Corte di Cassazione, Civ., Sez. Unite, ordinanza, 12 marzo 2025, n. 6534, sulla giurisdizione in materia di corrispettivo per il trasferimento del diritto di superficie.

MASSIMA

La controversia avente ad oggetto la determinazione del corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento del diritto di diritto di superficie, nell'ambito di convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazione delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (già contenuta nell'art. 10dellalegge 18 aprile 1962, n.167, poi sostituito dall'art. 35dellalegge 22 ottobre 1971, n. 865, e succ. modificazioni), può considerarsi spettante alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b),c.p.a.) solo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. nell'adozione del provvedimento concessorio, cui la convenzione accede.

ORDINANZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE UNITE CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CIRILLO Ettore - Presidente

Dott. DE STEFANO Franco - Presidente di Sezione

Dott. GIUSTI Alberto - Presidente di Sezione

Dott. MERCOLINO Guido - Consigliere

Dott. MANCINO Rossana - Consigliera

Dott. PONTERIO Carla - Consigliera

Dott. IANNELLO Emilio - Consigliere

Dott. SCARPA Antonio - Consigliere

Dott. DELL'UTRI Marco - Rel. Consigliere

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul regolamento di giurisdizione iscritto al n. 18576/2024 proposto d'ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA - SEZIONE STACCATA DI CATANIA, con ordinanza n. 2975 del 5/9/2024, nella causa tra:

EDILIZIA CONVENZIONATA CATANESE Spa;

- ricorrente non costituita in questa fase -

contro

COMUNE DI PATERNO, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti MAURO DI PACE (mauro.dipace@pec.ordineavvocaticatania.it), DAVIDE A. L. NEGRETTI (davidealfredo.negretti@pec.ordineavvocaticatania.it) e DAVIDE S. CUOMO (davide.cuomo@pec.ordineavvocaticatania.it);

- resistente -

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/2/2025 dal Consigliere dott. MARCO DELL'UTRI.

Svolgimento del processo

1. Con ordinanza n. 2975 resa in data 5/9/2024 il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione a seguito della sentenza n. 5686 del 18/11/2016 con la quale il Tribunale civile di Catania ha declinato, in favore del giudice amministrativo, la propria giurisdizione sulla domanda proposta dalla ditta EDILIZIA CONVENZIONATA CATANESE Spa ai fini dell'annullamento dell'ordinanza dirigenziale n. 115 emessa dal Comune di Paternò in data 4/9/2013 per il pagamento, da parte della EDILIZIA CONVENZIONATA CATANESE Spa, di un'integrazione degli oneri connessi al procedimento di espropriazione (e di successiva concessione del diritto di superficie alla società opponente) di un lotto di terreno sul quale l'EDILIZIA CONVENZIONATA CATANESE Spa aveva realizzato taluni alloggi di edilizia popolare successivamente ceduti a terzi.

2. A fondamento della decisione assunta, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha rilevato come, sulla base dell'insegnamento della giurisprudenza di legittimità, in caso di contestazione di un provvedimento ingiuntivo connesso al pagamento di oneri a carico del privato, senza alcun coinvolgimento critico dell'esercizio del potere da parte dell'autorità amministrativa, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, dovendo trovare sul punto applicazione l'art. 133c.p.a., comma 1, lett. b), nella parte in cui esclude dall'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione delle controversie "concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi".

3. Quanto alla tempestività della sollevazione d'ufficio del conflitto di giurisdizione (in considerazione di quanto previsto dall'art. 11, co. 3,c.p.a.), il giudice amministrativo ha rilevato di provvedere nel rispetto di tale norma (pur se, formalmente, nella seconda udienza fissata), evidenziando di aver disposto il differimento della prima udienza per la necessità di rendere possibile la congiunta discussione "con il ricorso n. 739/2018 r.g., riguardante analoga questione".

4. A seguito della proposizione d'ufficio del regolamento di giurisdizione dinanzi a queste Sezioni Unite, il Comune di Paternò ha depositato memoria.

5. L'EDILIZIA CONVENZIONATA CATANESE Spa non ha svolto difese in questa sede.

6. Il Sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione ha concluso per iscritto, invocando la dichiarazione di inammissibilità del regolamento di giurisdizione, in considerazione della tardività con la quale il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, aveva provveduto a sollevare il conflitto di giurisdizione.

Motivi della decisione

1. Con l'ordinanza n. 2975 resa in data 5/9/2024, attraverso la quale ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha evidenziato come, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte, deve ritenersi appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell'art. 10, dellaL. n. 167 del 1962, come sostituito dall'art. 35, dellaL. n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo, nonché l'individuazione del soggetto debitore, allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A. (Cass. Civ., Sez. Un., 11 ottobre 2016, n. 20419conf.Cass. Civ., Sez. Un., 10 agosto 2011, n. 17142;Cass. Civ., Sez. Un., 5 maggio 2011, n. 9842;Cass. Civ., Sez. Un., 10 settembre 2004, n. 18257).

2. In particolare, secondo il giudice amministrativo, non coinvolgendo la controversia in esame alcuna interpretazione della convenzione di base, né implicando alcun vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa - limitandosi, ben diversamente, a riguardare la contestazione dell'effettiva sussistenza dell'obbligo di corrispondere quanto richiesto con il provvedimento gravato - contrariamente a quanto stabilito dal Tribunale civile di Catania con la sentenza n. 5686/2016, la controversia in oggetto esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo rientrando, al contrario, in quella del giudice ordinario.

3. Ritiene il Collegio di dover preliminarmente rilevare l'ammissibilità del regolamento di giurisdizione sollevato in questa sede.

4. Osserva il Collegio come, secondo l'insegnamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, in tema di regolamento di giurisdizione d'ufficio, l'art. 11, comma 3,c.p.a., che consente al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d'ufficio, "alla prima udienza", il conflitto di giurisdizione, dev'essere interpretato nel senso che il limite temporale oltre cui quel giudice non può sollevare il conflitto suddetto è costituito dall'udienza di discussione che, fissata ai sensi dell'art. 71c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa (Cass., Sez. U, ordinanza n. 25515 del 13/12/2016, Rv. 641785 - 01).

5. In particolare, detta prima udienza di discussione, non può farsi coincidere con quelle udienze di verifica preliminare e di smistamento frequenti nelle prassi processuali con funzioni meramente ordinatorie, come quella nella specie celebratasi nel corso del giudizio a quo ai fini della congiunta discussione di procedimenti diversi tra loro connessi.

6. Al riguardo, queste Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 15 maggio 2017 n. 11988) hanno avuto modo di precisare come il riferimento alla 'prima udienza', quale limite temporale per sollevare il conflitto di giurisdizione, riguardi la prima udienza fissata per la trattazione del merito, dovendo individuarsi la ragione ispiratrice dell'art. 59, comma 3,legge n. 69 del 2009in quella di evitare, almeno tendenzialmente, ogni inutile dispendio di attività processuale, di modo che la competenza giurisdizionale, già individuata nella precedente sentenza, è destinata a divenire incontestabile qualora il giudice successivamente adito non evidenzi immediatamente le ragioni del proprio eventuale dissenso, provocando l'intervento risolutore delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (v.Cass., Sez. Un., 19 maggio 2014 n. 10922).

7. In ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo, l'art. 11, co. 3, delcodice del processo amministrativoindica nella prima udienza il tempo oltre il quale il giudice amministrativo non può sollevare il conflitto.

8. Come queste Sezioni Unite hanno già statuito con la sentenza 13 aprile 2012, n. 5873, per un verso, tale udienza è quella fissata in base all'art. 71, co. 3,c.p.a.("udienza per la discussione del ricorso") e disciplinata dall'art. 73; per altro verso, la disposizione dell'art. 11, co. 3,c.p.a.va interpretata alla stregua di quella, analoga, contenuta nella legge n, 69/2009, art. 59, co. 3, (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), ove è previsto che "il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d'ufficio... tale questione... fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito (v. ancheCass., Sez. Un., 13 dicembre 2016 n. 25515).

9. Ne consegue che, in tema di regolamento d'ufficio, non è ostativa al promovimento del conflitto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo adito a seguito di translatio iudicii la circostanza che detto giudice, prima dell'udienza di discussione, abbia celebrato una (o più) camera di consiglio sulla richiesta di emanazione di misure cautelari, anche ove abbia emesso, all'esito della stessa, un provvedimento provvisorio per assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul merito del ricorso (v.Cass., Sez. Un., 2 luglio 2015 n. 13570).

10. Da ciò l'affermazione del principio in forza del quale, in tema di giurisdizione, la prima udienza entro cui, ai sensi dell'art. 11, comma 3,c.p.a., è consentito al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d'ufficio il conflitto di giurisdizione, deve essere identificata con quella di discussione che, fissata ai sensi dell'art. 71c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa (Cass., Sez. Un., 15 maggio 2017 n. 11988;Cass., Sez. Un., 20 aprile 2018 n. 9916).

11. Ne deriva che il disposto differimento della prima udienza - là dove necessitato dall'esigenza di procedere alla congiunta trattazione di procedimenti connessi -, impone di ritenere ancora integra la facoltà del giudice di provvedere sulla giurisdizione e, conseguentemente, di adottare, alla successiva udienza (prima udienza 'sostanziale') un provvedimento volto a sollevare il conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell'art. 11, co. 3,c.p.a.

12. Nel merito del regolamento, ritiene il Collegio - in conformità a quanto sostenuto nell'ordinanza del Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, che ha promosso il regolamento di giurisdizione - che la giurisdizione sulla domanda oggetto della controversia in esame spetti al giudice ordinario.

13. A sostegno di tale conclusione, varrà richiamare il consolidato insegnamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, ai sensi del quale le controversie promosse dall'ente concedente per il recupero degli oneri sottesi alla cessione del diritto di superficie nei confronti dei soggetti attuatori dei programmi di edilizia residenziale pubblica exart. 35L. n. 865 del 1971, ove non comportanti la spendita di poteri pubblicistici ma volte esclusivamente al reclamo di oneri patrimoniali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. U, ordinanza n. 16083 del 09/06/2021, Rv. 661538 - 01;Cass., Sez. U, sentenza n. 5423 del 26/02/2021, Rv. 660792 - 01;Cass., Sez. U, Sentenza n. 20419 del 11/10/2016, Rv. 641219 - 01).

14. Al riguardo, è appena il caso di osservare come, sulla base del criterio generale determinativo della giurisdizione correlato al petitum sostanziale, nel caso di specie, in base al contenuto della domanda originariamente introdotta dalla società ricorrente dinanzi al Tribunale civile di Catania, la controversia dovesse ritenersi, in effetti, attinente all'effettiva sussistenza e, in ogni caso, alla misura dei corrispettivi dovuti per l'assegnazione, ancorché rideterminati dal Comune di Paternò.

Pertanto, con la formulata domanda, la società opponente ha inteso contestare il carattere effettivamente dovuto e l'ammontare dei corrispettivi di cessione dei diritti di superficie sulle aree a suo tempo alla stessa concesse in conseguenza di una loro successiva revisione - per la stessa società peggiorativa - ad opera del citato Comune, senza, però, rimettere in discussione il rapporto concessorio presupposto.

15. Così inquadrato l'oggetto della causa originariamente introdotta dinanzi al Tribunale civile di Catania, ne consegue - in consonanza con quanto osservato nell'ordinanza del Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, che ha sollevato il conflitto negativo di giurisdizione - la necessaria applicazione del principio, recepito dalla costante giurisprudenza di queste Sezioni Unite (cfr.Cass., Sez. Un., 9 giugno 2021 n. 16083;Cass., Sez. Un., 26 febbraio 2021 n. 5423;Cass., Sez. Un., 11 ottobre 2016 n. 20419), ai sensi del quale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell'art. 35dellalegge n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l'edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo (nonché, eventualmente, l'individuazione del soggetto debitore), allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A.

16. Da ciò deriva che - diversamente da quanto ritenuto nella sentenza n. 5686 del 18/11/2016 del Tribunale civile di Catania - la contestazione della legittimità della pretesa del Comune di Paternò di ottenere il pagamento di ulteriori integrazioni dei corrispettivi già pagati in precedenza dalla società assegnataria non si è venuta a collocare al di fuori del rapporto concessorio disciplinato dal citatoart. 35dellalegge n. 865/1971e, quindi, la valutazione sulla sussistenza o meno di tale diritto in capo all'ente comunale attiene a una causa che rientra nella sfera della giurisdizione del giudice ordinario.

17. Pertanto, la controversia in oggetto non involge l'interpretazione della convenzione di base, né implica il vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa, ma ben diversamente concerne la contestazione della debenza dell'ulteriore integrazione dei corrispettivi (a titolo di conguaglio o per altra causale) individuata nelle delibere comunali richiamate in ricorso.

18. In altri termini, la controversia avente ad oggetto la determinazione del corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento del diritto di diritto di superficie, nell'ambito di convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazione delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (già contenuta nell'art. 10dellalegge 18 aprile 1962, n.167, poi sostituito dall'art. 35dellalegge 22 ottobre 1971, n. 865, e succ. modificazioni), può considerarsi spettante alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. b),c.p.a.) solo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. nell'adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede, della quale sia contestato ex ante il contenuto con riguardo (anche) alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario, e non siano, invece, messe in discussione ex post - come avvenuto nel caso che ci occupa - la misura del corrispettivo (con riguardo alle pattuizioni ivi contenute) o l'effettività dell'obbligazione di pagamento, ipotesi, quest'ultima, in cui la controversia deve ritenersi appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario, avuto riguardo alla deroga prevista dallo stessoart. 133, comma 1, lett. b) c.p.c., nella parte in cui esclude dall'attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione delle controversie "concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi".

19. Sulla base di tali premesse, dev'essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale è altresì rimesso di provvedere alla disciplina delle spese del presente regolamento di giurisdizione.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti dinanzi al Tribunale di Catania, anche ai fini della disciplina delle spese del presente regolamento di giurisdizione.

Conclusione

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili della Corte di cassazione, in data 18 febbraio 2025.

Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2025.