Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria, (Sezione Prima), sentenza n. 322 del 20 marzo 2025, sul termine di prescrizione per adempimento convenzioni lottizzazione

MASSIMA

«La scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento, inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’ art. 2946 c.c.; infatti, la scadenza della convenzione di lottizzazione riguarda l’efficacia del regime urbanistico introdotto dalla convenzione e non anche gli effetti obbligatori che la stessa convenzione va a produrre tra le parti, con la conseguenza che le parti possono anche oltre il termine di scadenza esigere l’adempimento degli obblighi che la controparte si è assunta con la convenzione stessa, quali la corresponsione di somme a titolo di oneri o la realizzazione di opere di urbanizzazione» (C.d.S., sez. IV, 2 maggio 2024 n. 4018; cfr. Id., sez. II, 1 dicembre 2021, n. 8006; Id., sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358; Id., sez. II, 4 maggio 2020, n. 2843). Difatti, «una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o il diverso termine stabilito dalle parti, l’esercizio di ogni azione legale per l’adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni. In questa diversa prospettiva, le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione - in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini - o con l’ultimazione delle opere medesime - se avvenuta prima di detta scadenza – entro e non oltre il successivo termine decennale di prescrizione (Consiglio di Stato sez. IV 14 maggio 2019 n. 3216, Id. sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358; Id. sez. II, 1 dicembre 2021, n. 8006). Alla stregua di tale più condivisibile impostazione, la scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 del codice civile. (Cons. Stato Sez. IV, 14 maggio 2019, n. 3127; n. 3126; Sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358). Da quanto osservato discende che ben avrebbe potuto l’Amministrazione comunale, entro e non oltre il termine di prescrizione suindicato, decorrente dalla scadenza della convenzione, agire per ottenere giudizialmente l’accertamento dell’obbligo di trasferimento a titolo gratuito delle aree in questione previsto nella convenzione del -OMISSIS-. L’orientamento condiviso dal Collegio appare maggiormente coerente con il principio di legalità, che, secondo la tesi più accreditata anche in dottrina, costituisce il fondamento ed il limite dell’intera attività amministrativa, anche di quella che si avvale di strumenti consensuali di esercizio del potere, venendo anche in tale ultimo caso in rilievo la necessità di soggiacere alle regole generali dell’attività amministrativa, diverse da quelle che disciplinano l’attività privatistica. L’assunto su cui tale autorevole ricostruzione si fonda fa perno, come noto, sul carattere unitario dello statuto giuridico “applicabile all’attività amministrativa come tale, quale che sia il regime giuridico degli atti nei quali essa rifluisce (provvedimenti, accordi, convenzioni, contratti)”, sicché “l’attività posta in essere dall’amministrazione per la cura di interessi pubblici ... è comunque attività amministrativa in senso proprio, soggetta a tutti ed esclusivamente i principi che reggono l’attività amministrativa”. (in tale ordine di idee, cfr., da ultimo, Corte costituzionale 6 giugno 2024, n.132, punto 7.4). Del resto, tale elaborazione, come pure non si è mancato in dottrina di osservare, sembra trovare puntuale riscontro nel disposto di cui all’art. 1, della legge 241/90 (e, per quanto riguarda le convenzioni urbanistiche, anche in quello di cui all’art.11della medesima legge), secondo cui l’intera attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge, il che equivale ad affermare che l’amministrazione non può stabilire essa stessa i fini da perseguire. Da quanto argomentato consegue che, in assenza di una norma che diversamente disponga, non è possibile derogare al principio, di ordine pubblico, di cui all’art. 2934, c.c., secondo cui non sono soggetti all’istituto della prescrizione esclusivamente le fattispecie indicate dalla legge» (C.d.S., sez. IV, 17 ottobre 2024, n. 8327; cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, 15 maggio 2023, n. 1601; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 6 febbraio 2023, n. 73).

SENTENZA

N. 00322/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01036/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1036 del 2023, proposto dai sig.ri -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Gabriele Minelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gubbio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Buchicchio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via XX settembre, 76;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Luigi Marchetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via XIV settembre, 73;

per l’annullamento

del provvedimento del Comune di Gubbio, avente nota prot.-OMISSIS-, di “archiviazione del procedimento di revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS-” [rectius -OMISSIS-] con il quale il Comune ha contestualmente diffidato i ricorrenti ad eliminare, entro 24 ore, qualsivoglia impedimento all'utilizzo dello spazio regolamentato come stallo di sosta riservato al titolare di contrassegno invalidi -OMISSIS- in via -OMISSIS-;

nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e consequenziali all’archiviazione del procedimento di revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS-, ivi compresa ora per allora la detta ordinanza n. -OMISSIS- mai notificata ai ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gubbio e del sig. -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 la dott.ssa Daniela Carrarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Riferiscono gli odierni ricorrenti di essere comproprietari, in ragione di un mezzo ciascuno, dell’area destinata a parcheggio antistante la loro abitazione, sita in Gubbio in via -OMISSIS- n. -OMISSIS- identificata al Catasto fabbricati al foglio -OMISSIS-, classe ente urbano e superficie are -OMISSIS-, come da atto a rogito del Notaio -OMISSIS- del -OMISSIS- Repertorio n. -OMISSIS-. L’area destinata a parcheggio è ricompresa nella medesima particella catastale delle abitazioni, senza alcun tipo di frazionamento.

Riferiscono ancora che tale porzione di parcheggio è dagli stessi custodita e manutenuta da oltre quarant’anni, contrassegnata da cartelli indicanti la proprietà privata e limitata da una catena a interdire l’uso a terzi.

Si evidenzia, inoltre, che la confinante proprietà del sig. -OMISSIS-, odierno controinteressato, è stata recintata sino all’area di pubblico transito, a differenza di quella dei sig.ri -OMISSIS-, che all’epoca della realizzazione decisero di collocare i parcheggi all’esterno della recinzione.

1.1. Con ordinanza n. -OMISSIS-, mai comunicata ai ricorrenti, il Comune di Gubbio istituiva in via -OMISSIS-, su richiesta del sig. -OMISSIS-, uno spazio di sosta riservato alla figlia dello stesso in quanto titolare del contrassegno per diversamente abili, stallo insistente sull’area destinata a parcheggio di cui sopra.

Riferiscono i ricorrenti di aver appreso «degli effetti dell’ordinanza in questione solo successivamente a seguito dell’installazione sul posto della segnaletica verticale con cui si individuava un parcheggio riservato ai disabili nell’area di loro proprietà e della contestuale copertura dei cartelli attestanti la proprietà privata dei Sig.ri -OMISSIS-».

In data -OMISSIS- i ricorrenti chiedevano al Comune di Gubbio la rimozione della segnaletica sopracitata, ritenuta illegittima in quanto insistente nel parcheggio di loro esclusiva proprietà.

Il Comune di Gubbio procedeva alla rimozione della segnaletica verticale precedentemente disposta e della copertura della segnaletica attestante la privata proprietà.

1.2. Con nota prot. -OMISSIS-, recante “Richiesta di accesso ai documenti amministrativi – Comunicazione ai soggetti controinteressati ai sensi dell’art. 7 del vigente regolamento sull’accesso civico ad atti e documenti (art. 5, c.5 D.lgs n. 33/2013)”, il Comune trasmetteva ai ricorrenti copia della richiesta presentata dal sig. -OMISSIS- di accesso agli atti della “revoca dell’ordinanza di posto riservato ai disabili”.

1.3. In data -OMISSIS-, con prot.-OMISSIS-, il Comune di Gubbio notificava al solo sig. -OMISSIS-, l’archiviazione del procedimento di revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS- e diffidava i sig.ri -OMISSIS- «congiuntamente e disgiuntamente ad eliminare entro 24 ore dal ricevimento della presente qualsivoglia impedimento all’utilizzo dello spazio regolamentato come stallo di sosta riservato al titolare di contrassegno invalidi -OMISSIS- in Via -OMISSIS-, con l’avvertenza che, in caso di inottemperanza, si procederà ai sensi di legge, senz’altro avviso». Nessuna comunicazione perveniva al sig. -OMISSIS-, il quale in data -OMISSIS- assisteva all’installazione, da parte dei Vigili Urbani del Comune di Gubbio, della segnaletica per disabili, alla rimozione della catena posta a delimitazione del parcheggio privato, nonché alla copertura del cartello indicante la proprietà privata.

2. Con ricorso notificato in data -OMISSIS- e depositato il successivo 20 dicembre, i sig.ri -OMISSIS- hanno gravato il provvedimento prot.-OMISSIS- e l’ordinanza n. -OMISSIS-. La parte ricorrente ha proposto un unico ed articolato motivo in diritto, che può essere sintetizzato come segue.

a) Con riferimento all’ordinanza n. -OMISSIS-, violazione dell’art. 7 l. n. 241 del 1990 per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento e del provvedimento ai proprietari dell’area.

b) Con riferimento alla comunicazione prot.-OMISSIS- inerente l’archiviazione del procedimento di revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS-, violazione degli artt. 2, commi 2, 3, 4 e 5, 3 e 7 l. n. 241 del 1990; lamentano i ricorrenti l’omessa comunicazione dell’avvio del procedimento ai proprietari dell’area, la violazione del termine di conclusione del procedimento, il difetto di motivazione del provvedimento e l’assenza dell’indicazione dell’Autorità cui è possibile ricorrere. In particolare, il Comune di Gubbio ha motivato il proprio provvedimento con il richiamo alla «nota prot. -OMISSIS- [con cui] il dirigente del Settore Territorio – Ambiente del Comune di Gubbio, ... comunicava che il parcheggio in oggetto è un’opera di urbanizzazione primaria e non un parcheggio pertinenziale di natura privata” del quale “va garantito l’uso pubblico”». La nota citata non è stata allegata, né l’Amministrazione ha specificato quale documentazione fosse alla base di tale affermazione.

c) Violazione degli artt. 2, 3 e 38 del codice della strada e dell’art. 381, comma 5, d.P.R. n. 495 del 1992, nonché eccesso di potere per disparità di trattamento, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà, manifesta irragionevolezza. Contestano i ricorrenti l’esistenza di documentazione che consenta di affermare che l’area per cui è causa sia «un’opera di urbanizzazione primaria e non un parcheggio pertinenziale di natura privata del quale va garantito l’uso pubblico». L’area è sempre stata utilizzata esclusivamente dai ricorrenti e mai destinata ad uso pubblico; conseguentemente, il Comune di Gubbio avrebbe alcun titolo per istituire il parcheggio per disabili in un’area privata, mai sottoposta ad esproprio. Non ricorrerebbero, inoltre, i presupposti per l’applicazione dell’art. 381, comma 5, del d.P.R. n. 495 del 1992, disponendo il controinteressato di una propria rimessa all’interno della proprietà ed essendo reperibili altri parcheggi nelle vicinanze, in particolare lungo la via -OMISSIS-. Il provvedimento comunale darebbe, inoltre, luogo ad una disparità di trattamento, in quanto risulta occupata sola la particella privata dei sig.ri -OMISSIS- e non anche l’adiacente proprietà privata di soggetti terzi rientrante nel perimetro della medesima originaria lottizzazione.

3. Con atto notificato in data e depositato il -OMISSIS-, la parte ricorrente ha, altresì, agito, ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm., avverso il silenzio tenuto dall’Amministrazione comunale sull’istanza di accesso del -OMISSIS- relativa alle note prot. -OMISSIS-,-OMISSIS- e -OMISSIS-.

4. Si è costituito per resistere in giudizio il Comune di Gubbio, depositando documenti e memorie.

Alla luce del deposito documentale, la difesa comunale ha eccepito l’improcedibilità della domanda ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm., avendo l’Amministrazione integralmente soddisfatto l’istanza di parte ricorrente.

In punto di fatto, la difesa resistente ha evidenziato che con convenzione a rogito Notaio -OMISSIS- del -OMISSIS-, rep. -OMISSIS-, stipulata tra il Comune di Gubbio, la -OMISSIS-, i proprietari ottenevano dal Comune l’autorizzazione a lottizzare alcuni terreni – tra cui quello, di proprietà della Cooperativa, censito al C.T. al foglio-OMISSIS- – obbligandosi ad eseguire a scomputo degli oneri alcune opere di urbanizzazione primaria, tra cui i parcheggi. A sua volta, il Comune di Gubbio si è obbligato ad acquisire in proprietà le suddette opere ed a provvedere alla loro manutenzione, ordinaria e straordinaria. La -OMISSIS- ha poi avanzato richiesta di concessione edilizia, seguita da variante presentata il -OMISSIS- (allegata unitamente alla relazione tecnica ed alla planimetria). Nella planimetria versata in atti sono altresì rappresentati, evidenziati in giallo, i realizzandi parcheggi pubblici previsti dalla convenzione, ricomprendenti anche il parcheggio che i ricorrenti rivendicano come privato (la porzione in oggetto è ora catastalmente indicata con il numero -OMISSIS- all’esito di alcuni frazionamenti).

Le opere oggetto della convenzione e della concessione edilizia, ivi compresi i parcheggi pubblici, sono state interamente realizzate e gli alloggi sono stati assegnati alla Cooperativa ai soci, tra cui gli odierni ricorrenti (come attestato dall’atto di cui al rogito del Notaio -OMISSIS- del -OMISSIS-, rep. -OMISSIS-). Il Comune di Gubbio non ha mai formalmente acquisito la proprietà dei suddetti parcheggi; tuttavia, ad avviso dell’Amministrazione, dalle circostanze citate risulterebbe chiaro che detti parcheggi vadano qualificati come opere di urbanizzazione primaria previste dalla convenzione, e come tali destinate al servizio pubblico, e non già come aree private a servizio dei proprietari.

In rito, la difesa comunale ha eccepito la tardività delle censure sub a, atteso che i ricorrenti erano a conoscenza degli effetti dell’ordinanza almeno dal -OMISSIS-, data della nota con cui hanno chiesto la rimozione dei cartelli.

Nel merito, l’Amministrazione ha argomentato circa l’infondatezza delle censure sub b e c, evidenziando come quelle denunciate dalla parte ricorrente si configurino prevalentemente come mere irregolarità presentandosi, per contro, il provvedimento di archiviazione sostenuto da adeguata motivazione. La disamina contenuta nel parere del Settore Territorio-Ambiente -OMISSIS- legittima la conclusione dell’Ufficio in punto di qualificazione del parcheggio come opera di urbanizzazione primaria. Ha evidenziato la difesa comunale che la domanda spiegata rientrerebbe nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, lett. a, n. 2, cod. proc. amm. solo ove la stessa venisse qualificata come di accertamento negativo dell’inesistenza di un obbligo derivante da una convenzione di lottizzazione; laddove la domanda fosse interpretata come di rivendicazione della proprietà privata, anche all’esito dell’acquisto per usucapione, o di tutela del possesso nei confronti della P.A. la giurisdizione spetterebbe al G.O. ed il G.A., in ipotesi, ne potrebbe conoscere incidenter tantum. In ogni caso, le pretese attoree sarebbero infondate, attesa l’imprescrittibilità del diritto dell’Ente di acquisire le opere di urbanizzazione primaria indicate in una convenzione di lottizzazione.

Ha precisato, infine, il Comune che l’ordinanza n. -OMISSIS- motiva l’istituzione del posto riservato in riferimento al primo periodo del quinto comma dell’art. 381, d.P.R. n. 495 del 1992, essendo irrilevanti le considerazioni attoree circa l’insussistenza di una zona “ad alta intensità di traffico”.

5. Si è costituito il controinteressato -OMISSIS- evidenziando, in punto di fatto, la difficoltà di fruizione del garage interrato sottostante la palazzina di cui è comproprietario ed i problemi di parcheggio che affliggono la zona. La parte controinteressata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso alla luce dell’inoppugnabilità dell’ordinanza n. -OMISSIS-, argomentando, poi, nel merito circa l’infondatezza delle censure attoree in ragione della natura del parcheggio costituente opera di urbanizzazione primaria, come tale destinato alla fruizione pubblica.

6. La trattazione della domanda cautelare è stata rinviata su istanza di parte ricorrente, motivata dalla possibilità di una composizione stragiudiziale, dal -OMISSIS- al -OMISSIS-; in questa sede la parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

7. Le parti hanno depositato memorie e repliche, puntualizzando le rispettive posizioni.

7.1. La difesa comunale ha formalizzato un’eccezione riconvenzionale, sostenendo l’inopponibilità all’Amministrazione della formale proprietà privata dell’area emergente dal rogito del -OMISSIS-, essendo la stessa area – unitamente ad altre che non rilevano in questa sede – funzionalmente destinata ad opera di urbanizzazione primaria (parcheggio) ed alla cessione all’Ente pubblico (essendo irrilevante la mancata formalizzazione della stessa). Dall’individuazione dell’area in oggetto come bene pubblico a fruizione collettiva discenderebbe, altresì, l’inammissibilità del ricorso, non sussistendo in capo ai ricorrenti né la legittimazione né l’interesse ad agire.

7.2. La difesa attorea ha, in particolare, sottolineato che – a fronte di una convenzione di lottizzazione del -OMISSIS- e della concessione edilizia in forza della quale è stato realizzato lo spazio di sosta del -OMISSIS- – l’ordinanza del Comune di Gubbio che prevede l’installazione dello spazio di sosta oggetto di causa, è intervenuta il -OMISSIS-, ossia a distanza di oltre quarant’anni dalla concessione edilizia sopra citata e ancor di più dalla convenzione edilizia del -OMISSIS-. In tale lasso temporale il Comune di Gubbio è rimasto inerte, non avendo mai provveduto all’acquisizione dell’area, di proprietà dei ricorrenti in forza del rogito del -OMISSIS-, con conseguente prescrizione dei diritti nascenti dalla convenzione del -OMISSIS-.

7.3. La parte controinteressata ha insistito sulla scissione tra la titolarità formale e la destinazione del parcheggio per cui è causa e sulla imprescrittibilità degli obblighi di cessione assunti dai privati a mezzo di convenzioni urbanistiche.

8. All’udienza pubblica del 25 febbraio 2025, uditi per le parti i ricorrenti come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Preliminarmente, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere con riferimento alla domanda ex art. 116, comma 2, cod. proc. amm., risultando la pretesa attorea pienamente soddisfatta a seguito del deposito in atti effettuato dal Comune in data 5 gennaio 2024.

10. Sempre in via preliminare definire il perimetro della domanda dei ricorrenti, che hanno agito per l’annullamento della nota di archiviazione del provvedimento di revoca dell’ordinanza n. -OMISSIS- di istituzione di un posto disabili, gravando contestualmente la pregressa ordinanza n. -OMISSIS- di istituzione del posto stesso, mai notificata. Oltre a censure di tipo procedimentale, i ricorrenti contestano il difetto di motivazione, la violazione di legge e eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà, manifesta irragionevolezza dei provvedimenti comunali, insistendo lo stallo individuato su area privata ad uso esclusivo.

Quanto alle considerazioni delle difese resistenti in punto di giurisdizione, giova rammentare che, ai sensi del primo comma dell’art. 8 cod. proc. amm. «Il giudice amministrativo nelle materie in cui non ha giurisdizione esclusiva conosce, senza efficacia di giudicato, di tutte le questioni pregiudiziali o incidentali relative a diritti, la cui risoluzione sia necessaria per pronunciare sulla questione principale».

Ritiene, pertanto, il Collegio che in questo ambito vadano correttamente collocate le questioni inerenti la natura dell’area per cui è causa e le ricadute delle previsioni della Convenzione di lottizzazione del -OMISSIS- (cfr. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 6 febbraio 2023, n. 73; T.A.R. Lazio, Latina, sez. I, 17 febbraio 2020, n. 69).

11. Quanto alle eccezioni di irricevibilità per tardività dell’impugnativa dell’ordinanza n. -OMISSIS-, giova rammentare che per orientamento costante «la prova della tardività dell’impugnazione di un provvedimento amministrativo deve essere rigorosa e va data dalla parte che la eccepisce, la quale è tenuta a dimostrare quale fosse effettivamente la data alla quale la controparte ebbe piena conoscenza dell’atto da impugnare (da ultimo in questo senso: Cons. Stato, II, 17 settembre 2024, n. 7614; IV, 3 aprile 2024, n. 3045; VI, 19 luglio 2024, n. 6472; VII, 16 luglio 2024, n. 6390). Sempre in via generale, nel processo amministrativo il tema dell’effettiva conoscenza del provvedimento amministrativo, rilevante ai fini del decorso del termine per l’impugnativa si connota secondo modalità articolate che rispecchiano la tipologia e i contenuti dello stesso atto da gravare, con la conseguenza che la conoscenza degli elementi essenziali e lesivi del provvedimento deve essere accertata in concreto» (C.d.S., sez. V, 15 ottobre 2024, n. 8263).

Nel caso che occupa tale prova non è stata fornita.

I ricorrenti affermano di esserne venuti a conoscenza dell’originaria ordinanza solo con la comunicazione dell’archiviazione del procedimento di revoca con nota n.-OMISSIS- (comunicata al solo sig. -OMISSIS-, mentre il sig. -OMISSIS- si sarebbe avveduto della seconda apposizione del cartello e della rimozione della catena).

Le difese resistenti, per contro, affermano che i ricorrenti avrebbero avuto conoscenza dell’originario provvedimento in ragione della prima apposizione del cartello - di cui avevano chiesto la rimozione in data -OMISSIS- – nonché in ragione della comunicazione di istanza di accesso agli atti del -OMISSIS-.

Gli elementi evidenziato dalle difese non risultano idonei a provare in modo univoco la conoscenza. L’esistenza ed efficacia di un provvedimento di istituzione di un posto auto riservato ai sensi dell’art. 381, comma 5, d.P.R. n. 495 del 1992 non era desumibile dalla nota prot. -OMISSIS-, recante “Richiesta di accesso ai documenti amministrativi – Comunicazione ai soggetti controinteressati ai sensi dell’art. 7 del vigente regolamento sull’accesso civico ad atti e documenti (art. 5, c.5 D.lgs n. 33/2013)”, con cui il Comune si è limitato a trasmettere ai ricorrenti copia della richiesta presentata dal sig. -OMISSIS- di accesso agli atti espressamente riferita alla «revoca dell’ordinanza di posto riservato ai disabili». Tale nota e il suo allegato non solo non contengono alcun riferimento all’ordinanza n. -OMISSIS-, ma risultano piuttosto idonee ad ingenerare nei destinatari la convinzione che una pregressa ordinanza di istituzione di posto riservato in favore dell’odierno controinteressato sia stata nelle more revocata.

Ad avvalorare tale erronea convinzione può aver concorso il comportamento tenuto dall’Amministrazione che, successivamente all’istanza presentata dai ricorrenti in data -OMISSIS- – recante quale oggetto “Rimozione di segnaletica stradale” – ha effettivamente provveduto alla rimozione della segnaletica relativa al posto riservato, pur in pendenza del procedimento di revoca (rispetto al quale, come per l’originario provvedimento di istituzione del posteggio riservato, è incontestato sia stata omessa ogni comunicazione).

Per quanto esposto, l’impugnativa deve ritenersi tempestiva.

Osserva, inoltre, il Collegio che il sopravvenuto provvedimento di archiviazione – gravato nei termini di cui all’art. 29 cod. proc. amm. – dovrebbe essere correttamente considerato quale provvedimento di conferma in senso stretto, assunto all’esito di una nuova attività istruttoria, che assorbe in sé l’originaria ordinanza integrandone la motivazione.

12. Parimenti non meritevoli di accoglimento si presentano, anche alla luce di quanto esposto nel prosieguo, le eccezioni di inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ed interesse in capo ai ricorrenti, i quali risultano pacificamente proprietari dell’area su cui incidono i provvedimenti gravati.

13. Occorre premettere all’esame delle ulteriori eccezioni e censure talune puntualizzazioni in fatto emergenti dagli atti di causa.

La parte ricorrente contesta espressamente che i parcheggi realizzati coincidano con le opere di urbanizzazione a scomputo previste nella Convenzione del -OMISSIS-, essendo stati realizzati quali parcheggi pertinenziali delle rispettive abitazioni, su area di esclusiva proprietà, e non ricompresi nella recinzione per mera comodità di utilizzazione.

Nella convenzione di lottizzazione del -OMISSIS-, stipulata tra il Comune di Gubbio, -OMISSIS- e -OMISSIS- – ed alla quale non risulta allegato alcun documento grafico – si legge che «le parti hanno ritenuto opportuno che le opere di urbanizzazione primarie siano realizzate in modo unitario dai lottizzanti», pertanto i lottizzanti si sono obbligati «a provvedere alla realizzazione a propria cura e spese delle seguenti opere di urbanizzazione primarie... a) strade residenziali e parcheggi da realizzare mediante scavi di sbancamento per mc. 160 circa ... 4) Il Comune di Gubbio accetta quanto precede e si è obbligato a provvedere alla manutenzione ordinaria e straordinaria delle opere di cui sopra, una volta acquistate in proprietà dell’Ente».

La convenzione, pertanto, indica genericamente l’obbligo di realizzazione di strade residenziali e parcheggi – senza consentire la quantificazione precisa di quest’ultimi né la collocazione – prevendo, altresì, la successiva acquisizione delle opere da parte del Comune, che la stessa difesa comunale afferma non essere mai stata formalizzata.

Non soccorrono nell’individuazione delle aree originariamente destinate a urbanizzazioni primarie a scomputo (pubblico parcheggio) neanche le planimetrie allegate alla richiesta di titolo abilitativo prot. -OMISSIS- e la successiva variante prot. -OMISSIS- versate in atti dalle parti resistenti. Il segno grafico di colore giallo che le difese resistenti invocano come indicante la collocazione delle aree a parcheggio risulta evidentemente sovrapposto rispetto alla cartografia originaria e gli atti prodotti risultano privi di una legenda atta a provare il contrario. Anche il testo della relazione allegata alla domanda di variante, sebbene faccia riferimento all’individuazione di un parcheggio pubblico di 80 mq circa (e non alla variazione della collocazione dello stesso, facendo presumere che non fosse già stato individuato nel progetto del -OMISSIS-), non fornisce elementi utili per definirne con certezza la collocazione.

Negli atti di causa non è contestato che l’area sulla quale il Comune ha collocato il posto auto riservato di cui si controverte rientri nella più ampia proprietà dei ricorrenti, come da rogito notarile del -OMISSIS-, che assegna in comproprietà agli stessi i fabbricati e le parti scoperte insistenti sulle le particelle -OMISSIS- (ora particella -OMISSIS-).

Pertanto, da un lato, alla luce degli atti prodotti, non è provato che l’area parcheggio da realizzare quale opera di urbanizzazione primaria a scomputo dovesse essere collocata, almeno in parte, sulla particella assegnata agli odierni ricorrenti (e, quindi, corrispondere almeno in parte con l’area a parcheggio sulla quale l’Amministrazione ha inteso collocare il posto auto riservato). Dall’altro, a fronte della pacifica presenza di cartelli indicanti la proprietà privata e di una catena volta ad interdire il parcheggio a terzi, nessun riscontro trovano le affermazioni della parte controinteressata circa la fruizione pubblica dell’area. Dalla documentazione fotografica in atti emerge, inoltre, che detta area di parcheggio è chiaramente distinguibile dalla pubblica via, dalla quale rimane separata da un marciapiede.

Ciò posto, mentre la difesa comunale ha eccepito l’inopponibilità all’Amministrazione dell’atto con cui l’area asseritamente destinata a pubblico parcheggio è stata assegnata in proprietà agli odierni ricorrenti, la parte ricorrente ha incidentalmente eccepito l’intervenuta prescrizione del diritto comunale di rivendicare le aree quali opere di urbanizzazione realizzate a scomputo.

Non ignora il Collegio l’orientamento giurisprudenziale – richiamato dalle stesse difese resistenti – il quale, valorizzando la natura e la finalità pubblica delle convenzioni urbanistiche, ha affermato l’imprescrittibilità degli obblighi di cessione recati da una convenzione di lottizzazione ovvero dagli atti a questa assimilabili, ricollegandosi all’ultrattività, in parte qua, del piano di lottizzazione originariamente prevista dall’art. 17 della l. 1150 del 1942 (cfr. C.d.S., sez. IV, del 26 febbraio 2019 n. 1341 e precedenti ivi citati).

Tuttavia, un più recente orientamento giurisprudenziale, al quale il Collegio ritiene di aderire, riconosce l’operatività dell’istituto della prescrizione con riferimento alle obbligazioni nascenti dalle convenzioni urbanistiche entro l’ordinario termine decennale, con decorrenza dalla data di scadenza della convenzione stessa.

In questo senso è stato affermato che «La scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento, inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’ art. 2946 c.c.; infatti, la scadenza della convenzione di lottizzazione riguarda l’efficacia del regime urbanistico introdotto dalla convenzione e non anche gli effetti obbligatori che la stessa convenzione va a produrre tra le parti, con la conseguenza che le parti possono anche oltre il termine di scadenza esigere l’adempimento degli obblighi che la controparte si è assunta con la convenzione stessa, quali la corresponsione di somme a titolo di oneri o la realizzazione di opere di urbanizzazione» (C.d.S., sez. IV, 2 maggio 2024 n. 4018; cfr. Id., sez. II, 1 dicembre 2021, n. 8006; Id., sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358; Id., sez. II, 4 maggio 2020, n. 2843). Difatti, «una volta scaduti i termini di validità della convenzione urbanistica o il diverso termine stabilito dalle parti, l’esercizio di ogni azione legale per l’adempimento delle obbligazioni ivi contenute risulta prescritto se non esercitato entro il successivo termine di dieci anni. In questa diversa prospettiva, le obbligazioni del privato relative alla convenzione di lottizzazione divengono esigibili con la scadenza della convenzione relativa al piano di lottizzazione - in caso di mancata ultimazione delle opere nei termini - o con l’ultimazione delle opere medesime - se avvenuta prima di detta scadenza – entro e non oltre il successivo termine decennale di prescrizione (Consiglio di Stato sez. IV 14 maggio 2019 n. 3216, Id. sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358; Id. sez. II, 1 dicembre 2021, n. 8006). Alla stregua di tale più condivisibile impostazione, la scadenza del termine per l’ultimazione dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione previste in una convenzione urbanistica non fa venire meno la relativa obbligazione, mentre proprio da tale momento inizia a decorrere l’ordinario termine di prescrizione decennale, ai sensi dell’art. 2946 del codice civile. (Cons. Stato Sez. IV, 14 maggio 2019, n. 3127; n. 3126; Sez. IV, 16 luglio 2021, n. 5358). Da quanto osservato discende che ben avrebbe potuto l’Amministrazione comunale, entro e non oltre il termine di prescrizione suindicato, decorrente dalla scadenza della convenzione, agire per ottenere giudizialmente l’accertamento dell’obbligo di trasferimento a titolo gratuito delle aree in questione previsto nella convenzione del -OMISSIS-. L’orientamento condiviso dal Collegio appare maggiormente coerente con il principio di legalità, che, secondo la tesi più accreditata anche in dottrina, costituisce il fondamento ed il limite dell’intera attività amministrativa, anche di quella che si avvale di strumenti consensuali di esercizio del potere, venendo anche in tale ultimo caso in rilievo la necessità di soggiacere alle regole generali dell’attività amministrativa, diverse da quelle che disciplinano l’attività privatistica. L’assunto su cui tale autorevole ricostruzione si fonda fa perno, come noto, sul carattere unitario dello statuto giuridico “applicabile all’attività amministrativa come tale, quale che sia il regime giuridico degli atti nei quali essa rifluisce (provvedimenti, accordi, convenzioni, contratti)”, sicché “l’attività posta in essere dall’amministrazione per la cura di interessi pubblici ... è comunque attività amministrativa in senso proprio, soggetta a tutti ed esclusivamente i principi che reggono l’attività amministrativa”. (in tale ordine di idee, cfr., da ultimo, Corte costituzionale 6 giugno 2024, n.132, punto 7.4). Del resto, tale elaborazione, come pure non si è mancato in dottrina di osservare, sembra trovare puntuale riscontro nel disposto di cui all’art. 1, della legge 241/90 (e, per quanto riguarda le convenzioni urbanistiche, anche in quello di cui all’art.11della medesima legge), secondo cui l’intera attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge, il che equivale ad affermare che l’amministrazione non può stabilire essa stessa i fini da perseguire. Da quanto argomentato consegue che, in assenza di una norma che diversamente disponga, non è possibile derogare al principio, di ordine pubblico, di cui all’art. 2934, c.c., secondo cui non sono soggetti all’istituto della prescrizione esclusivamente le fattispecie indicate dalla legge» (C.d.S., sez. IV, 17 ottobre 2024, n. 8327; cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, 15 maggio 2023, n. 1601; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 6 febbraio 2023, n. 73).

Da quanto sopra discende, fermo restando quanto evidenziato circa l’assenza di prova certa circa la concreta localizzazione delle opere realizzate a scomputo, che la pretesa comunale risulta ad oggi comunque prescritta, essendo trascorsi più di quarant’anni dalla sottoscrizione della convenzione di lottizzazione, che prevedeva al punto 3 quale termine ultimo per la realizzazione delle urbanizzazioni il termine di tre anni dalla data di rilascio del titolo edilizio per la realizzazione dei fabbricati.

Giova evidenziare che l’art. 381, comma 5, d.P.R. n. 495 del 1992 non consente di individuare gli stalli su aree private, in quanto attuazione dell’art. 188 del d.lgs. n. 285 del 1992, che al comma 1 impone agli «enti proprietari della strada» di «allestire e mantenere apposite strutture, nonché la segnaletica necessaria, per consentire ed agevolare la mobilità» per «la circolazione e la sosta dei veicoli al servizio delle persone invalide».

Conseguentemente, si presentano fondate le censure attoree per eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti articolate sub c).

Quanto sopra è sufficiente all’accoglimento del ricorso con conseguente annullamento dei provvedimenti comunali gravati.

14. Alla luce di quanto precede, si presentano altresì fondate le censure inerenti la violazione delle garanzie partecipative articolate nel ricorso, pur dovendo ribadirsi – come da orientamento consolidato – che l’omessa indicazione dell’autorità giudiziaria innanzi alla quale è possibile ricorrere costituisce una mera irregolarità formale che potrebbe unicamente eventualmente implicare, in caso di tardiva impugnazione, il riconoscimento dell’errore scusabile e la conseguente rimessione in termini.

15. In conclusione, per quanto esposto, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere con riferimento alla domanda proposta ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm., essendo pacifica l’intervenuta ostensione nelle more del giudizio della documentazione richiesta.

Il ricorso introduttivo deve essere accolto ai sensi di cui in motivazione, con conseguente annullamento dei provvedimenti comunali gravati.

La peculiarità della vicenda trattata consente di disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto ed integrato:

a) dichiarata la cessazione della materia del contendere con riferimento alla domanda proposta ai sensi dell’art. 116, comma 2, cod. proc. amm.;

b) accoglie il ricorso introduttivo ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti comunali gravati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all’articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate, anche mediante l’individuazione puntuale dei luoghi.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Daniela Carrarelli, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Daniela Carrarelli

Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO