Cons. Stato Sez. IV, Sent. 10 novembre 2020, n. 6915, sulla durata dei vincoli e sulle convenzioni urbanistiche

MASSIMA

In tema di convenzioni urbanistiche, il termine decennale di efficacia previsto per i piani particolareggiati si applica solo alle disposizioni di contenuto espropriativo, non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano, che rimangono pienamente operanti e vincolanti sino all'approvazione di un nuovo piano attuativo.

In materia urbanistica, affermata l'applicabilità del termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati anche ai piani di lottizzazione, alla scadenza del termine di efficacia sopravvivono la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant'altro attenga all'armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all'intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all'eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura.

SENTENZA

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10301 del 2019, proposto dal Consorzio Urbanistico Comparto '6' Ruvo di Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Saverio Profeta e Ciro Testini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Ruvo di Puglia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nino Sebastiano Matassa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il dott. Alfredo Placidi, in Roma, via Barnaba Tortolini, n. 30;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione Terza, n. 1205 del 20 settembre 2019.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ruvo di Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2020 il Cons. Roberto Caponigro, nessuno è presente per le parti;

Svolgimento del processo - Motivi della decisione

1. L'appellante espone che il Consorzio è stato costituito ai sensi degli artt. 15 e ss. della L.R. n. 6 del 1979, per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria del Comparto 6 del vigente PRG del Comune di Ruvo di Puglia.

L'appellante soggiunge che, in data 24 gennaio 2007, è stata stipulata la convenzione urbanistica per la cessione delle aree a standard urbanistici e per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria a scomputo degli oneri a versarsi.

Il Comune di Ruvo di Puglia, con l'atto del 17 maggio 2018, ha diffidato il Consorzio Comparto 6 a non intraprendere i lavori di urbanizzazione in base ad una pluralità di ragioni.

Il Consorzio ha impugnato tale atto, ma il Tar per la Puglia, Sede di Bari, Sezione Terza, con la sentenza 20 settembre 2019, n. 1205, ha respinto il ricorso.

Di talché, la parte soccombente ha proposto il presente appello, con cui, sostenendo che il ricorso è stato respinto in primo grado sulla base di un percorso motivazionale non rispondente ai motivi di diritto, ha articolato le seguenti doglianze:

Violazione dell'art. 112 c.p.c. Violazione dell'art. L. n. 241 del 1990. Erroneità della sentenza. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Nel ricorso non sarebbe mai stato sostenuto che l'autorizzazione paesaggistica fosse ancora efficace oltre il quinquennio, tanto che il Consorzio, con istanza del 22 giugno 2017, ha richiesto una nuova autorizzazione.

La Commissione locale per il paesaggio, nella seduta dell'11 aprile 2018, ha chiarito come non fosse necessario alcun parere per il completamento delle opere di urbanizzazione, ma solo in caso di aggiornamento o variante al piano di lottizzazione.

Violazione degli artt. 27 e ss. D.P.R. n. 380 del 2001.

I lavori di completamento delle opere di urbanizzazione sarebbero sorretti da legittimi titoli abilitativi che non sono mai stati annullati o revocati, sicché il dirigente non avrebbe potuto diffidare la parte dall'esecuzione di tali lavori, come se fossero abusivi.

Violazione art. 112 c.p.a. Violazione e falsa applicazione dell'art. 30 D.L. n. 69 del 2013. Violazione dell'art. 17 L.R. n. 20 del 2001.

La convenzione urbanistica è stata sottoscritta in data 24 gennaio 2017 e, ai sensi dell'art. 2, aveva durata decennale; l'art. 30, comma 3 bis, del D.L. n. 69 del 2013, convertito nella L. n. 98 del 2013, ha previsto che il termine di efficacia, nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni.

Ne consegue che, con la proroga triennale il nuovo termine sarebbe decorso il 24 gennaio 2020.

La sentenza avrebbe erroneamente sottoposto l'efficacia dell'art. 30, comma 3 bis, del D.L. n. 69 del 2013 ad una condizione non prevista dalla legge.

L'efficacia della convenzione urbanistica renderebbe superflua ogni considerazione in merito all'efficacia del piano di lottizzazione, ma, in ogni caso, la decorrenza del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione comporta la decadenza dei soli vincoli espropriativi, conservando la propria efficacia quanto ai limiti conformativi. Pertanto, fino a quando non vi sarà una nuova pianificazione esecutiva approvata, il piano di lottizzazione dovrebbe rimanere efficace nella parte non attuata.

La sopravvenienza di un vincolo idrogeologico non renderebbe inefficace la strumentazione esecutiva, né, tanto meno, imporrebbe un aggiornamento della stessa, ma richiederebbe che le opere in esse previste siano dotate di un preventivo parere di sicurezza idraulica dell'Autorità di Bacino.

Violazione dell'art. 112 c.p.c. Violazione dell'art. 2 della convenzione urbanistica.

La diffida sarebbe stata adottata in assenza di sopralluoghi per verificare lo stato di realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, che sarebbero state realizzate con riferimento alla viabilità, la pubblica illuminazione, la rete telefonica e la rete elettrica.

Violazione dell'art. 112 c.p.c. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 10 e 11 NTA PAI. Violazione e falsa applicazione dell'art. 15 D.P.R. n. 380 del 2001.

Le opere di urbanizzazione ricadrebbero a 76 metri dal reticolo idrografico e, quindi, sarebbero al di fuori dell'area assoggettata al vincolo di inedificabilità relativa.

L'appellante ha altresì proposto una istanza di risarcimento dei danni.

L'Amministrazione appellata ha analiticamente contestato le censure proposte dall'appellante ed ha concluso per il rigetto del gravame.

Le parti hanno depositato altre memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.

All'udienza pubblica del 17 settembre 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. Il Comune di Ruvo di Puglia, con il Provv. in data 17 maggio 2018 - premesso, tra l'altro, che il 24 gennaio 2007 è stata sottoscritta la convenzione tra il Comune ed il Consorzio per la realizzazione delle opere di urbanizzazione - ha diffidato il Consorzio Comparto 6 Calendano a non intraprendere i lavori di completamento delle opere di urbanizzazione e ad acquisire i relativi titoli abilitativi e ogni ulteriore atto di assenso necessari all'attuazione del piano di lottizzazione e alla realizzazione delle relative opere di urbanizzazione.

La diffida è stata disposta sulla base delle seguenti ragioni:

- il piano di lottizzazione e la relativa convenzione risultano scaduti (come anche specificato all'art. 2 della convenzione urbanistica) e pertanto inefficaci; si rende necessario approvare un nuovo strumento attuativo e acquisire nuovi titoli abilitativi per la realizzazione delle opere di urbanizzazione;

- il piano di lottizzazione, al di là della viabilità, non risulta essere stato attuato;

- ai sensi dell'art. 106, comma 1, del PPTR si rende necessario acquisire il parere di compatibilità sul piano esecutivo;

- l'area Comparto 6 rientra in parte all'interno di "Alveo fluviale in modellamento attivo ed aree golenali" del PAI, con vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di 75 m, per il quale si rende necessario acquisire il parere dell'Autorità di bacino e attenersi alle prescrizioni già indicate con la nota di tale Ente del 15 maggio 2017.

3. Il Comune di Ruvo di Puglia, nella propria memoria di costituzione, ha posto in rilievo che la diffida si è resa necessaria perché una parte consistente dell'area di intervento del piano di lottizzazione è gravata da un vincolo di alta pericolosità idraulica ed è soggetta a rischio allagamento e che il vincolo di pericolosità idraulica si estende per una fascia di 150 metri e non di 75 metri e, quindi, investe non solo le urbanizzazioni, ma anche i lotti edificabili.

L'Amministrazione comunale ha ancora sottolineato che tutte le ulteriori doglianze sollevate dal Consorzio appellante sarebbero inammissibili per carenza di interesse, essendo il provvedimento sorretto dalla motivazione prevalente ed assorbente della necessità del rispetto del vincolo idrogeologico.

Infatti, in un provvedimento plurimotivato, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni, idonea di per sé a sorreggere il provvedimento stesso, rende superfluo l'esame di quelle relative ad altre considerazioni, poste a base dell'atto.

4. Il Collegio ritiene opportuno seguire l'ordo questionum prospettato dal Comune appellato.

4.1. Le doglianze contro la specifica ragione posta a del provvedimento, relativa al vincolo idrologico, sono infondate, in quanto si basano su un equivoco di fondo.

La diffida, come in precedenza riportato, indica, quale quarto punto evidenziato a base della motivazione, che l'area Comparto 6 rientra in parte all'interno di "Alveo fluviale in modellamento attivo ed aree golenali" del PAI, con vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di 75 m, per il quale si rende necessario acquisire il parere dell'Autorità di bacino e attenersi alle prescrizioni già indicate con la nota di tale Ente del 15 maggio 2017.

L'esegesi di tale profilo motivazionale porta a ritenere che l'Amministrazione non ha voluto indicare, come sostenuto dall'appellante, che l'area in discorso ricade nel vincolo di inedificabilità assoluta, essendo compresa nella fascia di 75 metri, ma che, pur ove non vi fosse un vincolo di inedificabilità assoluta, è necessario acquisire, per la prosecuzione dei lavori di completamento, il parere dell'Autorità di Bacino ed attenersi alle prescrizioni di tale Ente.

In altri termini, l'Amministrazione, richiamando le prescrizioni già indicate con la nota dell'Autorità di Bacino del 15 maggio 2017, ha verosimilmente inteso evidenziare che l'ansa del reticolo presente nell'area di Calendano comporta il vincolo di inedificabilità assoluta nella fascia di 75 metri sia in destra che in sinistra idraulica (art. 6 delle NTA del PAI) e condiziona la realizzabilità degli interventi alla verifica della sicurezza idraulica definita dall'art. 36 delle NTA del PAI nelle fasce ad esse contermini, dai 75 metri ai 150 metri, sia in destra che in sinistra idraulica dell'ansa del reticolo.

Ne consegue che il Comune di Ruvo di Puglia non ha inteso affermare che l'area in discorso ricade in una zona con vincolo di inedificabilità assoluta, ma solo che, ove il sito sia nei 75 metri dal reticolo idrografico, sussiste un vincolo di inedificabilità assoluta, mentre, ove il sito insista in un'area compresa tra i 75 metri ed i 150 metri, è necessario acquisire il parere dell'Autorità di Bacino.

In proposito, l'art. 10, comma 2, delle NTA del Piano di assetto idrogeologico stabilisce che "all'interno delle fasce di pertinenza fluviale sono consentiti tutti gli interventi previsti dagli strumenti di governo del territorio, a condizione che venga preventivamente verificata la sussistenza delle condizioni di sicurezza idraulica, come definita all'art. 36, sulla base di uno studio di compatibilità idrologica ed idraulica subordinato al parere favorevole dell'Autorità di Bacino".

Va da sé, allora, che se i lavori di completamento delle opere di urbanizzazione devono essere realizzati in un'area posta a 76 metri o, comunque, tra i 75 ed i 150 metri, dal reticolo idrografico, la diffida a non intraprendere i lavori è legittima in assenza del parere dell'Autorità di bacino.

In questo senso, si rivela infondata la doglianza proposta dal Consorzio appellante.

Il profilo esaminato a base dell'atto è di per sé solo idoneo a rendere doveroso il provvedimento con cui il Comune di Ruvo di Puglia ha diffidato a non intraprendere i lavori di completamento delle opere.

D'altra parte, l'appellante non ha contestato l'esistenza di un vincolo idrologico per "alveo fluviale in modellamento attivo", né ha contestato la necessità di assoggettare le opere ad uno studio di sicurezza idraulica.

Di talché, è evidente che, in assenza dello studio di compatibilità idrologica ed idraulica e del parere favorevole reso in merito dall'Autorità di Bacino ai sensi dell'art. 10, comma 2, delle NTA del PAI, il completamento dei lavori non può essere eseguito.

4.2. L'infondatezza di tale doglianza determina anche l'infondatezza della doglianza secondo cui il dirigente non avrebbe potuto diffidare la parte dell'esecuzione dei lavori, come se fossero abusivi.

La diffida si rivela legittima, infatti, per la richiamata assenza dello studio di compatibilità e del parere dell'Autorità competente, sicché il dirigente doveva senz'altro disporre la sua adozione.

4.3. Nondimeno, a differenza di quanto prospettato dal Comune, sussiste l'interesse alle altre doglianze proposte dal Consorzio, in ragione delle statuizioni conformative che possono derivare dalla presente sentenza.

In particolare, occorre esaminare le doglianze afferenti alla necessità di un ulteriore parere di compatibilità paesaggistica ed alla decadenza del piano di lottizzazione.

In tali parti, l'appello del Consorzio Urbanistico Comparto 6 Ruvo di Puglia si presenta fondato e va accolto.

4.3.1. La convenzione urbanistica, alla data di adozione della diffida, vale a dire al 17 maggio 2018, non era scaduta.

L'art. 2 di tale convenzione, stipulata in data 24 gennaio 2007 tra il Consorzio ed il Comune di Ruvo di Puglia, ha stabilito, al secondo periodo, che "la validità nel tempo della presente convenzione, nel mentre deve ritenersi essenzialmente duratura da parte del Consorzio ed aventi causa, non lo è per il Comune di Ruvo di Puglia il quale, accertata, dopo un periodo di anni dieci dalla data di sottoscrizione della convenzione medesima, la inedificazione anche parziale del Comparto, potrà destinare il lotto inedificato dei terreni, o parte di esso, ad altra previsione urbanistica".

Il comma 3-bis dell'art. 30 del D.L. n. 69 del 2013, inserito dalla legge di conversione n. 98 del 2013, ha stabilito che "il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della L. 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque nominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni".

Ne consegue che, non ravvisandosi la ragione enucleata dal primo giudice per escludere l'applicabilità al caso di specie della proroga ex lege, alla data del 17 maggio 2018, la convenzione urbanistica - così come i termini di efficacia dei titoli edilizi attuativi della convenzione urbanistica - non era ancora scaduta.

La giurisprudenza di questa Sezione, peraltro, ha anche recentemente avuto modo di chiarire che il termine decennale di efficacia previsto per i piani particolareggiati si applica solo alle disposizioni di contenuto espropriativo, non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano, che rimangono pienamente operanti e vincolanti sino all'approvazione di un nuovo piano attuativo (cfr. Cons. Stato, IV, 2 gennaio 2019, n. 22).

Ne consegue che, allo spirare del termine decennale di efficacia del piano di lottizzazione, le prescrizioni di carattere conformativo sono ultrattive rispetto alla scadenza di tale termine e rimangono in vigore fino all'approvazione della nuova strumentazione urbanistica (cfr., da ultimo, Cons. Stato, IV; 29 aprile 2020, n. 2744; Sez. V, 30 aprile 2009, n. 2768; Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 luglio 2005 n. 4018).

In altri termini, affermata l'applicabilità del termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati anche ai piani di lottizzazione, alla scadenza del termine di efficacia sopravvivono la destinazione di zona, la destinazione ad uso pubblico di un bene privato, gli allineamenti, le prescrizioni di ordine generale e quant'altro attenga all'armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all'intervento di una nuova pianificazione, non essendo la stessa condizionata all'eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 18 maggio 2018, n. 3002, che richiama Cons. Stato, Sez. IV, n. 4036 del 2017; Sez. V, n. 6823 del 2013; Sez. IV, n. 2045 del 2012, cfr. anche Sez. IV, 22 ottobre 2018, n. 5994).

4.3.2. La Commissione locale per il paesaggio, in data 11 aprile 2018, in ordine al completamento delle opere di urbanizzazione relative al piano di lottizzazione del comparto 6, nel rilevare che "il PPTR non prevede la presenza all'interno del comparto 6 in località Calendano di beni paesaggistici o di ulteriori contesti paesaggistici", ha ritenuto che "il parere di compatibilità paesaggistica non sia dovuto, fatti salvi gli obblighi, se ed in quanto dovuti, legati all'acquisizione del parere di questa Commissione su eventuali aggiornamenti del Piano a norma dell'art. 96 NTA PPTR, richiamato dall'art. 106 comma".

Orbene, il secondo comma dell'art. 106 delle NTA PPTR dispone che, scaduto il termine di efficacia dei piani urbanistici esecutivi, gli stessi devono acquisire il parere di compatibilità paesaggistica ai sensi dell'art. 96.

Tuttavia, nel caso di specie, non si è in presenza di alcun aggiornamento del Piano né di una nuova approvazione dello strumento urbanistico attuativo, sicché non è dato comprendere la ragione per la quale l'Amministrazione ha ritenuto necessario acquisire un nuovo parere di compatibilità paesaggistica sul piano esecutivo.

La doglianza del Consorzio in ordine a tale profilo della motivazione della diffida, di conseguenza, si rivela fondata.

5. In definitiva, l'appello deve essere in parte accolto e, per l'effetto, deve essere confermato il dispositivo di rigetto della sentenza impugnata - atteso che, in assenza dello studio di sicurezza idraulica e del parere dell'Autorità di Bacino, i lavori di completamento delle opere di urbanizzazione non possono essere eseguiti - sulla base di una motivazione parzialmente diversa e con differenti statuizioni.

6. Alla legittimità della diffida, ed alla conferma del dispositivo della sentenza del TAR, segue anche la reiezione della domanda di risarcimento del danno, peraltro carente di prova in ordine sia all'an che al quantum.

7. Sussistono giuste ragioni, considerato il complessivo esito della controversia, per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie in parte l'appello in epigrafe (R.G. n. 10301 del 2019) e, per l'effetto, conferma il dispositivo di rigetto della sentenza impugnata, sulla base di una motivazione parzialmente diversa e con differenti statuizioni.

Spese compensate dei due gradi.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 17 settembre e 30 settembre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Luigi Maruotti, Presidente

Luca Lamberti, Consigliere

Daniela Di Carlo, Consigliere

Francesco Gambato Spisani, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore