T.A.R. Molise Campobasso, Sez. I, Sent., (data ud. 08/01/2025) 14/01/2025, n. 15, sentenza n. 15 del 24 gennaio 2025, sugli obblighi cessione strade previsti in una convenzione

MASSIMA

Ai fini dell'emissione di una sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c. è necessaria la sussistenza di un'obbligazione, di fonte legale o negoziale, avente ad oggetto la prestazione del consenso alla stipula di un contratto, nonché l'inadempimento di tale obbligazione da parte del convenuto.

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 303 del 2023, proposto dal Comune di Termoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Gasperina Di Brino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Consorzio della L.S. s.r.l. (già I. s.r.l.) Comparto 17- Casa La Croce, non costituito in giudizio;

per l'accertamento dell'obbligo e la condanna

a carico del Consorzio della L.S. Srl (già I. Srl) Comparto 17 - Casa la Croce, alla cessione a titolo gratuito al patrimonio comunale delle strade, con relativi sottoservizi, denominate B e C, del Comparto n. 17 del Piano di lottizzazione per la zona F5 - Attrezzature autoportuali e assistenza all'industria di PRG (ora denominate Via del P. e Via del M.), individuate in Catasto al f.glio n. (...), p.lle n. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) del Comune di T., con sentenza costitutiva ai sensi dell'art. 2932 cod. civ..

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2025 il dott. Sergio Occhionero e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Espone il Comune ricorrente di aver sottoscritto a suo tempo, in data 27.09.2002, con la società I. s.r.l. e con le sig.re O.S., S.S. e M.F.S., la convenzione urbanistica rep. n. (...), relativa alla realizzazione del piano di lottizzazione in località C. la C. - Zona F5 di PRG, comparto n. 17.

La suindicata convenzione di lottizzazione prevedeva, all'art. 6, che "il rilascio delle concessioni edilizie nell'ambito dei singoli lotti previsti dal Piano di lottizzazione è subordinato alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primarie per quanto riguarda la rete delle acque nere, la rete delle acque bianche, le sedi stradali con l'esclusione degli strati finali di rifinitura, la rete dell'energia elettrica, la rete idrica, la canalizzazione per le reti telefoniche e del gas, la rete per l'illuminazione con l'apposizione degli elementi illuminanti ed al collaudo delle suddette opere".

Tra il 2003 e il 2013 venivano pertanto realizzate, previo rilascio da parte del Comune dei necessari titoli edilizi, le opere di urbanizzazione previste dalla convenzione, ed in particolare, per ciò che rileva ai fini del presente giudizio, i tratti stradali denominati "B" e "C" del Comparto n. 17.

In data 20.05.2013 la I. s.r.l. chiedeva indi una prima volta al Comune di Termoli di poter cedere all'Ente le strade di lottizzazione, con i relativi sottoservizi, denominate "B" e "C" del Comparto n. 17.

Qualche anno dopo, il 1.06.2017, la S. s.r.l. comunicava al Comune di Termoli di aver acquistato, in seguito all'atto di scissione parziale n. (...) di rep. a rogito del notaio dott. C. di T., le aree costituenti i tratti stradali denominati "B" e "C"; tale società con nota del 05.10.2020 sollecitava quindi il Comune alla definizione della procedura di acquisizione delle strade di lottizzazione già in precedenza richiesta dalla I. s.r.l.

Con deliberazione di Consiglio Comunale n. 27 del 01.06.2022 il Comune di Termoli deliberava allora l'acquisizione, a titolo gratuito, dei tratti stradali in discorso al patrimonio comunale ai sensi dell'art. 13 della già menzionata convenzione di lottizzazione.

E poco dopo, il 30.06.2022, il dirigente del Settore III - Programmazione, Governo e Gestione del Territorio del Comune di Termoli, con nota di cui al prot. nr. (...), nel portare a conoscenza la S. s.r.l. della deliberazione consiliare n. 27 del 2022, invitava la società "a fornire tutti i dati utili alla sottoscrizione dell'atto di cessione di tutti i proprietari pro-quota delle aree interessate od in alternativa altro titolo idoneo ad essere rappresentati in sede di stipula dell'atto pubblico", "al fine di poter adottare gli atti gestionali di competenza".

Il Comune ricorrente proseguiva la propria narrativa aggiungendo che, con nota del 10.05.2023, il Presidente del Consorzio della L.S. s.r.l. (già I. s.r.l.) lo aveva indi sollecitato all'acquisizione al patrimonio comunale, a titolo gratuito, dei tratti stradali de quibus, così come era stato previsto con la menzionata deliberazione consiliare n. 27/2022. E che alla detta nota era stato allegato anche il verbale di assemblea straordinaria dei partecipanti al Consorzio di C.D.L.S. s.r.l. del 9.05.2023, all'esito della quale veniva deliberato - alla presenza di un numero di proprietari titolari di 760,20 millesimi di comproprietà delle particelle corrispondenti ai tratti stradali in discorso (cfr. allegato 8 al ricorso) - di prestare il consenso alla acquisizione/cessione dei suddetti tratti stradali, delegandosi il Presidente del Consorzio "ad espletare ogni e qualunque adempimento, atto e/o quant'altro finalizzato a tale acquisizione/cessione con autorizzazione alla firma dell'atto di cessione gratuita" (così il verbale assembleare citato).

Tuttavia lo stesso Comune, con nota del 1.08.2023 a firma del proprio Segretario generale, aveva replicato alla S. s.r.l. "che, da una attenta lettura del deliberato assembleare dei consorziati del 09.05.2023, emergeva che il Presidente del Consorzio della lottizzazione della società S. S.r.l., allo stato, versava in una condizione di difetto di legittimazione negoziale alla sottoscrizione dell'atto in forma pubblico-amministrativa in quanto il deliberato assembleare in parola difettava dell'unanimità dei millesimi dei consorziati prevista ex lege". Con tale ultima nota il Comune ricorrente "invitava pertanto il Consorzio della L.S. S.r.l. (già I. S.r.l.) a sanare il difetto in parola entro e non oltre la data del 04.09.2023".

Dopo la suddetta comunicazione alcuna iniziativa veniva però assunta dalla S. s.r.l., che rimaneva inerte, omettendo, in particolare, di "munirsi dell'unanimità dei millesimi necessari alla stipula dell'atto in forma pubblico-amministrativa di cessione gratuita al patrimonio comunale delle aree oggetto di cessione gratuita al patrimonio comunale".

2. Il Comune di T. è quindi insorto dinanzi a questo T.A.R per chiedere l'accertamento dell'obbligo e "la condanna della S. S.r.l. (già I. S.r.l.) alla cessione a titolo gratuito al Comune di T., ex sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso ai sensi dell'art. 2932 cod. civ. delle aree individuate in Catasto al f.glio di mappa n. (...), p.lle n. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), statuendo altresì per il trasferimento della proprietà delle aree di sedime delle opere medesime al patrimonio comunale".

Il ricorso è stato affidato ad un unico motivo, così rubricato:

VIOLAZIONE E INADEMPIMENTO DELL'OBBLIGO DI CESSIONE AL COMUNE DI T. DELLE AREE IDENTIFICATE IN CATASTO AL FOGLIO DI MAPPA N. (...), P.LLE NN. (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) DI CUI ALL'ART. 13 DELLA CONVENZIONE DEL 27.09.2002 ANNESSA ALLA LOTTIZZAZIONE DEL COMPARTO N. 17, COSI' COME RICHIESTA DALLA S. S.R.L. (GIA' I. S.R.L.). VIOLAZIONE DELLA DELIBERAZIONE DI C.C. N. 27 DEL 01.06.2022.

In estrema sintesi, l'Ente locale ha dedotto che il Consorzio della lottizzazione si sarebbe reso inadempiente rispetto ad un obbligo di trasferimento dei tratti stradali de quibus, obbligo contemplato, a monte, dalla previsione di cui all'art. 13 della Convenzione di lottizzazione del 27.09.2002 ( su cui si tornerà di qui a breve), e cristallizzato, a valle, dall'adozione della delibera del Consiglio comunale n. 27 del 1.06.2022, la quale, come ricordato in precedenza, "preso atto della richiesta della già I. S.r.l. (ora S. S.r.l.) di cessione gratuita al patrimonio comunale delle predette strade, disponeva l'acquisizione al patrimonio comunale delle strade, con i relativi sottoservizi, denominate "B" e "C" del Comparto n. 17 del Piano di lottizzazione…" ( cfr. ricorso introduttivo, pag.6).

Di talché l'Ente ha chiesto al Tribunale di pronunciare, una volta accertati l'obbligo e il suo inadempimento, una sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ. che producesse gli effetti del trasferimento al Comune delle strade più volte dette.

3. Il Consorzio convenuto non si è costituito in giudizio.

4. All'udienza pubblica del 8.01.2025, dopo aver udito il difensore della parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Preliminarmente il Collegio ritiene di affermare la propria giurisdizione sulla controversia.

Questa, come detto, ha per oggetto la domanda volta all'ottenimento, in ultima analisi, di una sentenza costitutiva di trasferimento, ai sensi dell'art. 2932 cod. civ., delle strade denominate "B" e "C" del comparto n. 17 del piano di lottizzazione oggetto della convenzione siglata il 29.09.2002, quale reazione all'inadempimento, da parte del Consorzio convenuto, dell'obbligo di trasferimento delle strade stesse sancito, secondo la prospettazione ricorsuale, dalla medesima convenzione.

Quest'ultima costituisce, dal canto suo, un tipo di modulo negoziale attraverso il quale il privato e la Pubblica Amministrazione definiscono un programma di attività urbanistiche ed edilizie utilizzando strumenti convenzionali in luogo, o ad integrazione, dei poteri autoritativi (cfr. ad es. T.A.R. Veneto, n. 1408/2021).

Ora, come noto, in ordine alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo sussiste la giurisdizione del Giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, del cod. proc. amm..

La consolidata giurisprudenza della Suprema Corte, regolatrice della giurisdizione, seguita da quella del Consiglio di Stato, ha inoltre fugato da tempo ogni dubbio sul fatto che le disposizioni dell'art. 133 appena citato radichino la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo anche con riferimento alla corretta esecuzione delle convenzioni urbanistiche (vd. Cass. civ., Sez. Un., n. 2546/2011; C.d.S., n.720/2022; n. 2532/2020; n. 159/2013; n. 616/2012; n. 2568/2010; vd. altresì C.d.S., Ad. Plen. n. 28/2012).

E alcun dubbio può sussistere sul fatto che il presente giudizio debba ascriversi al novero delle controversie afferenti l'esecuzione di siffatti accordi.

6. Si può pertanto passare allo scrutinio di merito della domanda formulata dal Comune ricorrente.

7. La domanda è infondata.

8. Il Collegio rileva, al riguardo, che ai fini dell'emissione di una ipotetica sentenza costitutiva "che produca gli effetti del contratto non concluso", ai sensi dell'art. 2932 cod. civ., è necessaria la sussistenza, in capo alla parte convenuta, di un'obbligazione, di fonte legale o negoziale, avente ad oggetto la prestazione del consenso alla stipula di un contratto, e occorre, altresì, che l'obbligazione sia rimasta inadempiuta.

8.1. Nel caso di specie, l'obbligo a carico della convenuta di prestare il proprio consenso al trasferimento dei tratti stradali per cui è causa (obbligo il cui inadempimento legittimerebbe l'adozione dell'invocata pronuncia ex art. 2932 cod. civ.) originerebbe, secondo la prospettazione ricorsuale, dall'art. 13 della convenzione di lottizzazione del 27.09.2002.

Tale articolo, però, prevede semplicemente quanto segue: "le strade interne di lottizzazione ed i relativi sottoservizi e gli impianti di pubblica illuminazione, previamente collaudati, potranno essere ceduti dai lottizzanti al Comune con atto pubblico, dietro richiesta degli stessi lottizzanti e quando se ne ravvisasse l'opportunità per l'esigenza di carattere collettivo a norma di legge e quando sia stata accertata la loro esecuzione a regola d'arte. Con il passaggio di proprietà delle suddette opere viene trasferito a carico del Comune anche l'onere di manutenzione ordinaria e straordinaria. Sino a che non avviene ciò, sarà obbligo dei lottizzanti di curare la manutenzione ordinaria e straordinaria".

Tanto premesso, il Collegio deve allora subito osservare che alcun obbligo di trasferimento delle "strade interne di lottizzazione ed i relativi sottoservizi" può ritenersi ricavabile dalla disposizione convenzionale richiamata in ricorso.

Questa si limita infatti a riconoscere ai lottizzanti la facoltà di scegliere, del tutto volontariamente, se far luogo o meno alla cessione al Comune delle dette aree, senza prevedere a carico di costoro alcun obbligo di trasferimento (eventualmente sanzionabile, in caso di inadempimento, con l'azione ex art. 2932 cod. civ.). Né la norma convenzionale risulta radicare un obbligo di trasferimento quale conseguenza della libera scelta, da parte dei lottizzanti, di far luogo alla cessione al Comune delle strade interne di lottizzazione.

8.2. Resta allora solo da verificarsi se dell'obbligo di trasferimento a base del ricorso possa profilarsi la venuta ad esistenza a seguito dell'adozione della delibera comunale n. 27 del 2022, recante l'accoglimento della richiesta di cessione delle aree avanzata dai lottizzanti.

Ebbene, il Collegio ritiene che anche in presenza di tale deliberazione debba comunque continuare a escludersi la configurabilità, a carico del Consorzio e dei consorziati, di un tale obbligo di trasferimento delle strade in discorso, atteso che:

a) la suddetta delibera comunale reca, ex se, soltanto una valutazione di compatibilità della proposta cessione delle strade con gli interessi pubblici la cui tutela è demandata all'Ente locale, secondo quanto il menzionato art. 13 della convenzione rende chiaro ("...quando se ne ravvisasse l'opportunità per l'esigenza di carattere collettivo a norma di legge ... ");

b) il Comune ricorrente, d'altra parte, non invoca alcuna norma, di fonte legale o negoziale, o più ampio principio giuridico, che possa valere a radicare in tale ipotesi un siffatto obbligo di trasferimento; né una simile norma o principio risulta comunque rinvenibile nell'ordinamento.

8.3. Il Collegio deve aggiungere che la perdurante inesistenza di un obbligo di trasferimento di parte privata dei tratti stradali in questione si conferma anche sul piano strettamente sostanziale delle posizioni giuridiche soggettive in campo.

Come illustratosi in narrativa, la delibera consortile recante la prestazione del privato "consenso alla acquisizione/cessione" risulta esser stata adottata non già dall'unanimità dei proprietari consorziati, bensì solo a maggioranza. Tant'è che proprio lo stesso Comune segnalava, con la nota del 1.08.2023, l'inidoneità della suddetta delibera all'attribuzione, al presidente del Consorzio, di una legittimazione negoziale atta alla stipula del pur programmato atto di cessione, "in quanto il deliberato assembleare in parola difettava dell'unanimità dei millesimi dei consorziati prevista ex lege" (cfr. ricorso introduttivo, pag. 5).

Da ciò consegue che alcun obbligo di trasferimento dei tratti stradali in discorso potrebbe configurarsi esistente, in particolare, in capo ai quei consorziati, anche loro proprietari pro quota dei predetti tratti stradali (e per complessivi 240 millesimi circa), che non hanno manifestato in alcun modo una loro conforme volontà, né in sede assembleare, né in altra sede.

D'altra parte, se, come ben constatato dagli uffici comunali, "il deliberato assembleare in parola difettava dell'unanimità dei millesimi dei consorziati prevista ex lege", e per tale ragione non si poteva addivenire alla stipula, per la stessa ragione di fondo anche il qui ventilato obbligo di trasferimento delle strade interne di lottizzazione non potrebbe dirsi, per assenti e dissenzienti, in alcun modo esistente. Questo anche in coerenza con il principio previsto dall'art. 1108, comma 3, cod. civ., il quale, proprio con riferimento agli atti eccedenti l'ordinaria amministrazione dei beni in comproprietà, prevede che "è necessario il consenso di tutti i partecipanti per gli atti di alienazione o di costituzione di diritti reali sul fondo comune e per le locazioni di durata superiore a nove anni".

9. Per le suesposte ragioni il Tribunale deve quindi concludere per il rigetto della domanda del Comune ricorrente, stante l'insussistenza, a carico del Consorzio convenuto, di un obbligo di trasferimento dei tratti stradali per cui è processo, del quale possa predicarsi l'inadempimento.

La mancata costituzione in giudizio del Consorzio esime dal dettare disposizioni sulle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente

Luigi Lalla, Referendario

Sergio Occhionero, Referendario, Estensore