Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, (Sezione Seconda), sentenza n.2300 del 16 giugno 2025, sugli obblighi nascenti dalle convenzioni urbanistiche

MASSIMA

Gli obblighi nascenti dalle convenzioni urbanistiche hanno natura di obbligazioni propter rem (o anche “ambulatorie”), connesse alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e destinate a trasferirsi in capo agli eventuali acquirenti unitamente al bene immobile di riferimento. L’omessa trascrizione delle convenzioni non consente alla parte di sottrarsi agli obblighi derivanti dalle convenzioni stesse.
I diritti nascenti da una convenzione urbanistica sono soggetti all’ordinario termine decennale di prescrizione ex art. 2946 del codice civile, decorrente di regola dalla scadenza della convenzione medesima. 

In materia di obblighi derivanti da convenzioni urbanistiche, posto che non è ammessa la rinuncia preventiva alla prescrizione, l’eventuale rinuncia in pendenza della prescrizione può valere come riconoscimento del diritto altrui e quindi come evento interruttivo della prescrizione stessa ai sensi dell’art. 2944 del codice civile.

SENTENZA

N. 02300/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00403/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 403 del 2023, proposto da OMISSIS, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, entrambe rappresentate e difese dagli avvocati Matilde Battaglia, Fabio Todarello e Michela Trevisan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso lo studio dell’avv. Fabio Todarello in Milano, piazza Velasca, 4;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi, Antonello Mandarano, Alessandra Montagnani Amendolea, Anna Maria Pavin, Maria Giulia Schiavelli, Elena Maria Ferradini e Salvatore Smaldone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso gli uffici dell’Avvocatura Comunale in Milano, via della Guastalla, 6;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. 02/01/2023.0001870.U. della Direzione Rigenerazione Urbana – Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE – Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 – Municipio 5 del Comune di Milano di diniego all'accoglimento della richiesta di permesso di costruire presentata in data 10.06.2022 – atti P.G. n. 322361/2022 – Pratica n. 2837/2022 (doc. 1 ); - della comunicazione prot. 20/10/2022.0547702.U. della Direzione Rigenerazione Urbana – Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE – Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 – Municipio 5 del Comune di Milano ai sensi dell'art. 10 bis della Legge n. 241/90, dei motivi ostativi all'accoglimento della richiesta di permesso di costruire presentata in data 10.06.2022 – atti P.G. n. 322361/2022 – Pratica n. 2837/2022 (doc. 2); - nonché, per quanto occorra, della comunicazione del 7 novembre 2022 della Direzione Rigenerazione Urbana – Direzione Specialistica Attuazione Diretta PGT e SUE – Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 – Municipio 5 del Comune di Milano di rigetto della richiesta di proroga dei termini per la presentazione delle osservazioni ai sensi dell'art. 10 bis della Legge n. 241/1990 (doc. 3);

- di ogni altro atto ad essi presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non noto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 giugno 2025 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società OMISSIS sottoscriveva nel 2021 con la società OMISSIS  un contratto preliminare (ex art. 1351 del codice civile) di acquisto per sé o per persona da nominare (ex art. 1401 del codice civile), avente ad oggetto un compendio immobiliare sito in via Ripamonti n. 129 in Comune di Milano.

Nell’ambito di tale compendio si collocano i mappali n. 256 e n. 288, che assumono rilevanza nella presente controversia.

Al contratto preliminare faceva seguito nel 2022 quello definitivo, per il quale OMISSIS indicava quale acquirente la società OMISSIS.

Nel frattempo OMISSIS presentava al Comune di Milano una domanda per il rilascio di un permesso di costruire (PdC) relativo al citato compendio ed in relazione alla medesima l’Amministrazione notificava un preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.

La società presentava le proprie osservazioni ma con provvedimento del 2.1.2023, a firma del competente dirigente, il Comune respingeva la richiesta di PdC, rilevando che l’intervento edilizio avrebbe interessato i due mappali 256 e 288 che erano però stati oggetto di una precedente cessione da parte della stessa alienante OMISSIS al Comune di Milano.

Contro il diniego succitato ed altri atti pregressi era proposto il ricorso in epigrafe, con domanda di sospensiva.

Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, concludendo per il rigetto del gravame.

All’udienza in camera di consiglio del 4.4.2023 l’istanza cautelare era rinunciata.

Alla successiva pubblica udienza del 3.6.2025 la causa era discussa e spedita in decisione.

DIRITTO

1. Nel preavviso di diniego del 20.10.2022 il Comune individua una serie di ragioni ostative all’accoglimento della domanda di PdC (cfr. il doc. 2 delle ricorrenti), ma nel provvedimento di diniego definitivo del 2.1.2023, adottato dopo l’esame delle memorie procedimentali del richiedente, il Comune circoscrive la ragione del diniego alla circostanza che i mappali n. 256 e n. 288 del foglio 554 – compresi nell’area di intervento edificatorio – sono stati oggetto di una precedente cessione allo stesso Comune di Milano (cfr. il doc. 1 delle ricorrenti ed anche il successivo doc. 3 delle medesime).

In effetti, risulta per tabulas che i mappali di cui sopra (allora aventi una diversa numerazione ma oggi pacificamente corrispondenti ai numeri 256 e 288) erano oggetto di due convenzioni di cessione da OMISSIS al Comune (cfr. i documenti n. 11 e n. 12 delle ricorrenti e numeri 1 e 2 del resistente) rispettivamente in data 28.1.1964 (mappale 256) ed in data 24.6.1968 (mappale 288).

Si tratta di due convenzioni di cessione redatte mediante scrittura privata, vale a dire una forma dell’atto idonea al trasferimento della proprietà immobiliare (ex art. 1350 n. 1 del codice civile), ma non idonea alla trascrizione nei pubblici registri, giacché quest’ultima può essere disposta soltanto con atto pubblico o con scrittura privata autenticata ai sensi dell’art. 2657 del codice civile.

Le due convenzioni non sono mai state ratificate nella forma necessaria per la loro trascrizione, per cui non sono mai state trascritte nei pubblici registri.

1.1 Ciò premesso, nel primo mezzo di gravame le esponenti lamentano la violazione dell’art. 2644 del codice civile, norma che disciplina gli effetti della trascrizione e che, come noto, prevede che gli atti traslativi della proprietà immobiliare non hanno effetto nei confronti di coloro che a qualunque titolo hanno acquistato diritti sugli immobili in base ad un atto trascritto o iscritto anteriormente alla trascrizione degli atti stessi (comma 1).

L’articolo vale a disciplinare il caso del trasferimento del medesimo bene immobile da parte dello stesso alienante a soggetti diversi e fra i vari acquirenti accorda la preferenza a chi ha trascritto l’atto di acquisto per primo, ancorché altri atti di vendita siano stati stipulati – ma non trascritti -anteriormente.

Nel caso di specie, evidenziano le ricorrenti, soltanto il contratto preliminare del 2021 con OMISSIS  ed il contratto definitivo del 2022 a favore di OMISSIS sono stati trascritti (cfr. i documenti n. 4, n. 5, n. 9 e n. 10 delle ricorrenti), mentre le convenzioni di cessione del 1964 e del 1968 non sono mai state trascritte sicché, in applicazione del citato art. 2644, il Comune non può far valere gli atti di cessione a proprio favore.

In relazione a tale doglianza deve dapprima rigettarsi l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa comunale e fondata sul fatto che non sarebbero stati impugnati i certificati di destinazione urbanistica n. 934/22 e n. 935/22 (cfr. i documenti n. 8 e n. 9 del resistente), i quali indicano chiaramente che i mappali 256 e 288 sono oggetto di una convenzione di cessione a favore del Comune di Milano.

L’eccezione è priva di pregio, posto che il certificato di destinazione urbanistica di cui all’art. 30 del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche solo “TUE”), non ha natura provvedimentale ma è semmai un atto meramente ricognitivo delle risultanze dello strumento urbanistico e come tale non impugnabile (cfr. sul punto, fra le tante, TAR Lombardia, Milano, Sezione II, sentenza n. 729 del 2011).

Con riguardo invece al citato primo motivo di ricorso lo stesso, ancorché suggestivo, non merita accoglimento.

Infatti, sia nel contratto preliminare del 2021 sia in quello definitivo del 2022, è inserita una clausola contrattuale (art. 10, avente la rubrica “Garanzie”) nella quale è scritto che le parti si dichiarano edotte “dei diritti e degli obblighi gravanti sull'area di cui al mappale 256 graffato al mappale 288, in virtù di precedenti accordi con il Comune di Milano, in cui Parte Promissaria Acquirente subentra a valle dell'acquisto della proprietà di tale area” (così testualmente nel preliminare, mentre nel contratto definitivo il riferimento non è più al promissario bensì alla “Parte Acquirente”; si vedano i documenti n. 4 e n. 9 delle ricorrenti).

Si tratta di una clausola assolutamente chiara, che individua specificamente i mappali ceduti in precedenza al Comune di Milano.

Anche nella nota di trascrizione del preliminare è riprodotta tale clausola, con un esplicito riferimento ai mappali n. 256 e n. 288 (cfr. il doc. 5 delle ricorrenti, penultima pagina).

Il richiamo all’art. 2644 ed alla prevalenza della prima trascrizione sulle altre alienazioni non appare quindi pertinente, giacché sia il promissario acquirente nel preliminare sia l’acquirente definitivo hanno dato atto della conoscenza delle convenzioni e dei relativi obblighi, impegnandosi al subentro nei medesimi.

Nel caso delle due convenzioni del 1964 e del 1968, la cessione al Comune era prevista per la realizzazione di opere di sistemazione stradale e di formazione dei marciapiedi (quindi opere di urbanizzazione primaria) e la parte alienante si obbligava per sé e per i suoi aventi causa alla riproduzione (o ratifica, a dir si voglia) in forma notarile ai fini della trascrizione nei pubblici registri (si vedano l’art. 7 e l’art. 8 di entrambe le convenzioni).

Gli obblighi nascenti dalle citate convenzioni hanno natura di obbligazioni propter rem (o anche “ambulatorie”), connesse alla realizzazione delle opere di urbanizzazione e destinate a trasferirsi in capo agli eventuali acquirenti unitamente al bene immobile di riferimento (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenze n. 96 del 2025 e n. 7250 del 2024).

Non appare quindi pertinente il richiamo contenuto nel ricorso all’art. 1381 del codice civile sulla promessa dell’obbligazione o del fatto del terzo (norma che secondo OMISSIS escluderebbe ogni obbligo in capo all’acquirente definitivo OMISSIS), attesa la ricordata natura di obbligazione ambulatoria degli obblighi nascenti da una convenzione urbanistica, obbligazione destinata a trasferirsi unitamente al compendio di riferimento.

Alla luce di tutto quanto sopra esposto, l’omessa trascrizione delle convenzioni di cui è causa non consente alle parti ricorrenti di sottrarsi agli obblighi derivanti dalle convenzioni stesse e da ciò discende il rigetto del primo motivo di ricorso.

1.2 Gli altri mezzi del ricorso principale (dal n. 2 al n. 7) sono proposti in via subordinata e sono riferiti agli ulteriori argomenti ostativi all’accoglimento della domanda di PdC, esposti nel preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 (si veda ancora il doc. 2 delle ricorrenti) ma non più riproposti nell’atto definitivo di diniego (doc. 1 delle ricorrenti).

Sul punto rileva il Collegio che in effetti il provvedimento finale negativo prende atto delle memorie procedimentali di OMISSIS e richiama poi la PEC del 7.11.2022 (cfr. il doc. 3 delle ricorrenti) dove il Comune ribadisce esclusivamente l’esistenza di mappali interessati da convenzioni con il Comune di Milano.

Da una complessiva interpretazione degli atti suindicati il Tribunale perviene alla conclusione che nel provvedimento finale l’unica motivazione a sostegno della tesi comunale è proprio quella sulla perdurante vigenza delle convenzioni di cessione stipulate da OMISSIS con il Comune, come del resto evidenziato dalle ricorrenti nel loro motivo n. 2.

Ne consegue che i motivi di ricorso diversi dal n. 1 non devono essere esaminati.

1.3 Nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica, le ricorrenti hanno eccepito che in ogni caso il diritto alla ratifica delle convenzioni in capo all’Amministrazione sarebbe prescritto e che il termine di prescrizione sarebbe decorso almeno dall’anno 1998, allorché la società OMISSIS si dichiarava disponibile a sottoscrivere l’atto di ratifica, senza però che il Comune desse seguito a tale impegno della società (cfr. sul punto i documenti dal n. 21 al n. 24 delle ricorrenti).

L’eccezione di prescrizione sollevata in memoria non appare tardiva, posto che, trattandosi di una eccezione in senso stretto, non andava proposta quale autonomo motivo del ricorso introduttivo, ma è stata introdotta a fronte delle difese svolte del Comune in vista dell’udienza cautelare del 4.4.2023.

Neppure può essere condivisa la posizione della difesa comunale secondo cui gli obblighi proter rem delle convenzioni urbanistiche sarebbero imprescrittibili.

La scrivente Sezione condivide altro orientamento giurisprudenziale, secondo cui i diritti nascenti da una convenzione urbanistica sono soggetti all’ordinario termine decennale di prescrizione (ex art. 2946 del codice civile), decorrente di regola dalla scadenza della convenzione medesima (cfr., fra le più recenti, Consiglio di Stato, Sezione IV, sentenza n. 2491 del 2025, con la giurisprudenza ivi richiamata).

I difensori del Comune, sempre in ordine all’eccezione di prescrizione, rilevano da ultimo nelle loro repliche che le parti hanno in ogni caso riconosciuto la sussistenza dell’obbligo verso l’Amministrazione e lo hanno altresì rinnovato mediante espressa menzione nei contratti preliminare e definitivo già sopra indicati.

Sul punto reputa il Tribunale che nella presente fattispecie trova applicazione, visto il suindicato riconoscimento, l’istituto della rinuncia alla prescrizione previsto dall’art. 2937 del codice civile.

Ai sensi di tale articolo la prescrizione può essere rinunciata «solo quando questa è compiuta» (comma 2) e la rinuncia «può risultare da un fatto incompatibile con la volontà di valersi della prescrizione» (comma 3).

Non è quindi ammessa la rinuncia preventiva alla prescrizione, mentre l’eventuale rinuncia in pendenza della prescrizione può valere tutt’al più come riconoscimento del diritto altrui e quindi come evento interruttivo della prescrizione stessa ai sensi dell’art. 2944 del codice civile.

La rinuncia può essere anche tacita e consiste in qualsivoglia comportamento del debitore che manifesta in modo inequivoco la propria volontà di non avvalersi della prescrizione.

In altri termini la rinuncia non è un atto formale e può essere provata con ogni mezzo, anche mediante presunzioni.

L’eccezione di rinuncia alla prescrizione non è poi reputata quale eccezione in senso proprio e pertanto può essere presa in esame anche d’ufficio, purché i fatti su cui si fonda siano stati acquisiti nel processo (cfr. Cassazione Civile, Sezione II, sentenza n. 963 del 1996 e ordinanza n. 3057 del 2020).

La ricognizione (vale a dire il riconoscimento) del debito può configurare una rinuncia tacita alla prescrizione, se costituisce manifestazione di volontà di non avvalersi della prescrizione medesima (così la dottrina e in giurisprudenza, Tribunale di Torino, Sezione III, sentenza n. 3550 del 2022).

Nel caso di specie, anche a volere considerare la prescrizione decennale del diritto alla ratifica decorsa dal 1998 – come indicato dalle ricorrenti nella loro memoria – è evidente che al momento della stipulazione del preliminare di vendita (2021) la prescrizione era già compiuta.

Nonostante ciò sia nel preliminare sia nella relativa nota di trascrizione e poi nel contratto definitivo, le parti hanno inserito la già ricordata clausola di garanzia (art. 10), con la quale hanno espressamente riconosciuto i diritti e gli obblighi gravanti sui mappali 256 e 288 e derivanti da precedenti accordi con il Comune di Milano (si vedano ancora i documenti n. 4, n. 5 e n. 9 delle ricorrenti).

Reputa il Tribunale che tale inequivoca dichiarazione non sia compatibile con la volontà di avvalersi della citata prescrizione del diritto alla ratifica in forma pubblica della convenzione di cessione.

Fermo restando quanto sopra esposto, per doverosa completezza espositiva deve rilevare il Collegio che, secondo un orientamento della Corte di Cassazione, in caso di trasferimento della proprietà di un immobile con scrittura privata (di per sé idonea al trasferimento del bene, come già sopra indicato) il diritto del proprietario alla rinnovazione della vendita per atto pubblico ai fini della trascrizione non è soggetto a prescrizione, trattandosi di una facoltà inerente al diritto di proprietà, diritto che è imprescrittibile stante la previsione dell’art. 948 ultimo comma del codice civile (così Cassazione Civile, Sezione II, sentenza n. 4906 del 1998).

Ne consegue che l’eccezione di prescrizione sollevata dalle società esponenti deve essere rigettata, al pari dell’intero ricorso.

2. La complessità e la parziale novità delle questioni dedotte inducono il Tribunale a compensare interamente fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere, Estensore

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Giovanni Zucchini

Maria Ada Russo

IL SEGRETARIO