasferimento del bene immobile. In alternativa, il comune avrebbe dovuto restituire il terreno previa remissione in pristino.

Non essendo intervenuto alcun adempimento rispetto alle statuizioni della sentenza n. 1511 del 2012, gli odierni ricorrenti, in data 2 marzo 2022, depositavano un'istanza per la nomina di un commissario ad acta.

Il Comune di Villaricca, con memoria rappresentava di trovarsi in amministrazione straordinaria per essere stato sciolto il Consiglio comunale con D.P.R. 8 giugno 2021.

In merito alle richieste degli interessati, faceva presente che l'area era stata irreversibilmente trasformata, essendo stata realizzata l'opera pubblica, e che, pertanto, appariva necessario avviare il procedimento finalizzato all'adozione del provvedimento di cui all'art. 42 bis, del D.P.R. n. 327 del 2001.

Faceva, altresì, presente che, prima dello scioglimento, il Consiglio comunale, con Delib. n. 19, del 18 maggio 2018, aveva dichiarato il dissesto finanziario del Comune e con successivo decreto era stata nominata la Commissione Straordinaria di Liquidazione, la quale avrebbe dovuto occuparsi di tutte le obbligazioni che costituissero la conseguenza diretta ed immediata di "atti e fatti di gestione" pregressi rispetto alla dichiarazione di dissesto anche se sorte in seguito a detta dichiarazione. Concludeva, proponendo di nominare come commissario ad acta uno dei membri dell'Organismo Straordinario di Liquidazione.

Questa Sezione, quindi, con la sentenza n. 7169, del 17 agosto 2022 stabiliva:

- di non poter nominare come ausiliario del giudice un appartenente ad un organo straordinario di gestione di una delle parti in causa;

- la necessità di nominare quale commissario ad acta un funzionario pubblico neutrale, che individuava nel Prefetto di Napoli o in un funzionario da questi delegato,

- che il commissario ad acta nominato si sarebbe dovuto interfacciare con l'Organismo Straordinario di Liquidazione;

- che l'Organismo Straordinario di Liquidazione avrebbe conservato fino al completamento dell'intervento del commissario ad acta tutti i poteri amministrativi finalizzati ad adottare un provvedimento ex art. 42 bis D.P.R. n. 327 del 2001.

In data 7 ottobre 2022, la Commissione Straordinaria di Liquidazione del Comune di Villaricca, con le Delibere nn. 73 e 75, del 9 novembre 2022 disponeva l'acquisizione ex art. 42 bis, D.P.R. n. 327 del 2001, delle aree di proprietà degli odierni ricorrenti.

Contro queste determinazioni F.L. e F.L. hanno depositato, in data 14 novembre 2022, un atto denominato "incidente di esecuzione" con il quale hanno lamentato:

- la nullità delle Delibere nn. 73, del 7 ottobre 2022, e 75, del 9 novembre 2022, con le quali è stata disposta l'acquisizione ex art. 42 bis, del D.P.R. n. 327 del 2001, delle aree di loro proprietà da parte della Commissione Straordinaria di Liquidazione del Comune di Villaricca, in quanto affette da "non conformità, alla normativa applicabile ed alle pronunce giurisdizionali di cui si chiede l'ottemperanza, degli atti e dei criteri coi quali sono stati effettuati i calcoli di acquisizione";

- la violazione del giudicato recato dalla sentenza n. 1511 del 2012, il quale aveva stabilito che il risarcimento del danno avrebbe dovuto calcolarsi nella misura del 5% del valore venale del suolo al momento della cessione dello stesso al Comune;

- la mancata comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all'adozione del provvedimento ex art. 42 bis, D.P.R. n. 327 del 2001.

Con la decisione 20 aprile 2023, n. 4009, la Sezione ha dichiarato l'incidente di esecuzione inammissibile, in quanto diretto contro il provvedimento adottato ai sensi dell'art. 42-bis, la cui legittimità avrebbe dovuto essere contestata con azione di annullamento in sede di cognizione.

Tanto premesso, I sigg. L.F. e L.F., con un ulteriore incidente di esecuzione depositato in data 10 ottobre 2025, hanno chiesto l'ottemperanza alle sentenze di questo Consiglio di Stato nn. 4010 del 2009, 1511 del 2012 e 7169 del 2022, deducendo la perdurante mancata esecuzione degli obblighi derivanti dal giudicato formatosi in relazione all'occupazione di un terreno sito nel Comune di V., foglio (...), particella (...).

Ricordano i ricorrenti che, con sentenza n. 7169 del 2022, questa Sezione ha nominato Commissario ad acta il Prefetto di Napoli e ha riconosciuto all'Organismo Straordinario di Liquidazione il potere di procedere all'eventuale acquisizione sanante dell'area.

In parziale esecuzione di tale pronuncia, l'Organismo Straordinario di Liquidazione ha adottato la Delib. n. 73 del 7 ottobre 2022, con la quale ha quantificato in euro 376.320,00 l'importo indicato quale "minimo non contestabile" in favore dei proprietari, e la successiva Delib. n. 75 del 9 novembre 2022, con la quale ha disposto l'acquisizione dell'area al patrimonio indisponibile del Comune. Entrambe le deliberazioni sono state dichiarate immediatamente eseguibili ai sensi dell'art. 134, comma 4, del D.Lgs. n. 267 del 2000.

Secondo la prospettazione dei ricorrenti, tuttavia, a tali atti non avrebbe fatto seguito alcuna attività esecutiva, non essendo stato disposto né il pagamento dell'indennizzo né il deposito delle somme presso la Cassa Depositi e Prestiti, né risultando assunti atti di impegno di spesa, mandati di pagamento, piani di liquidazione o ulteriori provvedimenti contabili idonei a dare attuazione alle deliberazioni adottate.

I ricorrenti deducono, al riguardo, che il termine di trenta giorni previsto dall'art. 42-bis, comma 4, del D.P.R. n. 327 del 2001 sarebbe inutilmente decorso, sicché l'effetto traslativo dell'acquisizione non si sarebbe perfezionato, permanendo l'occupazione del bene senza valido titolo.

Rappresentano, inoltre, di avere trasmesso formale diffida in data 23 settembre 2025, rimasta priva di riscontro, chiedendo l'immediato pagamento o, in alternativa, il deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti della somma già determinata dall'Organismo Straordinario di Liquidazione.

I ricorrenti evidenziano altresì che, nel parallelo giudizio pendente dinanzi alla Corte d'Appello di Napoli, iscritto al R.G. n. 4667 del 2022 e avente ad oggetto la determinazione dell'indennizzo, sarebbe stata espletata una consulenza tecnica d'ufficio che avrebbe stimato il valore venale dell'area in misura superiore a quella posto a fondamento delle deliberazioni dell'OSL, precisando tuttavia che il presente giudizio di ottemperanza non avrebbe ad oggetto la rideterminazione del quantum, ma soltanto l'esecuzione del minimo già autoquantificato dall'amministrazione.

Su tali basi, i sigg. F. chiedono che sia ordinato al Commissario ad acta, ovvero ad altro soggetto eventualmente individuato dal Collegio, di adottare gli atti necessari al deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti della somma di euro 376.320,00.

I ricorrenti domandano, inoltre, l'adozione di misure accessorie e sostitutive, tra cui la richiesta di relazione sullo stato di esecuzione, l'eventuale applicazione di penalità di mora ai sensi dell'art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., la trasmissione degli atti alla Procura regionale della Corte dei conti e la condanna degli intimati alle spese del giudizio.

La causa è stata trattenuta in decisione nella camera di consiglio del 19 marzo 2026.

Il ricorso è inammissibile.

Come la Sezione ha già avuto modo di chiarire con la decisione 20 aprile 2023, n. 4009,

in presenza di una situazione di dissesto finanziario, dichiarata dal Comune di Villaricca e della conseguente nomina dell'Organismo Straordinario di Liquidazione, la competenza ad adottare il provvedimento di acquisizione sanante - nonché a gestire le relative conseguenze patrimoniali - spetta esclusivamente a detto Organismo e non agli organi della gestione ordinaria, né, tantomeno, a un Commissario ad acta nominato in sede giurisdizionale(cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., n. 15/2020; nonché Cons. Stato, sez. IV, n. 7408/2020).

Tale conclusione trova ulteriore e decisiva conferma nella più recente giurisprudenza amministrativa, che ha affrontato questioni del tutto sovrapponibili a quelle oggetto del presente giudizio.

In particolare, il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, con la decisione 19 dicembre 2022, n. 1284, ha espressamente disatteso l'assunto secondo cui, anche in presenza di dissesto finanziario dell'ente locale, il giudizio di ottemperanza potrebbe essere utilmente esperito nei confronti del Comune allorché venga in rilievo un obbligo di facere.

Tale decisione ha, in proposito, chiarito - in linea con i principi già affermati dall'Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato - che l'Organismo Straordinario di Liquidazione è dotato di autonoma soggettività giuridica, distinta da quella dell'ente locale presso cui è incardinato, nonché di specifiche competenze delineate dagli artt. 252 e ss. del D.Lgs. n. 267 del 2000.

Muovendo da tali premesse, il CGARS, con argomentazioni dalle quali il Collegio non ravvisa ragioni cogenti per discostarsi, ha ribadito che - alla luce del principio enunciato dall'Adunanza Plenaria n. 15 del 2020 - rientrano nella competenza dell'Organismo Straordinario di Liquidazione non solo le passività già contabilizzate alla data del dissesto, ma anche tutte le obbligazioni che, pur sorte successivamente sotto il profilo strettamente giuridico, costituiscano conseguenza diretta ed immediata di atti e fatti di gestione anteriori alla dichiarazione di dissesto.

Ciò in quanto "Dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all'approvazione del rendiconto di cui all'articolo 256 non possono essere intraprese o proseguite azione esecutive nei confronti dell'ente per i debiti che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione".

Quanto al significato e all'ambito applicativo del divieto di intraprendere o proseguire "azioni esecutive" nei confronti dell'ente in stato di dissesto economico, di cui all'art. 248, comma 2, del D.Lgs. n. 267 del 2000, è stato chiarito che tale divieto si pone in linea di continuità con quanto già previsto dall'art. 21 del D.L. n. 8 del 1993, convertito dalla L. n. 68 del 1993, il cui contenuto è stato sostanzialmente trasfuso nella disposizione oggi vigente, nonché con la disciplina dettata in materia di riequilibrio finanziario pluriennale, la quale prevede analoga sospensione delle procedure esecutive ai sensi dell'art. 243 del medesimo testo unico (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 8 luglio 2019, n. 4776).

La ratio della normativa sul dissesto, la cui conformità ai principi costituzionali è stata riconosciuta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 144 del 1994, è quella di assicurare il rispetto del principio della par condicio creditorum, mediante la concentrazione delle pretese creditorie nell'ambito della procedura liquidatoria.

In tale prospettiva, l'Adunanza Plenaria di questo Consiglio ha chiarito che l'incidenza della disciplina sul diritto del creditore vittorioso in giudizio si giustifica soltanto nei casi in cui l'obbligazione pecuniaria sia già integralmente definita nel suo ammontare e non residui alcuna attività ulteriore se non quella del materiale adempimento, il quale deve necessariamente avvenire nell'ambito della procedura concorsuale (Cons. Stato, Ad. Plen., n. 4 del 1998).

Ne discende che, anche quando venga in rilievo una prestazione di facere amministrativo - qual è, con riferimento al caso in esame, il deposito della somma già quantificata dall'OSL presso la Cassa Depositi e Prestiti- l'azione esecutiva non può essere rivolta nei confronti del Comune, ma deve essere indirizzata esclusivamente nei confronti dell'Organismo Straordinario di Liquidazione, unico soggetto legittimato sia sul piano contabile sia su quello amministrativo.

Ciò in quanto il divieto di azioni esecutive deve essere interpretato in senso funzionale alla tutela dell'uguaglianza sostanziale tra i creditori, impedendo forme di soddisfacimento individuale che possano alterare l'ordine delle cause di prelazione e la distribuzione paritaria delle risorse disponibili.

Sulla base del complesso delle osservazioni che precedono il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'incidente di esecuzione, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la parte ricorrente alla rifusione, in favore del Comune di Villaricca, delle spese di lite, che liquida, complessivamente in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere