Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n. 5602 del 13 luglio 2026, sulle scelte di pianificazione

MASSIMA

Qualora il giudicato di annullamento di una scelta urbanistica abbia imposto all'amministrazione di riesercitare il potere pianificatorio, previa adeguata ponderazione del legittimo affidamento maturato dal privato e con specifica motivazione delle ragioni giustificatrici della nuova determinazione, non costituisce violazione o elusione del giudicato la reiterazione della medesima scelta, purché l'amministrazione abbia effettivamente rinnovato la valutazione degli interessi coinvolti ed esplicitato le ragioni per le quali l'interesse pubblico debba prevalere sull'affidamento del privato. Resta riservato al giudice della cognizione, previa conversione del rito, il sindacato sull'eventuale insufficienza, incongruità o irragionevolezza della nuova scelta pianificatoria e della relativa motivazione.

SENTENZA

N. 05602/2026REG.PROV.COLL.

N. 01374/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1374 del 2026, proposto dalla società omissis s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Alberto Inzaghi, Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Romana Ciliutti, Paola Cozzi, Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

della Regione Lombardia, non costituito in giudizio;

per l'ottemperanza

della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. IV n. 10976 del 18 dicembre 2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visto l'art. 114 cod. proc. amm.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 il Cons. Michele Conforti e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Giunge all’esame del Consiglio di Stato il ricorso proposto dalla società Sgr s.p.a. per l’ottemperanza della sentenza di questa Sezione n. 10976/2023.

2. Quanto ai fatti rilevanti nel presente giudizio, si riportano quelli già sintetizzati nella sentenza di cognizione.

2.1. La società Sgr s.p.a. (da ora in avanti) è proprietaria dell’immobile denominato “Pirellino”, sito in Milano, Via Giovanni Battista Pirelli n. 39, composto da due corpi di fabbrica, il più alto di 25 piani, oltre tre piani interrati, e il secondo di 7 piani, oltre i tre piani interrati, nelle cui adiacenze è collocato un’autorimessa sottostante Piazza Luigi Einaudi. Il compendio immobiliare è individuato nel catasto fabbricati al foglio 267, mappali 213 (sub. 701 graffato con il mappale 255 sub. 701; sub. 702 graffato con il mappale 318 sub. 701; sub. 703, 704, 705, 706 e 707) e 318 (sub. 702 e 703); e nel catasto terreni al foglio 267, mappali 213, 255 e 318.

2.2. Il complesso immobiliare, originariamente di proprietà comunale, è stato oggetto di dismissione, ai sensi dell’art. 58 della legge n. 133/2008, in quanto ritenuto non più strumentale all’esercizio delle funzioni istituzionali dell’ente.

La dismissione è stata approvata con la deliberazione del consiglio comunale n. 28 del 16 luglio 2013, che ha conferito all’immobile la destinazione d’uso “terziario” e ha previsto la permuta con uno o più immobili da destinare a uffici comunali.

Al momento della dismissione, in base all’allora vigente PGT del 2012, l’immobile era inserito nell’ambito territoriale omogeneo di cui alla tav. R.01: tessuto urbano di recente formazione di cui all’art. 2.1.a.ii delle NdA del PdR; indicazioni morfologiche di cui alla tav. R.02: tessuto urbano a impianto aperto di cui all’art. 15.3 delle NdA del PdR, destinazione funzionale: terziario.

2.3. Poiché la procedura di permuta non è andata a buon fine, con la deliberazione del consiglio comunale n. 13 del 12 marzo 2018, l’edificio è stato successivamente inserito nel Piano delle alienazioni e valorizzazione immobiliari 2018.

La stima del prezzo di vendita, già effettuata con la perizia dell’Agenzia delle Entrate del 19 giugno 2013, è stata effettuata nuovamente dall’Agenzia con la perizia del 12 dicembre 2018.

In data 7 gennaio 2019, con la determinazione dirigenziale n. P.G. 0005687/2019 è stato approvato il bando per la vendita in piena proprietà e in diritto di superficie degli immobili costituenti il Pirellino, pubblicato dal 9 gennaio 2019 al 28 marzo 2019 sull’albo pretorio e sul sito internet del Comune, nonché per estratto su alcuni quotidiani nazionali, limitatamente al giorno 9 gennaio 2019.

In data 29 marzo 2019, si sono svolte le operazioni di gara, di cui si è preso atto con la determinazione dirigenziale n. 59 del 12 aprile 2019.

Con la determinazione dirigenziale n. 793 del 7 giugno 2019, è stata determinata l’aggiudicazione definitiva in favore di C., che ha acquistato l’edificio per il prezzo di euro 175.000.000,00, e il diritto di superficie novantennale sull’autorimessa per il prezzo di euro 18.000.000,00.

In data 25 novembre 2019, è stato stipulato l’atto di vendita definitivo degli edifici.

2.4. Parallelamente al procedimento di ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare del Comune di Milano, l’ente locale ha intrapreso il procedimento di approvazione del nuovo PGT.

Con la delibera della giunta comunale del 12 ottobre 2018 è stata approvata la proposta di adozione del nuovo piano.

La delibera della giunta comunale del 12 ottobre 2018 di approvazione della “proposta di adozione per il Consiglio Comunale” del “nuovo documento di piano della variante del piano dei servizi, comprensivo del piano per le attrezzature religiose e della variante del piano delle regole, costituenti il piano di governo del territorio” veniva richiamata anche nel bando di relativo al procedimento di alienazione del bene, unitamente alla disciplina urbanistica vigente, precisandosi che per il compendio immobiliare in questione “è stato riconfermato nelle sue previsioni urbanistiche attualmente vigenti, e sopradescritte”.

Con la delibera del consiglio comunale n. 2 del 5 marzo 2019, il nuovo PGT è stato adottato, divenendo efficaci, a quella data, le misure di salvaguardia.

2.5. Successivamente, in data 22 ottobre 2019, la società C. inviava al Comune il bando e le linee guida predisposti per indire il concorso di progettazione, con la precisazione che sarebbero stati edificati 8.500 mq e quindi “il progetto non prevede la realizzazione di ERS”, “in quanto non ricade nelle fattispecie di cui all’art. 8.5 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole della Revisione del PGT”.

2.6. Con la deliberazione consiliare n. 34 del 14 ottobre 2019 è stato approvato il nuovo PGT, che è entrato in vigore in data 5 febbraio 2020, attraverso la sua pubblicazione.

L’art. 8.5 delle NdA del PdR ha disposto l’obbligo di riservare una quota della “SL” a edilizia residenziale sociale per gli interventi superiori a 10.000 mq (la disposizione prevede testualmente: “Nel Tessuto Urbano Consolidato, ferma restando la disciplina specifica prevista per gli ambiti oggetto di Rigenerazione, per interventi interessanti una SL superiore a 10.000 mq con modifica di

destinazione d’uso e che prevedano funzioni urbane residenziali per almeno il 20% della SL , è fatto obbligo di riservare una quota pari al 40% della SL per Edilizia Residenziale Sociale (massimo 50% art. 9 comma 2 lett. a. e minimo 50% art. 9 comma 2 lettera b.) con riferimento alla ripartizione contenuta al comma 2 dell’art. 9 delle presenti norme”).

2.7. Con il ricorso notificato il 1° giugno 2020, la società C. ha impugnato innanzi al T.a.r. per la Lombardia il provvedimento di approvazione del PGT e gli atti presupposti, formulando tre motivi di ricorso.

Si è costituito in giudizio il Comune di Milano, per resistere in giudizio.

Con la sentenza n. 2044/2022, il T.a.r. ha respinto il ricorso.

2.8. La società ha impugnato la sentenza innanzi al Consiglio di Stato, nella resistenza del Comune di Milano.

Con la sentenza n. 10976/2023, questa Sezione ha accolto il ricorso nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

2.9. Dopo la pronuncia della sentenza di cognizione, il Comune ha riavviato il procedimento di pianificazione mediante l’adozione e l’approvazione di una variante puntuale riguardante il solo regime urbanistico dell’edificio denominato Pirellino.

Con la deliberazione del Consiglio comunale n. 93 del 4 dicembre 2025, il Comune di Milano ha approvato la variante puntuale che ha ribadito la medesima regola già espressa, in via generale, dal PGT approvato con la deliberazione del Consiglio comunale n. 34/2019.

Si è dunque ribadita l’esclusione del Pirellino dalle “Norme transitorie e finali”, così come individuati e perimetrati nella tavola “R.02” e disciplinati dall’art. 53.4 delle Norme di Attuazione (NdA) del Piano delle Regole (PdR) vigente, che consente l’applicazione del previgente regime giuridico. Conseguentemente, si è assoggettato l’ambito in questione alla regola che prescrive, in caso di cambio di destinazione d’uso dalla destinazione “terziario” a quella “residenziale”, che il 40% della superficie lorda venga utilizzata per l’edilizia residenziale sociale.

3. Il provvedimento di approvazione della variante puntuale è stato impugnato con il ricorso per l’ottemperanza notificato il 5 febbraio 2026 e depositato il 18 febbraio 2026, con cui si è proposta sia la domanda di nullità per violazione del giudicato portato dalla sentenza di cognizione di questa Sezione n. 10976/2023 sia la domanda di annullamento del provvedimento emanato, ponendo a base di quest’ultima domanda le medesime argomentazioni che sorreggono la domanda di nullità.

Segnatamente, la società ricorrente evidenzia che in forza del giudicato di cognizione l’amministrazione civica “per poter eventualmente negare l’inclusione del “Pirellino” nella “tavola R.02” sarebbe tenuta a spiegare la ragione per la quale vi sia il “pressante bisogno di reperire ERS proprio in quell’area e perché tale bisogno sia tale da prevalere sull’affidamento ingeneratosi in corso della gara pubblica a favore di C. circa la pregressa destinazione urbanistica”.

Si insiste nel rimarcare la condotta inottemperante del Comune e, al contempo, l’illegittimità del provvedimento, rilevando che, con la sentenza di cui si chiede l’ottemperanza, si è statuito che il Comune giustificasse, a tutela dell’affidamento legittimamente maturato da C., il perché “sussisterebbe la necessità di reperire ERS proprio in quell’area” e perché “tale necessità debba ritenersi prevalente rispetto all’affidamento ingeneratosi, in corso della gara pubblica, a favore di C. circa la pregressa destinazione urbanistica”.

3.1. Si è costituito in giudizio, il Comune di Milano resistendo al ricorso.

3.2. Il 7 aprile 2026, sia il Comune che la società hanno depositato una memoria difensiva (quest’ultima rinviando al ricorso introduttivo del giudizio).

3.3. Con la memoria del 10 aprile 2026, la società ricorrente ha replicato alla memoria difensiva del Comune.

4. Alla camera di consiglio del 23 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. L’oggetto del giudizio di ottemperanza è rappresentato dalla puntuale verifica dell’esatto adempimento - ad opera dell’amministrazione – dell’obbligo di conformarsi al giudicato per far conseguire concretamente all’interessato l’utilità o il bene della vita già riconosciutogli in sede di cognizione. Questa verifica, che deve essere condotta nell’ambito dello stesso quadro processuale che ha costituito il substrato fattuale e giuridico della sentenza di cui si chiede l’esecuzione, comporta per il giudice dell’ottemperanza un’attività di interpretazione del giudicato, al fine di enucleare e precisare il contenuto del comando, attività da compiersi esclusivamente sulla base della sequenza "petitum - causa petendi - motivi - decisum" (Cons. Stato, Sez. VII, 23 luglio 2024, n. 6623).

5.1. Nell’odierno giudizio, va valutato se il Comune, mediante l’emanazione della delibera di variante puntuale n. 93 del 4 dicembre 2025 approvata dal consiglio comunale del Comune di Milano, abbia prestato o meno ottemperanza alla sentenza di cognizione n. 10976/2023. Risulta preliminarmente necessario procedere, pertanto, alla perimetrazione del decisum di tale sentenza.

5.2. Relativamente alla scelta urbanistica di non includere l’edificio acquistato da C., noto come “Pirellino”, fra quelli per i quali si è decisa l’ultrattività della disciplina della previgente strumentazione urbanistica, la sentenza di cognizione della cui ottemperanza trattasi:

i. ha accertato la sussistenza di una situazione di legittimo affidamento in capo a C. e ha pertanto dichiarato l’illegittimità della delibera di approvazione del PGT e degli atti presupposti, nei limiti dell’interesse di C. e nella misura in cui questi atti non enunciano una motivazione specifica relativa alla scelta di pianificazione di mancata inclusione del bene nella “tavola R.02”, con conseguente applicazione della previgente disciplina urbanistica (§. 10.4.);

ii. ha pronunciato “l’annullamento in parte qua del piano, nei limiti dell’interesse della società”, rilevando che tale pronuncia “determina l’obbligo del Comune di riponderare la scelta pianificatoria relativa al compendio immobiliare oggetto del presente giudizio, con piena ed impregiudicata discrezionalità da parte dell’amministrazione, ma con congrua esternazione delle ragioni giustificatrici della decisione che si adotterà, specie qualora si decida di escludere nuovamente il compendio immobiliare dalla tavola “R.02” e di imporre pertanto una disciplina urbanistica deteriore rispetto a quella del PGT del 2012”.

5.3. Puntualizzato, in sintesi, il contenuto decisorio della sentenza di cognizione, il Collegio ritiene che dalla disamina degli atti del procedimento di variante emerge l’avvenuta ottemperanza da parte del Comune di quanto disposto in quella sentenza di cognizione:

i. sia perché si è chiarita la ragione della previsione che impone di destinare una quota dell’edilizia abitativa derivante dal cambio di destinazione d’uso, pari al 40% di tale quota, ad edilizia residenziale sociale;

ii. sia perché si è chiarita la ragione per la quale la soddisfazione delle esigenze di individuare quote di ERS non possa trovare localizzazione altrove e debba invece esplicarsi con riferimento all’immobile noto come Pirellino.

5.3.1. Sul primo punto, gli atti che compongono la motivazione della scelta urbanistica approvata nella fase di riedizione del potere per ottemperare al giudicato di cognizione – impregiudicato ogni giudizio sulla legittimità di tale motivazione che spetta al T.a.r. in sede di cognizione – chiariscono che la previsione della nuova strumentazione urbanistica, ribadita con la riedizione del potere, si giustifica a causa della “conclamata assenza di un'offerta abitativa destinata alla fascia di popolazione intermedia in un contesto caratterizzato da una forte polarizzazione delle funzioni urbane presenti: ad una predominanza di funzioni terziario-direzionali fanno da contraltare funzioni residenziali di fascia alta e, in misura minore, funzioni residenziali pubbliche”.

Si è ritenuto che l’interesse e il legittimo affidamento della società dovessero risultare soccombenti nella ponderazione degli interessi contrapposti perché “la necessità di un riequilibrio del mix sociale in una parte di città che è stata particolarmente interessata dal fenomeno della gentrificazione e che non vede, al contempo, la presenza di aree idonee per l'implementazione del Piano Casa, richiedendo, pertanto, a maggior ragione, l'apporto collaborativo degli operatori privati” (così, la motivazione della controdeduzione all’osservazione n. 5 parzialmente accolta) e “richiedendo a tutti gli operatori uno sforzo economico mediante la condivisione di risorse finanziarie” (così la relazione istruttoria allegata come parte integrante alla proposta di deliberazione consiliare, pag. 7)

5.3.2. Sul secondo punto, dagli atti in causa emerge che: “Nello specifico, il NIL 9 Porta Garibaldi, in cui ricade il compendio immobiliare in oggetto, presenta una quota di dotazione di servizi abitativi (pubblici e sociali) e di alloggi a canone convenzionato pari al 2,63% del patrimonio abitativo stimato del NIL, valore ben al di sotto della dotazione media cittadina del 10-20% e con una quota in previsione nulla. Inoltre, il valore medio di locazione è pari a 268,5 €/mq/anno (dati OMI), prezzo nettamente superiore alla media cittadina di 155 €/mq/anno”.

5.4. Il Collegio ritiene, pertanto, che non sussista la lamentata violazione o elusione del giudicato.

5.5. L’oggetto residuo della controversia riguarda, pertanto, gli eventuali profili di insufficienza, incongruità o irragionevolezza di tale scelta o della sua motivazione che però non appartengono alla competenza funzionale di questo Consiglio, bensì alla sede di cognizione innanzi al T.a.r.

Sul punto, va evidenziato che: “Nel caso in cui il giudice dell'ottemperanza ritenga che il nuovo provvedimento emanato dall'amministrazione costituisca violazione ovvero elusione del giudicato, dichiarandone così la nullità, a tale dichiarazione non potrà che seguire la improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse della seconda domanda.

Viceversa, in caso di rigetto della domanda di nullità il giudice disporrà la conversione dell'azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione.

Ciò appare consentito dall'art. 32, co. 2, primo periodo, cpa, in base al quale "il giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali", e la conversione dell'azione è ben possibile - ai sensi del secondo periodo del medesimo comma - "sussistendone i presupposti".” (Cons. Stato, Ad. Plen. 15 gennaio 2013, n. 2).

Conseguentemente, con riferimento alla domanda di annullamento, proposta in subordine, va pertanto disposta la riassunzione del giudizio innanzi al T.a.r. per la Lombardia (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 4505; sez. IV, 22 dicembre 2023 n. 11157, §§. 10.2. e 10.3.; sez. IV, 30 agosto 2023, n. 8050, §. 13; Cons. Stato, sez. VI, 30 agosto 2021 n. 6114, §. 16; sez. VI, 5 ottobre 2020 n. 5800).

6. In conclusione, la domanda di nullità va respinta, mentre, relativamente alla domanda di annullamento, va dichiarata l’incompetenza funzionale di questo Consiglio e la competenza funzionale del T.a.r. per la Lombardia, innanzi al quale il giudizio dovrà essere riassunto nel termine di legge.

7. Nel tenore delle questioni controverse, si ravvisano le eccezionali ragioni sancite dal combinato disposto degli artt. 26 comma 1 c.p.a. e 92 comma 2 c.p.c. per compensare integralmente le spese del giudizio di ottemperanza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso per l’ottemperanza n.r.g. 1374/2026:

a) respinge la domanda di nullità;

b) dichiara l’incompetenza del Consiglio di Stato sulla domanda di annullamento, indicando quale giudice competente il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia.

Compensa le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere, Estensore

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Michele Conforti

Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO