Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, (Sezione Seconda), sentenza n. 751 del 22 marzo 2021, sui vincoli aeroportuali ENAC

MASSIMA

I vincoli imposti in zone aeroportuali ai sensi dell’art. 715 cod. nav. e della concertazione tra Enac e Comune devono essere recepiti nello strumento urbanistico non trattandosi di vincoli di inedificabilità assoluta derivanti dalla legge, bensì di misure conformative del territorio stabilite discrezionalmente – per la parte di rispettiva competenza – da Enac e dal pianificatore comunale; pertanto, in considerazione della natura non assoluta del vincolo, solo con il recepimento delle misure da parte dell’organo competente – cioè il Consiglio comunale – si può validamente conformare il territorio e consentire ai destinatari di conoscere i limiti imposti sulle proprie aree.

SENTENZA

N. 00751/2021 REG.PROV.COLL.

N. 02533/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2533 del 2019, proposto da
Residenza Rossini Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Greco, Manuela Muscardini, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex art. 25 c.p.a. presso lo studio del primo in Milano, P.le Lavater, 5;

contro

Comune di San Giuliano Milanese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Marco Pietro Locati, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;
Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata in Milano, via Freguglia, 1;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Immobiliare Prestige Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Flavio Verri, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota prot. n.0037306/2019 in data 24.09.19, con cui il Comune di San Giuliano Milanese ha comunicato il diniego della richiesta di approvazione del Piano Attuativo denominato “ex PRU 8”, posto tra le vie Rossini e Cavour;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale, ivi compresi, in particolare, la nota del Comune di San Giuliano Milanese in data 26.06.19, recante preavviso di diniego ai sensi dell’art.10-bis l. n. 241/90 ; la nota del Comune di San Giuliano Milanese in data 06.03.19, recante richiesta di parere ad ENAC; la nota del Comune di San Giuliano Milanese in data 05.03.19, recante sospensione del procedimento in attesa del parere di ENAC; le note ENAC in data 17.06.19 e 18.09.19, nonché il “verbale di concertazione” in data 19.04.12, richiamato nel corpo del provvedimento principalmente impugnato e nei pareri di ENAC;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di San Giuliano Milanese e di Enac - Ente Nazionale Aviazione Civile;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice la dott.ssa Laura Patelli nell'udienza del giorno 2 febbraio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi degli articoli 25, comma 1, del decreto-legge n. 137/2020, e 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28 (conv. legge n. 70/2020), attraverso la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa di cui all’Allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020, e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, Residenza Rossini Srl ha impugnato il provvedimento con cui il dirigente del Settore tecnico e sviluppo del territorio del Comune di San Giuliano Milanese ha negato l’adozione del piano attuativo denominato “ex PRU8”.

2. Ha esposto in fatto la società:

- di essere proprietaria di un’area sita nel territorio del comune, identificata catastalmente al foglio 2, mapp. 630, sottoposta a vincolo di rispetto aeroportuale, in considerazione alla vicinanza dell’aeroporto di Milano Linate;

- che sull’area originariamente insistevano capannoni, uffici e aree di vendita destinati ad attività di deposito e commercio e che le attività erano cessate nell’anno 2009, con successiva demolizione dei fabbricati e bonifica dell’area medesima;

- che con deliberazione di consiglio comunale n. 27 dell’11 maggio 2009 veniva approvato il Piano di Riqualificazione Urbana n. 8 (PRU8) (già adottato con delibera di giunta comunale n. 23 del 02.02.2009), relativo all’area predetta;

- che le previsioni pianificatorie di attuazione venivano confermate dal nuovo Piano di governo del territorio (PGT) approvato nel 2010, che classificava l’area come “ambito assoggettato a pianificazione attuativa o programmi integrati di intervento adottato e/o approvato, secondo le quantità indicate nel piano attuativo denominato ‘Piano di riqualificazione urbana n. 8’, approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 27 del 11 maggio 2009”;

- di aver presentato, in data 29 gennaio 2019, nella persistente validità del PRU8, una nuova istanza per l’approvazione del Piano di Recupero (denominato “ex PRU 8”), secondo le medesime linee del progetto approvato nel 2009 e recepito all’interno nel PGT, e avente ad oggetto, in particolare, la realizzazione di tre edifici residenziali plurifamiliari;

- che, nel corso del procedimento, in data 5 marzo 2019, il Comune rappresentava alla società di dover chiedere parere ad Enac, in considerazione del fatto che sull’area insisteva un vincolo ex art. 715 cod. nav.; detto vincolo derivava da un verbale di concertazione sottoscritto tra Comune ed Enac del 19 aprile 2012, che non permetteva di “realizzare nuove opere che porterebbero aumento del carico antropico” poiché i terreni ricadevano nella “area intermedia” descritta nella “Policy di attuazione dell’art. 715 cod. nav. - Definizione della metodologia e della policy di attuazione del risk assessment” di Enac del gennaio del 2010 (cfr. doc. 4 della ricorrente);

- che il successivo 6 marzo 2019 il Comune chiedeva effettivamente il predetto parere sul progetto di piano attuativo, che prevedeva la realizzazione di complessivi mc convenzionali 16.982,64 con un numero di abitanti teorici insediabili pari a 121, precisando anche di non avere mai recepito nei propri strumenti urbanistici ed attuativi il documento di concertazione del 2012;

- che Enac esprimeva parere negativo in data 17 giugno 2019, evidenziando che l’intervento non era compatibile con la policy relativa alla “area intermedia” e che nel verbale di concertazione del 2012 non era stato previsto alcun incremento dell’area, né per interventi residenziali né per interventi non residenziali (cfr. doc. 5 della ricorrente);

- che successivamente l’ente, su istanza della società immobiliare, riteneva invece di non dover rendere parere sull’iniziativa edilizia poiché era competenza dell’amministrazione locale di tenere conto dei risultati della valutazione dell’impatto di rischio nell’ambito dell’attività di pianificazione (cfr. doc. 6 della ricorrente);

- che infine, in data 24 settembre 2019, il Comune adottava il provvedimento di diniego indicato in epigrafe, con cui comunicava che l’insediamento residenziale proposto non era assentibile “per effetto […] delle policies di rischio aeronautico adottate dall'Enac e dell'art. 715 del codice della navigazione che impone alle Amministrazioni territoriali di tener conto delle mappe di isorischio nella pianificazione e nella gestione del territorio”, precisando che “le mappe di rischio aeronautico non determinano nella fascia intermedia un divieto assoluto di edificazione, risultando ammissibili opere diverse dall'edilizia residenziale che non determinino affollamento di residenti o un maggior rischio antropico, come, per fare un esempio, piccole strutture di vendita, studi di professionisti, poliambulatori medici et similia”;

- di aver ottenuto l’accesso al verbale di concertazione delle misure di tutela del territorio tra Comune ed Enac, datato 19 aprile 2012, ove si descriveva la destinazione d’uso del territorio interessato da “area intermedia” come una zona ricadente in parte nel territorio del Parco agricolo Sud Milano e in parte in tessuto urbano consolidato con destinazione residenziale, in cui non vi era possibilità di realizzare nuove opere e che non si prevedeva pertanto alcuna misura di tutela da attuare (cfr. doc. 7 della ricorrente);

- che Enac, a seguito dell’istanza di accesso predetta, in data 12 giugno 2020, precisava che “per quanto riguarda il mancato inserimento delle misure da attuare si ricorda che l’amministrazione locale aveva dichiarato in sede di concertazione che non ci fossero previsioni urbanistiche all’interno dell’area intermedia delle curve iso-rischio e pertanto non era stata rilevata la necessità di prevedere alcuna misura di mitigazione” (cfr. doc. 24 della ricorrente).

Assumendo l’illegittimità del diniego opposto dal Comune, la società Residenza Rossini ha quindi proposto ricorso chiedendone l’annullamento, unitamente agli atti presupposti, tra i quali il verbale di concertazione impositivo del vincolo.

3. In data 29 giugno 2020 si è costituito in giudizio il Comune di San Giuliano Milanese, per resistere al ricorso.

Si è costituito anche l’Enac, in data 28 novembre 2019, con atto di mera forma.

È intervenuta in giudizio ad adiuvandum Immobiliare Prestige Srl, promissaria acquirente del terreno su cui doveva essere realizzato l’intervento edilizio.

4. In vista dell’udienza di trattazione di merito del ricorso, le parti hanno depositato memorie e documenti, insistendo nelle rispettive domande.

Infine, all’udienza del 2 febbraio 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio precisa di non tenere conto, ai fini della decisione, dei documenti depositati da Enac in data 21 gennaio 2021 (per quanto essi coincidano per la maggior parte con documenti già depositati da altre parti), poiché il deposito è stato effettuato oltre il termine previsto dall’art. 73, comma 1, c.p.a., scaduto il 23 dicembre 2020.

2. Il ricorso è articolato in tre motivi di ricorso, con i quali si deduce che (i) che la procedura prescritta dall’art. 715 cod. nav. non si sia perfezionata in ragione dell’invalidità della concertazione dell’aprile 2012 e del mancato recepimento del vincolo nel PGT, che (ii) vi sia stata un’erronea interpretazione della Policy attuativa dell’art.715 cod. nav., la quale non prevederebbe invece il divieto di nuovi insediamenti di tipo residenziale nella “fascia intermedia” e che (iii) il Comune non abbia adeguatamente valutato le osservazioni compiute dalla società in sede procedimentale.

3. Va precisato anzitutto che non è in contestazione, nella presente fattispecie, che l’area sia sottoposta a vincolo di “rispetto aeroportuale”, che incide peraltro sui limiti di altezza degli edifici, né che essa rientri in una zona di rischio acustico, per la quale è soggetta a particolari procedure “antirumore”; di tali vincoli la società dichiara infatti di aver tenuto conto in fase progettuale e il diniego comunale non è riconducibile a detti aspetti.

È anche pacifico che il Piano di riqualificazione urbana 8 (approvato nel maggio 2009) fosse ancora valido ed efficace alla data di riproposizione dell’istanza di piano attuativo (nel gennaio 2019, quindi entro il termine di dieci anni di validità, a prescindere dalle proroghe intervenute ex lege), così come che tale piano rappresentasse (per quanto dichiarato dalla ricorrente e non contestato dal Comune né in sede procedimentale né processuale) un rinnovo del medesimo piano già approvato e recepito dallo strumento urbanistico, con una richiesta di intervento edilizio conforme a quella già approvata.

La controversia attiene invece all’incidenza, sul piano attuativo recepito nello strumento urbanistico, della valutazione dell’impatto di rischio di cui all’art. 715 cod. nav., sopravvenuta all’approvazione del piano.

4. Deve essere preliminarmente chiarita la cornice normativa in cui si inserisce la fattispecie concreta.

4.1. L’art. 715 cod. nav. (rubricato “Valutazione di rischio delle attività aeronautiche”), nel testo introdotto dall’art. 3 del d.lgs. n. 96/2005, prevede che “1. Al fine di ridurre il rischio derivante dalle attività aeronautiche alle comunità presenti sul territorio limitrofo agli aeroporti, l'ENAC individua gli aeroporti per i quali effettuare la valutazione dell'impatto di rischio. 2. Nell'esercizio delle proprie funzioni di pianificazione e gestione del territorio, i comuni interessati tengono conto della valutazione di cui al primo comma”.

Si tratta di una norma introdotta per valutare, anche a livello di pianificazione territoriale, i rischi connessi a un eventuale incidente aereo nelle zone limitrofe a determinati aeroporti, localizzati vicino a insediamenti abitativi; come chiarito dalla Policy di attuazione dell’art. 715 cod. nav. di Enac, “la presenza di un aeroporto rappresenta infatti da un punto di vista socio-economico un indubbio beneficio per il territorio in cui è inserito anche se va comunque considerato che le aree ad esso limitrofe sono esposte al rischio derivante da un eventuale incidente aereo. Sebbene la probabilità che si verifichi un incidente nelle vicinanze dell’aeroporto è oggi molto bassa, va comunque mitigata l’involontaria esposizione della stessa area al rischio derivante da incidenti aeronautici. I livelli di rischio, vanno quindi identificati soprattutto intorno ai grandi aeroporti e nei casi in cui l’aeroporto stesso sia inserito in contesti densamente urbanizzati”.

4.2. In attuazione dell’art. 715 cod. nav. nel gennaio del 2010 Enac ha predisposto la Policy di attuazione già citata (doc. 15 della ricorrente), con la quale ha indicato le misure di tutela da applicare nelle aree esterne agli aeroporti interessati dalle curve di isorischio (fra cui l’aeroporto di Linate, da cui è interessato il Comune di San Giuliano Milanese), misure che “si concretizzano nell’individuazione dell’uso del territorio (carico antropico) e delle attività incompatibili con il livello di rischio associato all’attività di volo che si svolge sull’aeroporto considerato” (Sez. 2 del documento di Policy).

Più nel dettaglio, per le aree definite “ad alta tutela”, ricomprese all’interno della curva di isorischio con valore di 1x10-4, vengono previsti maggiori livelli di protezione, con un “rigido e rigoroso controllo dell’edificazione esistente prevedendo sia la demolizione degli edifici presenti sia politiche di regressione da attuarsi in tempi successivi, quali politiche di delocalizzazione delle cubature esistenti, cambi di destinazione d’uso, ecc. In tale area, inoltre, non vengono consentite nuove urbanizzazioni ed edificazioni”.

Vi sono poi aree definite “interne” (curve con valori 1x10-5) e “intermedie” (curve con valori 1x10-6), per le quali “le policies analizzate sono orientate al mantenimento dell’esistente; viene invece regolata la realizzazione di nuove edificazioni in considerazione della loro destinazione d’uso”. Segnatamente, per dette aree si prevede che “le opere esistenti non sono oggetto di intervento e possono essere previste misure di contenimento. Per quanto riguarda la realizzazione di nuova funzione non residenziale la stessa deve essere caratterizzata da tipologie costruttive e destinazioni d’uso che prevedono la presenza di un modesto numero di persone. Quanto sopra va comunque sempre verificato in rapporto ai livelli di carico antropico già presenti allo stato attuale”.

Infine, per le aree “esterne” non è effettuata valutazione di rischio, considerato non significativo.

Quanto all’adozione delle misure predette, il documento di Policy prevede un processo di valutazione dei livelli di rischio e di attuazione delle relative misure di tutela con il coinvolgimento di Enac, gestori aeroportuali e Comuni, secondo il quale “ENAC comunica ai Comuni l’avvio del processo di valutazione e, a conclusione dello studio, i risultati dello stesso, dando contemporaneamente inizio alla fase di concertazione per l’attuazione della policy. Il gestore aeroportuale, assume un ruolo attivo nel processo di valutazione, fornendo all’ENAC i dati di input del modello che caratterizzano l’operatività dell’aeroporto in esame. A conclusione della valutazione il gestore riceve dall’ENAC lo studio completo. Le misure di tutela del territorio vengono definite e programmate in un percorso di concertazione tra ENAC ed i Comuni; la taratura di tali misure avviene sulla base di valutazioni che tengono conto delle realtà territoriali presenti, delle loro caratteristiche funzionali e di destinazioni d’uso. A conclusione della fase di concertazione il Comune procede alla modifica degli strumenti urbanistici vigenti sul territorio”.

5. Venendo ora propriamente al ricorso, il primo motivo è ammissibile e fondato secondo quanto appresso precisato.

6. In punto di ammissibilità, si osserva che, ancorché con il ricorso notificato il 19 novembre 2019 si deducano profili di illegittimità del verbale di concertazione tra Enac e Comune dell’aprile 2012 (per effetto del quale l’area della ricorrente veniva ascritta ad “area intermedia” e quindi assoggettata alla relativa disciplina conformativa), la proposizione del motivo di ricorso è tempestiva: il verbale e la disciplina vincolistica/conformativa da esso derivante, infatti, non hanno ricevuto alcuna forma di pubblicità, né sono stati diversamente comunicati alla società proprietaria delle aree, tantomeno sono stati recepiti dallo strumento urbanistico comunale, sicché la ricorrente non è stata in grado di conoscere la lesione derivante dagli atti predetti sino al momento del diniego opposto dal Comune al proprio progetto, quando per la prima volta ha conosciuto la nuova classificazione dell’area e la relativa disciplina.

Entrambe le amministrazioni che hanno partecipato all’atto complesso di concertazione (vale a dire Enac e Comune di San Giuliano Milanese), poi, sono state evocate in giudizio, cosicché la censura è ammissibile anche avuto riguardo al disposto dell’art. 41, comma 2, c.p.a. a mente del quale “qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato”.

7. Nel merito, il motivo è fondato.

Nel caso di specie, l’elaborazione delle curve di rischio condotta secondo i calcoli di Enac ha portato a ricondurre l’area di proprietà della ricorrente nella classe “intermedia” di rischio. La metodologia utilizzata per detti calcoli, come rilevato dal Comune, non è contestabile nel merito, atteso che, ragionevolmente, il Documento di Policy prevede che “al fine di garantire l’omogeneità del livello di attendibilità delle valutazioni effettuate per i vari aeroporti e l’univocità di giudizio, la metodologia di calcolo è impiegata esclusivamente dall’ENAC; in tale ottica altri studi e valutazioni effettuati da soggetti terzi (società di gestione, Enti locali, …), non sono accettabili per la determinazione dei vincoli cui assoggettare la proprietà privata di cui ai sopra citati articoli del Codice della Navigazione”.

Quanto alla seconda fase procedimentale, relativa all’adozione e attuazione delle misure di tutela come sopra descritta, Enac e Comune, nell’aprile 2012, hanno di concerto stabilito di non adottare alcuna misura di tutela, sul presupposto che lo strumento urbanistico non consentisse nell’area alcun ulteriore insediamento residenziale.

Tuttavia, come fondatamente dedotto dalla ricorrente, il procedimento di concertazione è stato viziato dall’inesatto giudizio circa lo stato dei luoghi, considerato che i presenti all’incontro del 19.04.12 non hanno considerato la previsione già contenuta nel PGT dell’ex PRU n.8 e del relativo carico antropico (vale a dire, si sono erroneamente rappresentati che nell’area in esame non fosse ammessa la possibilità di realizzazione di nuovi edifici residenziali).

L’erronea rappresentazione della disciplina urbanistica vigente ha evidentemente inciso sulla decisione concertata di non adottare alcuna misura di mitigazione, ritenuta non necessaria proprio perché non si prevedeva alcuna nuova edificazione. Non è quindi stato rispettato il procedimento disciplinato dall’art. 715 cod. nav., per come dettagliato dalla Policy di attuazione di Enac, che prevedeva appunto “la taratura di tali misure avviene sulla base di valutazioni che tengono conto delle realtà territoriali presenti, delle loro caratteristiche funzionali e di destinazioni d’uso”.

Assume poi valore dirimente la circostanza, pure dedotta dalla ricorrente che, per il perfezionamento del procedimento appositivo di un vincolo siffatto e delle misure adottate ai sensi dell’art. 715 cod. nav., questi dovessero essere recepiti nello strumento urbanistico.

Anche tale profilo di vizio è fondato, in considerazione del fatto che non si tratta, nella fattispecie, di vincoli di inedificabilità assoluta derivanti dalla legge, bensì di misure conformative del territorio stabilite discrezionalmente – per la parte di rispettiva competenza – da Enac e dal pianificatore comunale. In considerazione della natura non assoluta del vincolo, solo con il recepimento delle misure da parte dell’organo competente – cioè il Consiglio comunale – si sarebbe potuto validamente conformare il territorio e si sarebbe consentito ai destinatari di conoscere i limiti imposti sulle proprie aree.

Dall’illegittimità della valutazione concertata e dal mancato recepimento della stessa nello strumento urbanistico, consegue anche quella del provvedimento di diniego, basato esclusivamente sull’esistenza del supposto vincolo di inedificabilità.

8. In definitiva, il ricorso deve essere accolto, essendo fondato il primo motivo di ricorso, che è assorbente rispetto alle ulteriori censure, come peraltro espressamente qualificato dalla ricorrente. Il Collegio, per ragioni di economia processuale, non è pertanto tenuto all’esame degli ulteriori motivi di censura.

9. Ne consegue l’annullamento del provvedimento comunale di diniego del 24 settembre 2019 e del presupposto verbale di concertazione del 19 aprile 2012, limitatamente all’area di proprietà della ricorrente.

Sul piano dell’effetto conformativo, il Comune di San Giuliano ed Enac sono tenuti a riconsiderare la necessità e l’opportunità di adottare eventuali misure di tutela per l’area di proprietà di Residenza Rossini Srl, sulla base di una corretta rappresentazione della disciplina urbanistica dell’area medesima; a seguito di ciò, il Comune dovrà nuovamente esaminare l’istanza di piano attuativo della ricorrente.

10. In considerazione della complessità e novità delle questioni, le spese di lite devono essere compensate tra le parti, fatto salvo il diritto alla refusione del contributo unificato versato, in favore della parte ricorrente e a carico del Comune di San Giuliano Milanese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la nota del Comune di San Giuliano Milanese prot. n.0037306/2019 del 24 settembre 2019 e il presupposto verbale di concertazione tra Enac e Comune del 19 aprile 2012, limitatamente all’area della società ricorrente.

Compensa tra le parti le spese di lite, salvo il diritto alla refusione del contributo unificato versato, in favore della parte ricorrente e a carico del Comune di San Giuliano Milanese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 febbraio 2021, tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto disposto dall’art. 25, comma 2, del decreto legge n. 137 del 2020 (conv. legge n. 176/2020), attraverso la piattaforma in uso presso la Giustizia amministrativa di cui all’Allegato 3 al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020, con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Antonio De Vita, Consigliere

Laura Patelli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Laura Patelli

Italo Caso

IL SEGRETARIO