Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n. 3248 del 15 aprile 2025, sulla natura dei vincoli espropriativi

MASSIMA

Il vincolo ha carattere conformativo quando esso miri a una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, e quando costituisca, comunque, una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto - direttamente incidente sul valore del bene non suscettibile di deroghe di fatto - e tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con particolari tipi di beni pubblici; mentre, ove imponga un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell'area. Si è in presenza di vincoli di natura conformativa nel caso in cui l'area sia qualificata sul piano urbanistico come "area di pertinenza attrezzature in progetto" e al suo interno è prevista la realizzazione di "poste e telegrafi" e "alberghi". La destinazione urbanistica assegnata dal Comune, infatti, incide non su singoli beni, ma su una generalità di beni e le relative capacità edificatorie sono realizzabili anche attraverso l'iniziativa privata.

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1663 del 2023, proposto dal Comune di Grottaglie, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Irene Vaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.M.B. ed altri, rappresentati e difesi dall'avvocato Nicola Mazzia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; A.B., Istituto di Nostra Signora del C., non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia - sezione staccata di Lecce (Sezione Prima) n. 1195/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di A.M.B. ed altri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 gennaio 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. Il Comune di G. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. per la Puglia - sezione staccata di Lecce, Sez. I, ha accolto il ricorso di primo grado proposto dal signor B.A. e altri (odierni appellati) per l'annullamento della nota prot. n. (...) del 3 aprile 2017, con la quale il predetto Comune, in dichiarata esecuzione della precedentesentenza T.a.r. Lecce n. 421/2017, ha comunicato di non dover ritipizzare l'area di loro proprietà (in catasto al Fg. (...), p.lle nn. (...) e (...), estesa circa mq. 16.824), poiché gravata da vincoli urbanistici di natura conformativa e non di natura espropriativa.

In particolare, nella predetta nota il Comune di Grottaglie ha rilevato che dal certificato di destinazione urbanistica prot. n. (...) del 21 aprile 2016 emergeva che l'area era qualificata come "Attrezzature in progetto" e "Area di pertinenza attrezzature in progetto" (Verde pubblico attrezzato/poste e telegrafi/albergo), ed era ricompresa in zona SIC "Murgia del Sud Est" e nella perimetrazione di vincoli aeroportuali, evidenziando che le predette "Attrezzature di interesse comune" potevano essere realizzate anche dal privato ed erano destinate ad attrezzare gli insediamenti residenziali, come previsto dall'art. 3, lett. b) delD.M. n. 1444 del 1968(attrezzature di interesse comune: religiose, culturali, sociali, assistenziali, sanitarie, amministrative, per pubblici servizi (uffici P.T., protezione civile, ecc.) ed altre").

2. Il giudice di primo grado ha accolto il ricorso di primo grado con la seguente motivazione:

"Ed invero l'impugnata nota dirigenziale, strutturata in guisa di relazione istruttoria preordinata a suscitare ulteriori determinazioni da parte dell'organo competente, non risulta corredata di adeguata istruttoria, atteso che non risulta possibile evincere le diverse tipologie di opere in progetto, né distinguere la parte di aree destinate a verde pubblico da quella destinata ad attrezzature in progetto.

L'impugnata nota risulta altresì inficiata di erronea presupposizione e difetto di motivazione, anche in relazione alla genericità con cui si assume la natura solo conformativa dei vincoli (natura conformativa, ad esempio, non compatibile con la destinazione parziale a verde pubblico), non risultando peraltro possibile comprendere in concreto in che misura la tipizzazione delle aree in questione risulterebbe indispensabile per il soddisfacimento degli standard delle zone residenziali di cui alD.M. n. 1444 del 1968".

Il giudice di primo grado ha dichiarato le spese di giudizio irripetibili.

3. Il Comune di Grottaglie evidenzia, preliminarmente, che gli odierni appellati hanno proposto parallelamente un giudizio civile davanti alla Corte d'Appello di Lecce - Sez. dist. di Taranto (R.G. n. 413/2016), con cui hanno chiesto la condanna del Comune di Grottaglie al pagamento dell'indennità prevista dall'art. 39, primo comma,D.P.R. n. 327 del 2001(quantificata in €. 925.824,53 per il periodo fino al 18 marzo 2016) sul presupposto dell'illegittima reiterazione di vincoli espropriativi.

Con ordinanza n. 908 del 6 aprile 2017, la Corte d'Appello ha rigettato la domanda per infondatezza, affermando la natura conformativa dei vincoli in esame.

LaCorte di Cassazione, Sezione sesta, con ordinanza n. 2344 del 3 febbraio 2020, ha respinto il ricorso per cassazione proposto dagli odierni appellati, evidenziando che la Corte territoriale si era attenuta a principi ormai consolidati nella giurisprudenza in ordine alla qualificazione dei vincoli urbanistici.

4. Tanto premesso, il Comune di Grottaglie ha contestato la sentenza impugnata con due articolati motivi.

4.1. Con il primo motivo deduce: error in iudicando; eccezione di giudicato esterno.

La decisione del giudice di primo grado sarebbe viziata dal contrasto col giudicato esterno, formatosi per effetto della ordinanza della Corte d'Appello di Taranto n. 908/2017, confermata con ordinanza della Suprema Corte - Sesta Sezione Civile n. 2344/2020, che ha reso definitiva inter partes la qualificazione conformativa dei vincoli urbanistici in questione, con la conseguenza che il Comune non avrebbe l'obbligo di ritipizzare l'area degli appellati.

Il precedente giudicato esterno farebbe venir meno il presupposto giuridico su cui si fonda la motivazione della sentenza impugnata.

A giudizio del Comune, il giudice di primo grado, ove messo al corrente del giudicato civile, avrebbe dichiarato l'improcedibilità del ricorso, per sopravvenuta carenza di interesse alla rimozione dell'atto impugnato.

Fa rilevare che il giudicato esterno è rilevabile d'ufficio in ogni stato e grado del giudizio, a tutela del principio del ne bis in idem; l'eccezione di giudicato esterno non sarebbe soggetta a preclusioni di sorta, per la necessità di garantire in modo effettivo la non contraddizione tra giudicati, conformemente al già ricordato principio del "ne bis in idem".

Evidenzia altresì che la produzione documentale relativa al giudicato civile nel presente grado di appello è indispensabile ai fini della decisione (art. 104, secondo comma,c.p.a.), per eliminare l'incertezza sulla natura conformativa dei vincoli in questione.

4.2. Con il secondo motivo di appello, il Comune di Grottaglie deduce: error in iudicando; erronea qualificazione dei vincoli urbanistici oggetto di causa; natura conformativa e non espropriativa.

Anche prescindendo dal giudicato esterno, l'Amministrazione appellante deduce l'erroneità delle conclusioni del giudice di primo grado.

Fa rilevare che l'istanza dei ricorrenti (odierni appellati) era finalizzata alla ritipizzazione dell'area di loro proprietà, sul presupposto che essa fosse gravata da vincoli espropriativi.

Il giudice di primo grado sarebbe incorso in errore nel non rilevare la natura conformativa dei vincoli in questione, ben individuata dalla Corte d'Appello di Taranto nell'ordinanza n. 908/2017 nella quale si legge che: "… i vincoli di destinazione imposti dal piano regolatore per attrezzature e servizi realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato… sfuggono allo schema ablatorio, con le connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività fra indennizzo e durata predefinita", che "se è vero che la previsione dell'indennizzo è doverosa non soltanto per i vincoli preordinati all'ablazione del suolo, ma anche per quelli sostanzialmente espropriativi (secondo la definizione di cui all'art. 39, comma 1,D.P.R. n. 327 del 2001), è anche vero che non possono essere annoverati in quest'ultima categoria quei vincoli derivanti da destinazioni realizzabili, anche attraverso la iniziativa privata in regime di economia di mercato" (Consiglio di Stato sez. IV 22.6.2011, n. 3797; nello stesso senso Consiglio di Stato sez. VI 28.02.2005 n. 693, Corte Costituzionale 20.05.1999 n. 179) nel caso in esame, a giudizio della Corte, il vincolo per la cui reiterazione i ricorrenti chiedono lo indennizzo ai sensi dell'articolo 39D.P.R. 08 giugno 2001, n. 327non è preordinato all'esproprio né ha natura sostanzialmente espropriativa. Avendo gli stessi ricorrenti allegato che i loro fondi ricadono in area destinata alla costruzione di "poste e telegrafi" e di "alberghi" (v. atto introduttivo di lite, alle pagg. 2 e 3) e non alla realizzazione delle opere pubbliche (a cui è funzionale in generale il vincolo preordinato all'esproprio), il vincolo non può dirsi nel caso in esame preordinato all'esproprio. Posto che i vincoli nel caso in esame riguardano i tipi degli interventi edilizi realizzabili nell'intera area in cui i fondi ricadono e non singoli beni che tali interventi non sono riservati a enti pubblici e possono pertanto essere oggetto di realizzazione da parte di soggetti privati in regime di economia di mercato, che i vincoli non determinano l'inedificabilità dei suoli e non hanno pertanto l'effetto di produrre lo svuotamento del contenuto del diritto di proprietà, i citati vincoli neppure sono sostanzialmente espropriativi".

A sostegno della sta tesi, richiama alcuni precedenti giurisprudenziali.

5. Si sono costituiti in giudizio per resistere all'atto di appello, con atto depositato in data 18 marzo 2024, i signori M.G. ed altri e successivamente, con atto depositato in data 29 dicembre 2024, i signori B.A.M. ed altri, contestando diffusamente le deduzioni di parte appellante.

6. Con memorie difensive e di replica le parti costituite hanno ribadito le rispettive posizioni difensive.

7. All'udienza pubblica del 30 gennaio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. La necessità di garantire in modo effettivo la non contraddizione tra giudicati comporta che l'eccezione di giudicato non sia sottoposta alle preclusioni, anche documentali, previste per le fasi processuali; l'esistenza del giudicato esterno, al pari di quella del giudicato interno, non costituisce oggetto di eccezione in senso tecnico, ma è rilevabile in ogni stato e grado del giudizio, anche d'ufficio, senza che in ciò sia riscontrabile alcuna violazione dei principi del giusto processo (Consiglio di Stato, Sez. III, 13 aprile 2023 n. 3754).

9. Secondo principi giurisprudenziali consolidati, il giudicato esterno opera soltanto entro i rigorosi limiti degli elementi costitutivi dell'azione, presupponendo che soggetti, petitum e causa petendi siano comuni alla causa anteriore e a quella successivamente intrapresa. Per converso, la mera identità delle questioni giuridiche o di fatti da esaminare non crea alcun vincolo a carico del giudice investito del secondo giudizio - non applicandosi la regola dello "stare decisis" -, ma è al più suscettibile di venire in considerazione ai fini della condivisione delle argomentazioni svolte nella precedente sentenza, nella misura in cui le stesse appaiano pertinenti anche alla fattispecie oggetto del nuovo giudizio e risultino dotate di efficacia persuasiva tale da giustificare l'adesione ad esse (Cassazione civile, Sez. I, 4 gennaio 2024 n. 211; 7 giugno 2021 n. 15817).

Nel caso di specie, l'azione proposta dagli odierni appellati davanti alla Corte d'Appello di Taranto concerneva il riconoscimento della indennità prevista dall'art. 39, primo comma,D.P.R. n. 327 del 2001sul presupposto dell'illegittima reiterazione di vincoli espropriativi; l'accertamento della natura conformativa e non espropriativa (o sostanzialmente espropriativa) del vincolo urbanistico è avvenuto in via incidentale, al fine di valutare la fondatezza della domanda proposta in giudizio.

In considerazione del fatto che i due giudizi (quello civile e quello amministrativo) presentano un diverso petitum e una diversa causa petendi, il giudice amministrativo non è obbligato a conformarsi alle conclusioni del giudice ordinario.

10. Nel merito, tuttavia, la qualificazione giuridica del vincolo effettuata (in via incidentale) dal giudice ordinario deve essere condivisa.

11. I ricorrenti in primo grado (odierni appellati) hanno presentato una istanza di riqualificazione urbanistica dell'area di loro proprietà, ritenendo che l'Amministrazione avesse illegittimamente reiterato un vincolo di natura espropriativa.

L'area in questione è qualificata sul piano urbanistico come "area di pertinenza attrezzature in progetto"; al suo interno è prevista la realizzazione di "poste e telegrafi" e "alberghi".

Sul punto si richiamano le condivisibili conclusioni della ordinanza della Corte di Cassazione.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, il carattere conformativo (e non ablatorio) dei vincoli urbanistici va accertato in base ai requisiti oggettivi, di natura e di struttura che li caratterizzano.

Il vincolo ha carattere conformativo quando esso miri ad una zonizzazione dell'intero territorio comunale o di parte di esso, e quando costituisca, comunque, una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto - direttamente incidente sul valore del bene non suscettibile di deroghe di fatto - e tale da configurare in maniera obbiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con particolari tipi di beni pubblici; mentre, ove imponga un vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un'opera pubblica, lo stesso va qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, dunque, prescindersi nella qualificazione dell'area.

Il carattere espropriativo è stato ravvisato (cfr.Corte Cost. n. 6 del 1966) sia nel caso di vincoli preordinati al successivo trasferimento della proprietà del bene, sia nel caso in cui i vincoli stessi incidano sul godimento del bene, rimasto in proprietà al privato, "tanto profondamente da renderlo inutilizzabile in rapporto alla destinazione inerente alla natura del bene stesso".

LaCorte Costituzionale, con la sentenza n. 179/1999, ha affermato che fuoriescono dallo schema ablatorio - espropriativo e dalle connesse garanzie costituzionali i vincoli che importano una destinazione (anche di contenuto specifico) realizzabile ad iniziativa privata o promiscua pubblico -privata, che non comportino necessariamente espropriazione o interventi ad esclusiva iniziativa pubblica e quindi siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene (cfr.Cass. n. 3620 del 2016;Cons. Stato n. 1669 del 2015).

12. Nel caso di specie, la destinazione urbanistica assegnata dal Comune di Grottaglie e contestata dai ricorrenti in primo grado (odierni appellati) incide non su singoli beni, ma su una generalità di beni e le relative capacità edificatorie sono realizzabili anche attraverso l'iniziativa privata.

Come evidenziato dalla Suprema Corte, la dedotta indeterminatezza del vincolo che implicherebbe un esproprio di fatto, non è stata adeguatamente documentata, non avendo i ricorrenti (odierni appellati) allegato di aver proposto istanze per l'utilizzazione dei suoli che siano state immotivatamente respinte dalla Amministrazione.

Deve quindi ritenersi corretta la loro qualificazione come vincoli di natura conformativa.

13. In conclusione, per le ragioni sopra richiamate, il ricorso in appello va accolto e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere respinto.

14. La natura delle questioni dedotte in giudizio giustifica nondimeno la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Carbone, Presidente

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore