Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Seconda Bis), sentenza n. 22202 del 9 dicembre 2025, sulla omessa comunicazione nel caso di variante semplificata

MASSIMA

Il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto, in difetto di previsione nello strumento urbanistico generale, tramite variante semplificata approvata dal consiglio comunale, ai sensi dell’art. 10, comma 2, d.P.R. n. 327/2001, secondo le modalità e la scansione procedimentale di cui all’art. 19. La variante si intende approvata ove la Regione o l’ente delegato non esprimano dissenso entro 90 giorni (art. 19, comma 4), e la sua efficacia decorre dalla successiva delibera consiliare. La variante deve contenere, o richiamare espressamente, la volontà di apporre il vincolo, onde evitare incertezze sulla sua finalità espropriativa.

Anche nell’ambito della procedura semplificata ex art. 19, resta fermo l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento ai proprietari delle aree interessate dall’imposizione del vincolo espropriativo. L’omissione può essere giustificata solo in presenza di varianti generali al piano urbanistico, ma non in caso di varianti puntuali aventi ad oggetto specifiche opere pubbliche su aree individuate e direttamente incidenti sugli interessi di soggetti determinabili. In tali ipotesi, l’omessa partecipazione determina l’illegittimità del procedimento.

SENTENZA

N. 22202/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01722/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1722 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
omissis, rappresentati e difesi dall'avvocato Marco Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Labico (RM), in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Simone Conti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Città Metropolitana di Roma Capitale, in persona del Sindaco Metropolitano pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giovanna Albanese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
della Regione Lazio, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione

- Della deliberazione di consiglio comunale n. 29 del 18 settembre 2023, con la quale è stata approvata la variante urbanistica e dichiarata la pubblica utilità dell''opera dei lavori di realizzazione della strada comunale di Colle Alto in Labico nonché della determinazione dirigenziale numero 394 del 20 settembre 2022, di approvazione dei lavori conclusivi della conferenza dei servizi.

- Per quanto occorrer possa, anche della determinazione dirigenziale numero 630 del 29 gennaio 2024, con la quale il Comune di Labico ha determinato in via provvisoria l'indennità di espropriazione e avvisato della occupazione anticipata degli immobili.

- Della determinazione dirigenziale numero 631 del 18 dicembre 2023 con la quale è stato approvato il progetto esecutivo dei lavori necessaria la realizzazione della strada comunale di Colle Alto.

- Della deliberazione di consiglio comunale n. 9 del 18 Febbraio 2021, con la quale è stato approvato il progetto definitivo dei lavori di realizzazione della strada comunale di Colle Alto, dichiarata la pubblica utilità dell'opera, e adottata la variante urbanistica semplificata ai sensi dell''art. 19 d.P.R. n. 327/01.

- Della deliberazione di consiglio comunale n. 32 del 21 novembre 2019, con la quale è stata disposta l'approvazione del progetto definitivo dei lavori di realizzazione della strada di Colle Alto.

- Della D.G.C. n 88 del 5.10.2023 di approvazione del progetto definitivo.

- Per invalidità derivata, per quanto occorrer possa, delle determinazioni dirigenziali n. 630-631 del 29.1.2024, di determinazione dell'indennità provvisoria di esproprio e stima indennizzo

- Di ogni atto presupposto e/o connesso e/o conseguenziale ancorché non conosciuto dagli odierni ricorrenti.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati l’8.5.2024,

per l’annullamento:

- Della verifica ex art. 50 bis della L.R. 38/99 e parere di compatibilità al PTPG ex art.20, comma 5, del d.lgs. 267/00 della Città Metropolitana di Roma Capitale

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Labico e della Città Metropolitana di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2025 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con atto di ricorso introduttivo notificato e depositato nei termini di rito, i ricorrenti avversavano – in uno con la determinazione dirigenziale n. 630 del 29 gennaio 2024 (recante determinazione in via provvisoria dell’indennità di espropriazione) e con la relativa lettera di trasmissione – tutti gli atti della procedura espropriativa promossa dal Comune di Labico contro il fondo di loro proprietà identificato in catasto al foglio 6, particelle 331 e 332.

In particolare, le doglianze di parte ricorrente si appuntavano contro la deliberazione di Consiglio Comunale n. 29 del 18 settembre 2023 (conosciuta per effetto dell’accesso agli atti del 12 gennaio 2024) – recante l’approvazione definitiva della variante urbanistica adottata con delibera consiliare n. 9 del 18 febbraio 2021, ai sensi dell’art. 19 del d.P.R. n. 380/2001 – contro la deliberazione da ultimo citata, di approvazione del progetto definitivo e di adozione della variante urbanistica semplificata, nonché contro gli ulteriori atti presupposti della medesima procedura.

In punto di fatto, essi esponevano di essere i proprietari pro-indiviso dell’immobile in questione e di aver avuto conoscenza del procedimento ablatorio avente ad oggetto il proprio bene solamente a seguito del ricevimento, in data 18 dicembre 2023, della raccomandata contenente la comunicazione del 7 dicembre 2023 inerente l’avvio del procedimento per la avanzata fase di determinazione dell’indennità di espropriazione delle aree di cui al foglio 6, particelle 331 e 332, necessario per la realizzazione dei lavori della strada comunale denominata Colle Alto.

A seguito del ricevimento della predetta comunicazione, e previo invio di nota di diffida e richiesta di accesso agli atti, il Comune di Labico inviava, al difensore dei ricorrenti, copia della deliberazione di consiglio comunale n. 9 del 18 Febbraio 2021 di adozione della variante urbanistica comprensiva di planimetria, elenco ditte, relazione di esproprio e copia della delibera di consiglio comunale n. 29 del 18 settembre 2023 di approvazione della variante urbanistica semplificata ed intervenuta efficacia della pubblica utilità, comprensiva di allegati, tra i quali la determinazione conclusiva dei lavori della conferenza dei servizi di cui alla determinazione dirigenziale n. 394 del 20 settembre 2022.

Seguiva, poi, un’ulteriore diffida all’annullamento in autotutela degli atti di imposizione del vincolo espropriativo e di pubblica utilità dell’opera; tuttavia, con nota n. 630 del 29 gennaio 2024, il Comune resistente notificava la determinazione dirigenziale di offerta in via provvisoria dell’indennità di espropriazione dell’immobile (con allegata stima dell’indennità) e dava contestuale indicazione della occupazione anticipata d’urgenza del compendio.

Contro gli atti qui gravati, i ricorrenti avanzavano i seguenti mezzi di censura.

Con il primo, essi si dolevano della violazione e falsa applicazione degli artt. 11 e 16 del d.P.R. n. 327/2001, per non aver il Comune rispettato gli obblighi e le garanzie partecipative che contraddistinguono le procedure di espropriazione per pubblica utilità.

In particolare, i ricorrenti lamentavano come l’amministrazione resistente avesse dato informazione dell’imminente ablazione del fondo di loro proprietà solamente con la nota del 7 dicembre 2023 concernente l’avvio del procedimento per la avanzata fase di determinazione dell’indennità di espropriazione, mentre nessuna comunicazione era stata data loro in ordine all’imposizione del vincolo, all’approvazione della variante urbanistica ed alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

A loro dire, inoltre, la circostanza che l’amministrazione locale abbia fatto ricorso al procedimento di variante “semplificata” previsto dall’art. 19 del d.P.R. n. 327/2001 non avrebbe comunque fatto venire meno l’obbligo, a carico dell’ente, di assicurare la partecipazione degli interessati al procedimento espropriativo come prescritto, senza eccezione alcuna, dagli artt. 11 e 16 del citato d.P.R.

Con il secondo mezzo di censura, i ricorrenti lamentavano l’eccesso di potere dei provvedimenti impugnati per illogicità, irragionevolezza, abnormità e difetto di istruttoria.

A parere di essi, l’omessa partecipazione procedimentale avrebbe inficiato, anche dal punto di vista sostanziale, la procedura espropriativa in questione in quanto, ove fosse stato consentito ai medesimi di prendervi parte fornendo contributi partecipativi, l’amministrazione resistente avrebbe potuto prendere in esame ipotesi alternative di localizzazione dell’opera che avrebbe reso la stessa meno dispendiosa per il Comune senza compromettere i propri diritti dominicali.

Con un terzo ordine di motivi, i ricorrenti invocavano la violazione dell’art. 16, comma 4, del d.P.R. n. 327/2001 in quanto la deliberazione consiliare n. 9 del 18 febbraio 2021, contrariamente a quanto imposto dalla legge, non avrebbe recato menzione alcuna del vincolo preordinato all’esproprio imposto sul terreno di loro proprietà così come, del resto, neppure i successivi atti con cui l’amministrazione comunale ha disposto l’efficacia della variante semplificata ed approvato il progetto definitivo dell’opera pubblica.

Con un quarto motivo di censura, veniva lamentata la violazione degli artt. 8, 9 e 10 del d.P.R. n. 327/2001 in quanto il Comune di Labico, in spregio alla struttura “trifasica” del procedimento espropriativo, avrebbe provveduto alla dichiarazione di pubblica utilità dell’opera ed alla determinazione in via provvisoria dell’indennità senza che tali atti fossero preceduti dall’indicazione espressa del vincolo preordinato all’esproprio.

Infine, con un ultimo mezzo di gravame, veniva lamentata, in via derivata, anche l’illegittimità della determinazione dirigenziale n. 631/2023 contenente la determinazione della stima dell’indennità di espropriazione.

Si concludeva il ricorso con l’articolazione della domanda di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti impugnati.

Il Comune di Labico, ritualmente evocato, si costituiva in giudizio eccependo l’infondatezza, nel merito, delle pretese avversarie.

Si costituiva anche la Città Metropolitana di Roma Capitale, chiedendo la propria estromissione dal giudizio in ragione della circostanza che in ricorso non veniva rivolta censura alcuna nei confronti del parere di compatibilità sulla variante semplificata espresso dall’ente ai sensi dell’art. 50-bis della L.R. n. 38/1999.

Essa, tuttavia, tra i documenti offerti in comunicazione al Collegio, depositava anche copia di un accordo bonario di cessione delle aree interessate dal ricorso in parola.

Con memoria depositata in vista della camera di consiglio del 20 marzo 2024 (fissata per la discussione dell’incidente cautelare), parte ricorrente disconosceva la paternità delle firme apposte sull’atto di cessione bonaria delle aree depositato dalla Città Metropolitana (preannunciando la proposizione dell’incidente di falso).

Con atto di motivi aggiunti depositato in giudizio l’8 maggio 2024, i ricorrenti avversavano la determinazione con cui la Città Metropolitana di Roma Capitale aveva espresso, ai sensi degli artt. 50-bis della L.R. n. 38/1999 e dell’art. 20, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000, il parere di compatibilità della variante alla pianificazione urbanistica e territoriale sovracomunale (parere conosciuto dai ricorrenti solo a seguito dell’ostensione in giudizio avvenuta con il deposito del 14 marzo 2024), lamentandone l’illegittimità per due motivi.

Con il primo, veniva invocato l’eccesso di potere per travisamento dei fatti, dolendosi i ricorrenti che la Città Metropolitana avesse espresso la propria approvazione alla variante adottata dal Comune di Labico sulla scorta di un presupposto non sussistente, ovverossia la pretesa volontà dei medesimi di cedere bonariamente le aree di loro proprietà all’amministrazione comunale, volontà ricavabile da un documento la cui sottoscrizione essi disconoscevano, informando di aver anche proposto, nel frattempo, querela di falso).

Con il secondo, veniva censurato l’eccesso di potere sotto forma di sviamento ed abnormità, lamentando che l’assenso espresso dalla Città Metropolitana avesse avuto ad oggetto un’opera sproporzionatamente incidente sugli interessi dei ricorrenti, pur in presenza di alternative progettuali a loro dire altrettanto valide per la soddisfazione dell’interesse pubblico e prive di incidenza sul loro diritto di proprietà.

Alla camera di consiglio dell’8 maggio 2024, i ricorrenti manifestavano la volontà di rinunciare alla misura cautelare richiesta, e di tanto questa Sezione prendeva atto con l’ordinanza n. 1823/2024.

In vista della trattazione dell’affare in pubblica udienza, tutte le parti depositavano memorie e documenti entro i termini di cui all’art. 73 c.p.a.

In particolare, la Città Metropolitana depositava una nota interna del Servizio I all’Avvocatura dell’Ente con cui quell’amministrazione dichiarava che non intendeva valersi del documento precedentemente depositato in giudizio (e la cui autenticità aveva formato oggetto di proposizione di querela di falso da parte dei ricorrenti), ritenendo il medesimo irrilevante rispetto alla verifica di compatibilità di competenza dell’amministrazione metropolitana, giacché l’esito positivo della suddetta verifica risulta “condizionato al perfezionamento dell’acquisizione delle aree interessate dalla variante urbanistica, indipendentemente dalle modalità di acquisizione delle stesse, che esso avvenga tramite accordo bonario o altro”.

Dal canto loro, i ricorrenti ed il Comune di Labico insistevano per l’accoglimento delle conclusioni precedentemente rassegnate.

All’udienza pubblica del 18 novembre 2025, la causa veniva trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, e benché parte ricorrente non abbia inteso avvalersi della facoltà di chiedere la sospensione del giudizio, ai sensi dell’art. 79, comma 4, c.p.a., per la proposizione della querela di falso relativa all’accordo di cessione bonaria delle aree asseritamente siglato con il Comune di Labico (documento introdotto in giudizio dalla Città Metropolitana con deposito avvenuto il 14 marzo 2024), il Collegio ritiene comunque di dover motivare in ordine all’irrilevanza della questione concernente l’autenticità o meno del documento in questione ai fini del decidere.

Essa discende, infatti, dalla fondatezza – che verrà infra dimostrata – dei primi due motivi di gravame mossi nei confronti degli atti della procedura espropriativa in questione, giudizio di fondatezza che, per la sua radicalità, impone che l’intero iter procedimentale posto in essere dal Comune resistente sia posto nel nulla, con conseguente caducazione anche del parere di compatibilità espresso dalla Città Metropolitana di Roma Capitale, la quale quindi dovrà rideterminarsi in merito alla variante semplificata che l’amministrazione comunale dovrà (se avrà ancora interesse alla realizzazione dell’opera) nuovamente sottoporle una volta assicurato lo svolgimento di un procedimento rispettoso delle garanzie partecipative obliterate con gli atti impugnati.

Ne consegue, quindi, l’irrilevanza, ai fini dell’odierna decisione, del documento introdotto in giudizio dalla Città Metropolitana, la quale sarà comunque chiamata a rideterminarsi in ordine alla verifica di compatibilità della variante.

Andando al merito del gravame, come preannunciato vanno positivamente scrutinati i primi due motivi del ricorso introduttivo, con i quali parte ricorrente ha lamentato l’omessa partecipazione al procedimento de quo e l’irragionevolezza della scelta assunta dall’amministrazione, non avendo essa valutato le alternative progettuali che i ricorrenti avrebbero potuto proporre, ove fossero stati correttamente coinvolti nel corso della procedura espropriativa.

Per ragioni di chiarezza, il Collegio ritiene non superfluo riepilogare i termini della normativa rilevante nella fattispecie.

E’ notorio come il procedimento espropriativo segua una struttura trifasica (art. 8, d.P.R. n. 380/2001, cfr. C.G.A.R.S. n. 193/2021: “L'art. 8 del D.P.R. n. 327/2001 individua i presupposti di legittimità del decreto di esproprio nella ricorrenza di tre atti giuridici, quali la previsione della realizzazione dell'opera nel p.r.g. o in un atto equivalente, la dichiarazione di pubblica utilità e la determinazione, anche in via provvisoria, dell'indennità di esproprio e non il deposito della somma”), articolantesi in:

a) previsione dell’opera pubblica nello strumento urbanistico generale ed apposizione del vincolo preordinato all’esproprio;

b) dichiarazione di pubblica utilità;

c) determinazione, anche in via provvisoria, dell’indennità di esproprio.

Costituisce principio altrettanto indiscusso che la conformità urbanistica costituisca il presupposto per la realizzazione dell’opera pubblica e per l’ablazione dell’area destinata alla realizzazione della medesima, così come previsto, del resto, dall’art. 9, comma 1, del cit. d.P.R. (secondo il quale “Un bene è sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio quando diventa efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale, ovvero una sua variante, che prevede la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità”, cfr. Cons. St., sez. IV, n. 2556/2022: “La conformità urbanistica rappresenta presupposto necessario per la realizzazione di opere pubbliche o di pubblica utilità, in relazione alle quali si procede alla espropriazione. Ne consegue che l'eventuale incompatibilità con le previsioni urbanistiche, possibilmente derivante da una localizzazione dell'opera in area con destinazione non conforme, richiede la preventiva adozione di specifica variante allo strumento urbanistico in vigore. L'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, quale fase funzionale a dare attuazione alla localizzazione dell'opera, presuppone pertanto la sussistenza della conformità urbanistica, non potendo quindi prescindersi da tale preliminare attività, ipotizzando che l'apposizione del vincolo valga anche come variante allo strumento urbanistico”).

Ove lo strumento urbanistico generale non preveda la realizzazione dell’opera pubblica, il vincolo preordinato all’esproprio può essere disposto anche (art. 10, comma 1) “mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico”, ovvero (art. 10, comma 2) “con il ricorso alla variante semplificata al piano urbanistico da realizzare, anche su richiesta dell'interessato, con le modalità e secondo le procedure di cui all'articolo 19, commi 2 e seguenti”, così consentendo, in ottica acceleratoria, una deroga alla necessaria previsione urbanistica del vincolo preordinato all’esproprio.

A sua volta, l’art. 19, comma 2, del T.U. espropri prevede che “L'approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico”.

Questa disposizione, in definitiva, consente un’inversione procedurale per accelerare il processo nel suo complesso, qualora il progetto sia pronto, poiché permette l’approvazione preliminare o definitiva del progetto prima dell’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

È importante rilevare come l’approvazione del progetto preliminare o definitivo non comporti automaticamente la dichiarazione di pubblica utilità, poiché manca ancora il vincolo preordinato all’esproprio.

Tuttavia, ove si giunga all’approvazione preliminare o definitiva del progetto secondo quanto previsto dal comma 2 dell’art. 19, seguita dalla variante allo strumento urbanistico (o un atto equivalente), l’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio incorpora gli effetti del provvedimento di approvazione del progetto definitivo già emanato e consente l’emissione del decreto di esproprio, senza che sia necessaria un’ulteriore approvazione del progetto, che sarebbe, a quel punto, superflua.

Ancora, l’art. 19, comma 4, d.P.R. cit. stabilisce una procedura semplificata per l’approvazione della variante adottata dal consiglio comunale: infatti la Regione, o l’ente da questa delegato per l’approvazione dei piani urbanistici comunali, entro 90 giorni deve manifestare il proprio dissenso. In difetto, la variante si intende approvata, ed il consiglio comunale in una successiva seduta, ne dispone l’efficacia.

A tal proposito, è bene sottolineare l’importanza che, durante il procedimento descritto nell’art. 19, venga esplicitamente indicato che, con la conclusione di tale procedimento, si intenderà apposto il vincolo.

Ciò dovrà essere specificato o nella delibera comunale di cui all’art. 19, comma 1 o in quella di cui al comma 4 nel caso di approvazione semplificata in assenza di dissenso da parte della Regione o dell’ente da essa delegato all’approvazione del piano.

È inoltre possibile che di tale specifica si dia menzione nella delibera regionale di approvazione prevista dal comma 3, o in un atto equivalente che, in mancanza di specificazione nella delibera comunale, dovrà affermare l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio sulle stesse aree, e tanto al fine di evitare incertezze o illegittimità nell’azione amministrativa, garantendo la necessaria chiarezza e definizione dell’apposizione del vincolo durante il procedimento di approvazione delle varianti urbanistiche.

La sopra descritta scansione procedimentale non deve, però, condurre a sottovalutare l’importanza del momento di partecipazione e di confronto con gli interessi di cui sono portatori i privati proprietari delle aree interessate dalla previsione della variante urbanistica necessaria a pervenire alla realizzazione dell’opera pubblica.

Infatti, prima dell’approvazione della variante, è prevista la partecipazione dei proprietari secondo quanto disciplinato dagli artt. 16 e 17 del T.U., potendo essi presentare in un’unica fase osservazioni su tutti gli aspetti coinvolti, inclusa la localizzazione dell’opera e i suoi aspetti tecnici e dimensionali.

Invero, l’art. 16, comma 4, prevede che “Al proprietario dell'area ove è prevista la realizzazione dell'opera è inviato l'avviso dell'avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1, con l'indicazione del nominativo del responsabile del procedimento” mentre, (comma 10) “Il proprietario e ogni altro interessato possono formulare osservazioni al responsabile del procedimento, nel termine perentorio di trenta giorni dalla comunicazione o dalla pubblicazione dell'avviso”.

A tal proposito, la giurisprudenza ha chiarito che “al privato proprietario di un’area destinata all’espropriazione, dev’essere garantita, mediante la formale comunicazione dell’avviso di avvio del procedimento, la possibilità di interloquire con l’amministrazione procedente sulla sua localizzazione e, quindi, sull’apposizione del vincolo, prima della dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza e, quindi, dell’approvazione del progetto definitivo (TAR Lazio, Roma sez. II-quater 26.7.2021, n. 8964).

In sostanza, l’art. 16 T.U. ribadisce, in relazione alla fase di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera (implicita nell’approvazione del progetto definitivo e nell’adozione della variante), l’obbligo partecipativo già previsto dall’art. 11 in relazione alla fase di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, giacché nel testo unico si assicura la partecipazione degli interessati ad ogni singolo step del procedimento che porta all’esito di esproprio, quindi relativamente sia alla creazione del vincolo preordinato all’esproprio (art. 11) sia alla dichiarazione di pubblica utilità (art. 16) sia, infine, nella fase di determinazione dell’indennità provvisoria (art. 20).

Lo stesso art. 11 però, se da un lato fissa per l’amministrazione un obbligo di assicurare la necessaria partecipazione procedimentale, dall’altro sancisce un “principio di inesigibilità”, secondo il quale l’avviso di avvio del procedimento può essere omesso ove eccessivamente oneroso per l’Amministrazione.

Infatti, nel caso di una variante generale al piano urbanistico, dalla quale possono derivare i vincoli preordinati all’esproprio, non è possibile basare singole scelte su una motivazione analitica né è possibile determinare i soggetti ai quali deve essere notificata l’avvio del procedimento.

Pertanto, quando il vincolo preordinato all’esproprio deriva da un piano urbanistico che considera l’intero territorio comunale o una sua rilevante variante, si applica ancora la l. n. 1150/1942 e non è necessaria la notifica dell’avvio del procedimento.

In sintesi:

- la struttura del procedimento espropriativo è trifasica, imperniata sui tre momenti dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e della determinazione provvisoria dell’indennità di esproprio;

- la scansione procedurale ordinaria prevede che, con lo strumento urbanistico generale, siano determinate le aree destinate ad ospitare le opere pubbliche realizzande e sia, quindi, imposto il vincolo preordinato all’esproprio. In seguito, con l’approvazione del progetto definitivo dell’opera pubblica, si ha la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera;

- ogni sottofase si caratterizza per precisi obblighi procedurali (l’art. 11 detta quelli previsti per l’apposizione del vincolo; l’art. 16 quelli che accompagnano l’approvazione del progetto definitivo e la dichiarazione di pubblica utilità);

- qualora però lo strumento urbanistico generale non preveda l’opera, posto che è sempre necessario che all’esproprio si accompagni la conformità urbanistica dell’area ove realizzare l’opera, è possibile “saltare” la fase dell’imposizione del vincolo con uno strumento generale e passare direttamente all’approvazione del progetto definitivo.

In questo caso (art. 19), l’approvazione del progetto definitivo comporta anche l’adozione della variante allo strumento urbanistico generale, che viene poi approvata anche dalla regione (o dall’ente delegato) con le modalità semplificate previste dall’art. 19, comma 4;

- sono fatti salvi comunque, anche in questa ipotesi, gli obblighi informativi previsti dagli artt. 11 e 16.

Nel caso di specie:

- con delibera n. 9 del 18 febbraio 2021, il Consiglio Comunale di Labico: i) approvava i progetti definitivi della realizzazione della strada di Colle Alto e di realizzazione del Centro Logistico per la raccolta differenziata dei rifiuti; ii) adottava la variante al PRG per la trasformazione da zona “E”, agricola, a viabilità di una serie di particelle (tra cui quelle di proprietà dei ricorrenti), e da zona “E”, agricola, a “F1”, attrezzature comuni, di altre aree; iii) indiceva la conferenza di servizi per l’acquisizione dei prescritti pareri e nulla osta; iv) inviava gli atti alla Città Metropolitana (ente delegato dalla Regione Lazio per l’approvazione di varianti urbanistiche derivanti dall’approvazione di progetti di opere pubbliche in variante allo strumento urbanistico comunale) affinché, ai sensi dell’art. 50-bis della L.R. n. 38/1999, si esprimesse, entro 45 giorni dalla ricezione della delibera del C.C., in ordine alla verifica di compatibilità della variante.

-la Città Metropolitana, con nota del 16 agosto 2023, esprimeva il proprio parere di compatibilità della variante;

- il Consiglio Comunale di Labico, con deliberazione n. 29 del 18 settembre 2023, infine, prendeva atto della verifica di compatibilità da parte della Città Metropolitana ed approvava definitivamente la variante dichiarando (punto 5) “ai sensi dell’art. 12 del D.P.R. n. 327/2001, l’intervenuta efficacia della dichiarazione di pubblica utilità disposta ope legis con la Delibera di C.C. n. 9 del 18.02.2021”.

Chiarito ciò, è possibile enucleare il quesito fondamentale la risposta al quale condiziona l’esito della presente controversia, rendendo necessario interrogarsi in ordine al carattere generale o meno della variante al PRG apportata con le deliberazioni consiliari sopra ricordate.

A parere della parte resistente, essa non avrebbe carattere puntuale bensì generale, in quanto diretta alla realizzazione di due distinte opere pubbliche (centro logistico e viabilità di accesso al medesimo), con ciò rendendo superfluo l’obbligo di comunicazione dell’avvio del relativo procedimento di adozione della variante generale al PRG, in consonanza con quanto previsto dal comma 5 dell’art. 11, T.U. espropri, secondo il quale “restano in vigore le disposizioni vigenti che regolano le modalità di partecipazione del proprietario dell'area e di altri interessati nelle fasi di adozione e di approvazione degli strumenti urbanistici”.

Ad avviso del Collegio, tale impostazione non convince ed anzi, proprio dalla circostanza che si controverta intorno alla realizzazione di due opere che presentano una specifica localizzazione (e, quindi, di una procedura espropriativa avente effetti specifici e circoscritti all'area da espropriare per l'esecuzione dell'opera) è possibile al contrario trarre argomenti nel senso che la procedura in questione sia rivolta a soggetti determinati, ancorché non esplicitamente nominati, con la conseguenza di escludere il carattere generale della variante in questione e, quindi, l’omissione degli obblighi informativi consentita dalla norma da ultimo citata.

Proprio dalla lettura del precedente giurisprudenziale invocato da parte resistente nella memoria di replica del 7 novembre 2025 (Cons. St., sez. IV, n. 3572/2025) è possibile trarre argomenti nel senso opposto a quello da essa auspicato.

Infatti, nella pronuncia testé citata, si legge che “ai sensi dell'art. 13 della L. 7 agosto 1990, n. 241, l'adozione di una variante al piano regolatore generale, in quanto provvedimento di pianificazione, non deve necessariamente essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento nei confronti dei soggetti interessati (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 21 agosto 2013, n. 4200), a meno che la variante abbia ad oggetto l'esecuzione di una singola opera pubblica su di un'area ben individuata (così, ad es., Cons. Stato, Sez. IV, 16 settembre 2011, n. 5229), ovvero sia direttamente incidente sugli interessi di singoli proprietari di immobili insistenti nella zone coinvolta dal mutamento di destinazione urbanistica (così, ad es., Cons. Stato, Sez. III, 15 dicembre 2010, n. 4281).

L'articolo 11 del Testo unico espropri D.P.R. n. 327 del 2001, rubricato "La partecipazione degli interessati", prevede espressamente che al proprietario, del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all'esproprio, va inviato l'avviso dell'avvio del procedimento nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale (cfr. lett. a).

Diversamente, qualora l'opera pubblica e quindi il vincolo preordinato all'esproprio venga inserito nell'ambito di un provvedimento di pianificazione generale, tale onere non risulta previsto.

Nel caso di specie l'impugnata variante attiene ad una prima conferma in blocco di tutti i vincoli espropriativi introdotti con la variante generale del PRG e, dunque, si tratta chiaramente di un atto pianificatorio generale, poiché, trattandosi di reiterazione di tutte le previsioni vincolistiche già in atto, il vincolo in questione ha riguardato in modo omogeneo una generalità di beni, senza porsi quale imposizione a titolo particolare incidente su beni determinati al precipuo fine della precisa e puntuale localizzazione di un intervento edilizio che, per natura e scopo, sia di esclusiva appropriazione e fruizione collettiva”.

Al contrario nel caso di specie, lungi dal sussistere un atto pianificatorio generale, ci si trova dinanzi all’esecuzione di una singola opera pubblica su di un'area ben individuata e direttamente incidente sugli interessi di singoli proprietari di immobili insistenti nella zone coinvolta dal mutamento di destinazione urbanistica, con la conseguenza che ad essi, sin dall’inizio della procedura volta all’approvazione del progetto definitivo e della relativa variante urbanistica, andava assicurata la comunicazione di avvio del procedimento nelle forme previste dagli artt. 11 e 16 del T.U. espropri.

Pertanto, i primi due motivi di gravame devono trovare accoglimento.

Ad esiti analoghi deve pervenirsi con riferimento anche ai successivi mezzi di censura, con i quali si lamenta, nella sostanza, l’irragionevolezza e l’eccesso di potere della decisione impugnata per non aver tenuto in adeguata considerazione soluzioni alternative che avrebbero condotto anch’esse a soddisfare l’interesse pubblico preso di mira dall’azione dell’amministrazione resistente attraverso modalità meno gravose per il diritto di proprietà dei ricorrenti.

E che ciò non sia avvenuto non poteva essere altrimenti, giacché alcuna partecipazione procedimentale è stata assicurata agli interessati in nessuna delle fasi attraverso cui si è articolato l’iter procedimentale pervenuto all’espropriazione delle aree di proprietà privata.

Né a derubricare l’importanza dei momenti di confronto partecipativo può valere appellarsi, come fatto dal comune resistente, al disposto dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, dovendosi concordare con quanto sostenuto in giurisprudenza secondo cui “L’omissione dell’avviso [di avvio del procedimento] produce illegittimità della procedura espropriativa, non essendo possibile fare ricorso all’art. 21-octies, c. 2, l. n. 241/1990, soprattutto perché, in carenza delle eventuali possibili osservazioni di parte, non è dato riscontrare come palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”, a nulla rilevando che “l’interessato abbia avuto comunque conoscenza del procedimento, dato che le esigenze partecipative alla base dell’obbligo in parola non possono essere sopperite da una generica conoscenza, peraltro ex post, dell’esistenza di un iter ablatorio, essendo necessaria, per escludere la rilevanza del deficit informativo, una precisa conoscenza dell’andamento del procedimento e dell’oggetto di esso” (TAR Campania, Napoli sez. V 21.3.2023, n. 1768).

In conclusione, si impone l’accoglimento integrale del ricorso introduttivo, con conseguente annullamento di tutti gli atti della procedura espropriativa e di variante in questione e la caducazione automatica anche del parere di compatibilità espresso dalla Città Metropolitana, in ragione dello stretto rapporto di presupposizione sussistente tra siffatto parere (che, nella sostanza, costituisce un vero e proprio atto di approvazione di una variante urbanistica) e l’adozione della variante, di talché l’annullamento di quest’ultima, comportando il venir meno di uno degli elementi necessari di un atto complesso il cui procedimento si conclude solo con l’approvazione (rectius, il mancato dissenso) regionale (o dell’ente delegato come, nel caso presente, la Città Metropolitana), esplica effetti automaticamente caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento dell’amministrazione metropolitana (cfr. Cons. St., sez. IV, n. 4726/2017).

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono poste a carico, quindi, del Comune di Labico e della Città Metropolitana e liquidate, in favore dei ricorrenti, secondo quanto indicato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti oggetti di impugnazione con il ricorso introduttivo e con l’atto di motivi aggiunti.

Condanna il Comune di Labico e la Città Metropolitana di Roma Capitale al pagamento delle spese processuali sostenute dai ricorrenti, che liquida in Euro 3.000,00 per ciascuna delle parti pubbliche, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Giuseppe Licheri

Michelangelo Francavilla

IL SEGRETARIO