Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, (Sezione Terza), sentenza n. 12383 del 7 luglio 2026, VIA su progetti fotovoltaici di PNIEC

MASSIMA

Nel procedimento di VIA statale, il concerto del Ministero della cultura costituisce componente necessaria del provvedimento finale e non può formarsi per silentium ai sensi dell'art. 17-bis L. n. 241/1990, stante l'origine eurounitaria della disciplina sulla valutazione di impatto ambientale e la conseguente esigenza di una decisione espressa e motivata che inglobi anche il profilo paesaggistico-culturale. Ne consegue che il MASE non può concludere autonomamente la VIA in assenza del concerto espresso del MIC o in difformità da esso.

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5222 del 2026, proposto da S.T. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Germana Lucia Riccarda Cassar, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero della Cultura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

della Regione Lazio, non costituita in giudizio; di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Paolo Alaimo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

e la declaratoria dell'illegittimità del silenzio inadempimento serbato dalla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC ai fini del rilascio del parere tecnico istruttorio mediante la predisposizione dello schema di provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale in relazione all'istanza per il rilascio del provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale presentata, ai sensi dell'art. 23 del D.Lgs. n. 152 del 2006, dalla ricorrente in data 18 dicembre 2023, (prot. n. (...) del 20 dicembre 2023);

per quanto occorrer debba, dell'illegittimità del silenzio-inadempimento serbato dal Ministero della Cultura, Soprintendenza Speciale per il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza ai fini del rilascio del relativo concerto ai sensi dell'art. 25, comma 2 bis, secondo periodo del D.Lgs. n. 152 del 2006;

in ogni caso, dell'illegittimità del silenzio inadempimento serbato dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica sia per omesso esercizio del potere sostitutivo ex art. 25, comma 2-quater, del D.Lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., sia per omessa conclusione del procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale avviato dalla Società con la richiamata istanza del 18 dicembre 2023;

e per la declaratoria,

ai sensi del combinato disposto degli artt. 31 e 117 del D.Lgs. n. 104 del 2010 e dell'art. 2 della L. n. 241 del 1990 e s.m.i., dell'obbligo della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC di esprimersi e di predisporre lo schema di provvedimento di Valutazione di Impatto Ambientale e/o (ii) per quanto occorrer debba, dell'obbligo del Ministero della Cultura di esprimere il proprio "concerto" ai sensi dell'art. 25, comma 2 bis, secondo periodo del D.Lgs. n. 152 del 2006 e/o dell'obbligo del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica di concludere il procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale anche previo esercizio del potere sostitutivo ex art. 25 comma 2-quater del D.Lgs. n. 152 del 2006 e s.m.i., nel termine di trenta giorni ovvero nel termine che risulterà più opportuno a Codesto Ecc.mo Tribunale Amministrativo Regionale adito, con l'avvertimento che, in difetto, sarà nominato un Commissario ad acta;

nonché per la nomina

di un Commissario ad acta che provveda in luogo ed a spese delle Amministrazioni resistenti nel caso di perdurante inerzia della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e/o del Ministero della Cultura e/o del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica oltre il termine fissato dal Tribunale;

e per la condanna

del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica al pagamento dell'indennizzo di cui all'art. 25, comma 2-ter del D.Lgs. n. 152 del 2006.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Città Metropolitana di Roma Capitale, del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Svolgimento del processo

1. La ricorrente è titolare del progetto di un impianto fotovoltaico, denominato "Casaccia", di potenza di 31,968 MW e delle relative opere di connessione alla Rete di Trasmissione Nazionale (RTN), da realizzarsi in località Casaccia nel Comune di Roma.

2. In data 18 dicembre 2023 la Società ha depositato l'istanza per dell'avvio del procedimento di Valutazione di Impatto Ambientale ai sensi dell'art. 23 e ss. del D.Lgs. n. 152 del 2006, integrata, ai sensi dell'art. 10 del medesimo decreto, con la Valutazione di incidenza di cui all'art. 5 del D.P.R. n. 357 del 1997 e con il piano preliminare di utilizzo in sito delle terre e rocce da scavo, ai sensi dell'art. 24 del D.P.R. n. 120 del 2017.

3. Il progetto presentato dalla società rientra nella tipologia di cui all'Allegato II alla Parte Seconda del D.Lgs. n. 152 del 2006, punto 2, nonché tra i progetti ricompresi nel Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC), di cui all'Allegato I-bis alla Parte Seconda del D.Lgs. n. 152 del 2006. Conseguentemente, al Progetto si applicano i termini e delle modalità procedimentali previsti per i progetti di cui all'art. 8, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 152 del 2006, nonché agli artt. 24 e 25 del medesimo decreto, con attribuzione della competenza istruttoria, preordinata al rilascio del provvedimento di VIA, alla Commissione Tecnica PNRR-PNIEC.

4. Con nota prot. (...) del 15 gennaio 2024 il MASE ha inviato alla società una richiesta di perfezionato atti a cui l'odierna ricorrente ha dato riscontro in data 13 marzo 2024.

5. In 27 marzo 2024 il MASE ha richiesto la trasmissione di ulteriore documentazione integrativa necessaria al completamento dell'istanza, a cui la Società ha dato riscontro via PEC il medesimo giorno.

6. Con nota prot. (...) del 12 aprile 2024 è stata comunicata la procedibilità dell'istanza, disponendo la pubblicazione del progetto, dello studio di impatto ambientale, della sintesi non tecnica e dell'avviso al pubblico sul sito istituzionale del MASE ai sensi dell'art. 23, comma 4 e dell'art. 24, comma 1, del D.Lgs. n. 152 del 2006.

7. A decorrere da tale pubblicazione ha avuto avvio il periodo di consultazione pubblica, con conseguente decorrenza del termine di trenta giorni per la presentazione delle osservazioni, anche fornendo nuovi o ulteriori elementi conoscitivi e valutativi, da parte di chiunque avesse interesse. Tale termine è scaduto il 12 maggio 2024, ai sensi dell'art. 24, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006.

8. Il 25 giugno 2025, a seguito di integrazioni documentali presentate dalla ricorrente su richiesta della Regione Lazio, è stata avviata una nuova consultazione, con conseguente decorrenza del termine di quindici giorni per la presentazione delle osservazioni in relazione alle integrazioni medesime. L'11 luglio 2025 la consultazione si è conclusa senza che fossero presentate osservazioni.

9. In data 10 agosto 2025 è decorso inutilmente il termine di cui all'art. 25, comma 2-bis, primo periodo, del D.Lgs. n. 152 del 2006 per l'espressione del parere tecnico istruttorio della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, senza che quest'ultima abbia predisposto lo schema di provvedimento di VIA relativo all'Impianto Casaccia.

10. In data 3 novembre 2025 è decorso inutilmente il termine massimo, di cui all'art. 25, comma 2-bis, primo periodo, del D.Lgs. n. 152 del 2006 per l'espressione del suddetto parere tecnico istruttorio.

11. In data 3 dicembre 2025 è scaduto altresì il termine massimo di trenta giorni per acquisire il parere dell'ISPRA e nei successivi 30 giorni anche quello per acquisire il provvedimento di VIA da parte del titolare del potere sostitutivo, ai sensi dell'art. 25, comma 2-quater, del D.Lgs. n. 152 del 2006.

12. Con il presente ricorso la parte ricorrente agisce per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio-inadempimento delle Amministrazioni intimate, oltreché per ottenere il rimborso di un importo pari alla metà degli oneri istruttori ai sensi dell'art. 25, comma 2-ter, del D.Lgs. n. 152 del 2006.

13. Alla camera di consiglio del 10.6.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

Motivi della decisione

14. Il ricorso è fondato nei termini e nei limiti di seguito indicati.

15. Ai sensi dell'articolo 25, comma 1, del TUA, l'Autorità competente è tenuta a valutare la documentazione acquisita tenendo conto dello studio di impatto ambientale, delle eventuali integrazioni del proponente, nonché delle osservazioni e dei pareri espressi nel corso della consultazione, e a concludere il procedimento anche in presenza di pareri negativi o mancanti.

16. La procedura VIA per i progetti PNIEC è soggetta alla disciplina accelerata prevista dal comma 2-bis dello stesso articolo, che assegna termini perentori di 130 giorni per la predisposizione dello schema di provvedimento da parte della Commissione e di 30 giorni per l'adozione finale da parte del MASE, previo concerto del Ministero della Cultura, con ulteriore termine per quest'ultimo non superiore a 20 giorni.

17. Il comma 7 del medesimo articolo precisa che tutti i termini sono da considerarsi perentori ai sensi degli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis della L. 7 agosto 1990, n. 241, e che l'inerzia delle amministrazioni competenti legittima il ricorso al potere sostitutivo nei termini di cui al comma 2-quater.

18. La ricostruzione cronologica del caso in esame, rispetto ai termini di legge, conduce a constatare l'avvenuto superamento della soglia temporale massima fissata dalla normativa per la conclusione del procedimento, senza che risulti adottato alcun provvedimento espresso da parte dell'Amministrazione procedente o delle amministrazioni concertanti.

19. Il silenzio serbato integra, pertanto, l'ipotesi di silenzio inadempimento ai sensi degli articoli 2 e 2-bis della L. n. 241 del 1990 e degli articoli 31 e 117 c.p.a..

20. Peraltro, in esito all'evoluzione normativa e alla prassi applicativa maturata a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 8, comma 1-ter, del TUA, è stato chiarito che l'organizzazione della Commissione Tecnica PNIEC si fonda su un meccanismo di trattazione per quote differenziate, che attribuisce priorità alla lavorazione dei progetti qualificati come "prioritari" (ai sensi del medesimo comma), nel limite di almeno tre quinti delle istanze in lavorazione.

21. Tale disciplina non comporta il venir meno dell'obbligo di provvedere entro i termini perentori sopra richiamati, ma impone, secondo un recente orientamento giurisprudenziale (Consiglio di Stato, IV Sezione, sentenza n. 6503/2025), una modulazione dell'effetto conformativo delle sentenze di accoglimento dei ricorsi avverso il silenzio, al fine di salvaguardare l'assetto ordinamentale delle priorità procedimentali.

22. Ne consegue che l'Amministrazione è comunque tenuta a concludere il procedimento in relazione all'istanza della società ricorrente, con l'adozione di un provvedimento espresso e motivato, pur dovendo ciò avvenire nel rispetto della pianificazione per quote dei progetti in trattazione e, dunque, nel quadro dei progetti PNIEC non prioritari, cui è riservata una quota minima pari a due quinti delle trattazioni.

23. Il Collegio ritiene congruo assegnare al MASE il termine complessivo di giorni 120 (centoventi).

24. Il ricorso non può, invece, essere accolto quanto al richiesto accertamento dell'intervenuta formazione del silenzio-inadempimento del MIC sul rilascio del concerto, né quanto all'accertamento - ove il ricorso possa anche intendersi a tal fine proposto, essendo tale questione solo adombrata in narrativa ma non oggetto delle domande specificamente formulate - del silenzio-assenso del medesimo dicastero.

25. Con riguardo al primo profilo, occorre rilevare che l'atto di concerto del MIC ha quale presupposto il parere tecnico istruttorio della Commissione incardinata presso il MASE, che costituisce lo schema di provvedimento. In mancanza del predetto parere non può imputarsi alcuna inerzia al Ministero della Cultura quanto all'atto di concerto, che non potrebbe essere reso su uno schema di provvedimento non ancora esistente.

26. In ordine al secondo profilo, occorre rilevare che il Ministero della cultura partecipa al procedimento di VIA:

- in veste di Autorità cui spetta il potere di pronunciarsi in via autonoma sulla compatibilità paesaggistica del progetto per il quale è stata presentata l'istanza di VIA, dovendo rendere l'atto di concerto di cui all'articolo 25, comma 2 (che si riferisce ai progetti di competenza statale ad esclusione di quelli di cui all'articolo 8, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 152 del 2006 e che all'uopo assegna un termine di trenta giorni al competente direttore generale del Ministero della cultura), ovvero di cui all'articolo 25, comma 2-bis (che si riferisce ai progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 152 del 2006 e che all'uopo assegna un termine di venti giorni al competente direttore generale del Ministero della cultura), stante il carattere pluristrutturato del procedimento di VIA statale;

- in veste di amministrazione potenzialmente interessata e comunque competente ad esprimersi sulla realizzazione del progetto ai sensi del combinato disposto degli articoli 23, comma 4, e 24, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006. Il Mic, in tale veste, è chiamato a rendere entro il termine perentorio di cui all'articolo 24, comma 3, del D.Lgs. n. 152 del 2006 (pari a sessanta giorni, ovvero trenta giorni per i progetti di cui all'articolo 8, comma 2-bis, dalla pubblicazione dell'avviso al pubblico di cui all'articolo 24, comma 2, del D.Lgs. n. 152 del 2006) un parere tecnico in relazione agli ambiti di propria competenza, che concorre con il progetto, lo studio di impatto ambientale e la ulteriore documentazione allegata, con i pareri resi dalle altre amministrazioni ed enti pubblici interessati o competenti, nonché con le eventuali osservazioni del pubblico e le controdeduzioni del proponente, a formare il materiale istruttorio sulla base del quale la Commissione tecnica del Mase di volta in volta competente a seconda della tipologia di progetto proposto - ossia, la Commissione Tecnica per le valutazioni ambientali VIA e VAS di cui all'articolo 8, comma 1, del D.Lgs. n. 152 del 2006 ovvero la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC di cui all'articolo 8, comma 2-bis, del D.Lgs. n. 152 del 2006 - esprime il parere di propria competenza sulla istanza di VIA.

27. Orbene, se ai fini istruttori la posizione del MIC si pone sullo stesso piano di quella delle altre amministrazioni coinvolte, valendo anche per esso la previsione per cui "Qualora tali pareri non siano resi nei termini ivi previsti ovvero esprimano valutazioni negative o elementi di dissenso sul progetto, l'autorità competente procede comunque alla valutazione a norma del presente articolo" (arg. ex Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 867 del 4 febbraio 2025), sotto il profilo del potere provvedimentale va rilevato che, sebbene l'articolo 17-bis della L. n. 241 del 1990 disponga che "Nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni novanta giorni in caso di atti di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, n.d.r. dal ricevimento dello schema di provvedimento" e stabilisca che decorso tale termine "senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito", il quarto comma di tale disposizione prevede che "Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi".

28. Ad avviso del Collegio la previsione dettata dall'articolo 17-bis, comma 4, della L. n. 241 del 1990 è suscettibile di trovare applicazione nell'ambito del procedimento di VIA statale per cui è causa, in quanto la disciplina che regola la valutazione di impatto ambientale risulta essere di derivazione eurounitaria. Ciò, in particolare, si evince dalle seguenti previsioni della direttiva 2011/92/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 13 dicembre 2011, concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati:

- "La valutazione dell'impatto ambientale individua, descrive e valuta, in modo appropriato, per ciascun caso particolare, gli effetti significativi, diretti e indiretti, di un progetto", riguardando inter alia anche il "patrimonio culturale, paesaggio" (articolo 3, 1, lett. d);

- "1. La decisione di concedere l'autorizzazione comprende almeno le seguenti informazioni: a) la conclusione motivata di cui all'articolo 1, paragrafo 2, lettera g), punto iv); b) le eventuali condizioni ambientali di cui è corredata la decisione, una descrizione delle caratteristiche del progetto e/o delle misure previste per evitare, prevenire o ridurre e se possibile compensare gli effetti negativi significativi sull'ambiente, nonché, ove opportuno, una descrizione delle misure di monitoraggio. 2. La decisione di non concedere l'autorizzazione definisce le ragioni principali di tale rifiuto. 3. Qualora gli Stati membri si avvalgano delle procedure di cui all'articolo 2, paragrafo 2, diverse dalle procedure di autorizzazione, le prescrizioni di cui ai paragrafi 1 e 2 del presente articolo, ove opportuno, si intendono soddisfatte se la decisione adottata nel contesto di tali procedure contiene le informazioni menzionate nei suddetti paragrafi e se sono in essere meccanismi che consentono il rispetto delle prescrizioni del paragrafo 6 del presente articolo" (articolo 8-bis);

- "1. Non appena sia stata adottata una decisione in merito alla concessione o al rifiuto dell'autorizzazione, l'autorità o le autorità competenti ne informano prontamente il pubblico e le autorità di cui all'articolo 6, paragrafo 1, secondo le procedure nazionali, e provvedono a che il pubblico e le autorità di cui all'articolo 6, paragrafo 1, possano accedere alle informazioni elencate in appresso, tenendo conto, ove opportuno, dei casi di cui all'articolo 8 bis, paragrafo 3: a) il contenuto della decisione e le condizioni che eventualmente l'accompagnano di cui all'articolo 8 bis, paragrafi 1 e 2; b) le principali motivazioni e le considerazioni su cui la decisione si fonda …" (articolo 9).

29. L'esigenza di una valutazione appropriata degli effetti significativi, diretti e indiretti, del progetto proposto, nonché di una decisione che comprenda la conclusione motivata del procedimento, di cui devono essere prontamente informati il pubblico e le autorità interessate, attesta, senza che possano sussistere ragioni di perplessità, la necessità che il procedimento di VIA, che espressamente include le considerazioni attinenti alla protezione dell'ambiente, del patrimonio culturale e del paesaggio, si concluda con un provvedimento espresso che, a sua volta, inglobi anche l'espresso atto di concerto del Mic, che la legge richiede di acquisire in ragione della connotazione pluristrutturata del procedimento di VIA statale.

30. Dalle innanzi citate previsioni normative, dunque, discende l'inapplicabilità al caso di specie del meccanismo del silenzio-assenso orizzontale di cui all'articolo 17-bis della L. n. 241 del 1990 per quel che riguarda l'atto di concerto che il MIC è tenuto a rendere sull'istanza di VIA presentata dalla società ricorrente.

31. Di conseguenza, sebbene il ritardo nella conclusione del procedimento di VIA renda illegittima la condotta dell'amministrazione ministeriale - dando la stura all'attivazione, da parte del soggetto proponente, degli strumenti predisposti dall'ordinamento per reagire all'inerzia dell'amministrazione - la natura necessariamente espressa e pluristrutturata della decisione sull'impatto ambientale dell'opera (che ingloba anche i profili inerenti all'impatto della stessa sui beni paesaggistici e culturali) da un lato esclude la formazione per silentium dell'atto di concerto e, dall'altro, implica che l'amministrazione procedente (nella specie, il MASE) non possa in alcun modo autonomamente pronunciarsi in via definitiva sulla istanza di VIA in assenza dell'atto di concerto del Mic o difformemente al contenuto dello stesso, ove non favorevole.

32. Tenuto conto di tutto quanto sopra, il ricorso va accolto limitatamente all'intervenuto accertamento del silenzio-inadempimento del MASE, al quale va assegnato il termine di giorni 90 (novanta), decorrente dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, per concludere il procedimento, previa acquisizione del concerto del MIC.

33. Va altresì accertato il diritto di parte ricorrente a ottenere il rimborso del 50% dei diritti di istruttoria di cui all'art. 33 del D.Lgs. n. 152 del 2006, giusta il disposto di cui all'art. 25, comma 2-ter, del D.Lgs. n. 152 del 2006 e il MASE va condannato al pagamento del relativo importo.

34. Il Collegio ritiene di poter soprassedere, allo stato, alla nomina del commissario ad acta, cui potrà provvedersi in caso di perdurante inerzia dell'Amministrazione, dietro richiesta di parte ricorrente.

35. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l'effetto, dichiara l'illegittimità del silenzio serbato dal Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica sull'istanza volta ad ottenere il rilascio della VIA. Ordina al MASE di concludere il procedimento entro giorni 120 (centoventi), decorrente dalla notificazione o, se anteriore, dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, per concludere il procedimento, previa acquisizione del concerto del MIC.

Condanna il MASE alla restituzione alla parte ricorrente del 50% dei diritti di istruttoria di cui all'art. 33 del D.Lgs. n. 152 del 2006.

Condanna il MASE al pagamento delle spese di lite in favore di parte ricorrente, quantificate in euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge. Spese compensate tra le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2026 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Marco Savi, Referendario, Estensore