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Oneri urbanizzazione - TAR Veneto, sez. II, sent. n. 1537 del 18.12.2014

Pubblico
Venerdì, 19 Dicembre, 2014 - 01:00

 
Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, (Sezione Seconda), sentenza n. 1537 del 18 dicembre 2014, su ingiunzione pagamento oneri urbanizzazione  
 
N. 01537/2014 REG.PROV.COLL.
 
N. 01886/2009 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
 
 
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
 
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
 
(Sezione Seconda)
 
ha pronunciato la presente
SENTENZA
 
sul ricorso numero di registro generale 1886 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da: 
Dettaglio Moderno Organizzato S.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, Claris Leasing S.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avv. Giuseppe Bergonzini, Eliana Bertagnolli, Mario Bertolissi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Eliana Bertagnolli in Venezia- Mestre, Via Fapanni, 46 Int. 1;
contro
Comune di Vescovana in Persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Pavarin, domiciliato ex art. 25 c.p.a. presso la segreteria del T.A.R.; 
per l’accertamento dell’insussistenza dell’obbligo di pagamento della somma di € 805.550,12, a titolo di oneri di urbanizzazione e costo di costruzione;
e per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
dell'ordinanza-ingiunzione del Comune di Vescovana 23 luglio 2009 n. 2904 relativa agli oneri di urbanizzazione secondaria a conguaglio ed al costo di costruzione quantificati in Euro 805.550,12 nonché delle note 16 aprile 2009 n. 1389 e n. 1390 a firma del Responsabile del Settore Servizi Tecnici.
con motivi aggiunti,
per l’annullamento dei provvedimenti del 10 febbraio 2010 e del 3 marzo 2010 del Comune di Vescovana con i quali è stata richiesta la somma di € 402.775,06 a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria a conguaglio e di costo di costruzione;
 
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vescovana in persona del Sindaco pro tempore;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2014 il dott. Nicola Fenicia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO
1. Con ricorso notificato il 12 settembre 2009, Dettaglio Moderno Organizzato S.p.A. (di seguito più brevemente denominata D.M.O. S.p.A.) e Claris Leasing S.p.A. hanno chiesto l’annullamento, previa provvisoria sospensione dell’efficacia, dell’ordinanza-ingiunzione del 23 luglio 2009, prot. n. 2.904, con cui il Responsabile del Settore Servizi Tecnici del Comune di Vescovana ha intimato alle predette società il pagamento della somma di € 805.500,12.
La corresponsione del citato importo viene pretesa dall’Amministrazione a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria a conguaglio, nonché quale quota relativa al costo di costruzione, a causa del passaggio da destinazione industriale a commerciale di un immobile, destinato a deposito merci, in parte già realizzato in forza del permesso di costruire n. 01/05, ed in parte ancora da realizzare in base al permesso di costruire n.17/2008.
Sono state, altresì, impugnate le note del 16 aprile 2009, prott. nn. 1389 e 1390, con le quali il predetto Responsabile del Settore Servizi Tecnici aveva, rispettivamente, respinto la domanda, formulata dalle ricorrenti, di volturazione del permesso di costruire n. 17/2008 del 23 giugno 2008, originariamente rilasciato in favore di Prologis Italy VIII s.r.l. e relativo al “Completamento di lavori di cui al permesso a costruire nr. 01/05 del 12 gennaio 2005 (Costruzione di un edificio industriale – porzione b)”, ed aveva richiesto alle medesime società di produrre la documentazione necessaria “ai fini dell’attività istruttoria per procedere alla modifica della destinazione d’uso dell’immobile” citato.
2. Le ricorrenti hanno premesso che i predetti titoli autorizzativi erano stati rilasciati dal Comune di Vescovana in favore di Prologis Italy s.r.l., che aveva acquistato, giusta atto di compravendita del 18 novembre 2004, una vasta area edificabile, ricadente nel Piano per gli Insediamenti Produttivi del Comune di Vescovana.
In particolare, il permesso n. 01/2005 aveva ad oggetto la realizzazione di un “edificio industriale per la logistica destinato a deposito di merci e materiali vari” mentre il successivo provvedimento n. 17/2008 era relativo, appunto, al “Completamento di lavori di cui al permesso di costruire nr. 01/05 (Costruzione di un edificio industriale – porzione b)”.
Hanno premesso, ancora, che Claris Leasing S.p.A. aveva acquistato dalla predetta Prologis Italy s.r.l., con atto pubblico del 22 ottobre 2008, la proprietà della parte già costruita dell’edificio industriale destinato alla logistica e del relativo terreno, oltre che dell’area sulla quale avrebbe dovuto essere realizzata la rimanente parte dell’edificio, contestualmente cedendo l’immobile in locazione finanziaria a D.M.O. S.p.A., la quale, a sua volta, lo avrebbe utilizzato come base logistica e magazzino per le merci da questa distribuite attraverso la sua rete di vendita (l’attività di D.M.O. consiste, infatti, nella gestione e nello sviluppo di punti vendita di vari prodotti di profumeria, detergenza ed igiene personale, cura ed alimentazione di animali domestici).
In data 19 novembre 2008, le società ricorrenti avevano quindi richiesto al Comune di Vescovana il cambio di intestazione del permesso di costruire n. 17/2008, allo scopo di poter completare le costruzioni già oggetto del permesso di costruire n. 01/2005.
Detta istanza era stata riscontrata con la nota prot. n. 508 del 09 febbraio 2009, con la quale l’Amministrazione ne aveva preannunciato il rigetto, rilevando che “la destinazione d’uso industriale degli edifici oggetto del PdC n. 17/08 non risulta conforme all’attività di tipo commerciale che ivi sarà svolta dall’utilizzatore”.
Le ricorrenti hanno quindi esposto di essere state invitate dall’Amministrazione, con nota 16 aprile 2009, prot. n. 1390, a produrre la documentazione necessaria per il rilascio del titolo conforme alla modifica della destinazione d’uso dell’immobile ed a pagare il relativo contributo a conguaglio.
Invero, per effetto della Convezione per l’attuazione del Piano per gli Insediamenti Produttivi stipulata tra l’Amministrazione e CO.SE.CON S.p.A. il 16 novembre 2004, era stato pattuito che, per quanto riguarda le aree destinate ad attività industriali, il prezzo di vendita dei lotti urbanizzati da CO.SE.CON S.p.A. deve ritenersi comprensivo degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria. Detto atto stabiliva, inoltre, che “Per quanto concerne le destinazioni d’uso commerciali e direzionali, la differenza dell’onerosità delle opere di urbanizzazione secondarie, a conguaglio, verrà versata dagli assegnatari al Comune al momento del rilascio del permesso a costruire. Il contributo per il costo di costruzione, se e dove previsto, e la quota relativa all’asporto rifiuti e l’impatto ambientale, sarà versata dai soggetti attuatori degli interventi edilizi al Comune al momento del rilascio dei permessi a costruire”.
A fronte del mancato riscontro della richiesta formulata con la suddetta nota del 17 febbraio 2009, prot. n. 1390 era stata notificata l’ordinanza-ingiunzione del 23 luglio 2009 di cui sopra, con la quale era stato intimato, ai sensi dell’art. 19 del D.P.R. n. 380/2001, il pagamento del conguaglio del contributo di costruzione dovuto a fronte del mutamento di destinazione d’uso dell’intero immobile, ivi compresa la parte oggetto del permesso di costruire n. 17/2008 e non ancora realizzata.
3. Le ricorrenti hanno dedotto l’illegittimità degli atti impugnati sulla base dei seguenti motivi:
a) violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del D.P.R. n. 380/2001; difetto d’istruttoria e di motivazione; irragionevolezza manifesta: la destinazione d’uso dell’immobile avrebbe dovuto essere determinata sulla scorta dell’attività in concreto esercitata da D.M.O. S.p.A. e non in considerazione dell’oggetto sociale della stessa, come risultante dalla visura CCIAA della medesima;
b) violazione e falsa applicazione degli artt. 15, 16 e 42 del D.P.R. n. 380/2001; carenza del presupposto; irragionevolezza ed ingiustizia manifesta: essendo illegittima la richiesta di pagamento del contributo a titolo di oneri di urbanizzazione secondaria a conguaglio e di costo di costruzione relativamente alla parte di edificio non ancora costruito. Ciò in quanto il relativo titolo edilizio, intestato a Prologis Italy VIII, sarebbe decaduto, atteso che né l’intestataria, né le subentranti avrebbero mai richiesto la sua proroga;
c) violazione e falsa applicazione dell’art. 19 del D.P.R. n. 380/2001: essendo illegittima l’ordinanza impugnata nella parte relativa alla determinazione del contributo da corrispondere a titolo di costo di costruzione dell’immobile già edificato. La corrispondente somma non sarebbe dovuta, avendo il Comune di Vescovana riscontrato che la variazione di destinazione d’uso di detto manufatto sarebbe stata eseguita senza opere.
Si è costituito in giudizio il Comune di Vescovana concludendo per il rigetto delle avverse domande.
L’Amministrazione ha affermato la piena legittimità dell’ordinanza-ingiunzione impugnata, attesa l’intervenuta modifica di destinazione d’uso dell’edificio di cui ai predetti permessi di costruire; ed invero i titoli autorizzativi avevano ad oggetto la costruzione di un edificio di carattere industriale mentre l’attività che D.M.O. S.p.A. ivi svolge presenta esclusiva natura commerciale.
In particolare dall’indagine svolta dall’Amministrazione e prodromica all’emanazione degli atti impugnati era emerso inequivocabilmente che il fabbricato veniva utilizzato come componente dell’organizzazione dell’impresa commerciale esercitata da D.M.O. S.p.A..
Proprio quest’ultima aveva dichiarato di usufruire dell’edificio in questione allo scopo di ricevere e successivamente spedire merci tramite camion.
Tale attività, in quanto legata al ciclo della commercializzazione, secondo la tesi prospettata dall’amministrazione, deve qualificarsi come di intermediazione commerciale.
Inoltre, quanto al secondo motivo, l’amministrazione ha evidenziato che le ricorrenti non avevano mai manifestato l’intenzione di rinunciare all’esecuzione dei lavori di cui al permesso di costruire n. 17/2008. Le stesse, dunque, da un lato non hanno perduto la facoltà di completare l’opera autorizzata e, dall’altro, risultano soggette all’obbligo del pagamento degli oneri conseguenti. Ciò fino alla formalizzazione di un atto di rinuncia che, ad oggi, non è intervenuto.
Infine, quanto al terzo motivo di gravame, la difesa del Comune ha richiamato il disposto dell’art. 19 del D.P.R. n. 380/2001, secondo cui, qualora la destinazione d’uso delle opere per le quali si è goduto del pagamento di una minore contribuzione in relazione all’uso industriale/artigianale venga modificata, con o senza attività edilizia, nel decennio successivo all’ultimazione dei lavori, il titolare è tenuto al pagamento del contributo di costruzione nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione impressa.
4. Con ordinanza emessa all’esito della camera di consiglio del 28 ottobre 2009 il Collegio ha accolto la domanda di sospensiva avanzata dalla ricorrente, limitatamente alla parte dell’ingiunzione concernente il fabbricato non ancora costruito e disponendo che “la somma relativa al fabbricato già edificato sarà determinata dal Comune resistente, il quale esaminerà, altresì, eventuali richieste di rateazione”.
5. In attuazione di quanto disposto nella citata ordinanza cautelare, l’Amministrazione, con provvedimento del 10 febbraio 2010, prot. n. 546, ha ricalcolato la somma relativa al predetto manufatto, quantificandola in € 402.775,06.
In accoglimento della successiva istanza formulata dalle ricorrenti, il Comune di Vescovana, con provvedimento del 03 marzo 2010, prot. n. 885, ha concesso che la somma residua di € 302.081,28 (l’importo di € 100.693,76 era stato corrisposto medio tempore dalle ricorrenti) venisse corrisposta mediante pagamento di n. 3 rate del medesimo importo.
6. I due predetti provvedimenti sono stati impugnati dalle ricorrenti con ricorso per motivi aggiunti.
A sostegno della richiesta di annullamento degli stessi, la parte ricorrente ha riprodotto le medesime censure sollevate in sede di ricorso introduttivo del giudizio.
7. Il Comune di Vescovana si è costituito con memoria difensiva ribadendo le argomentazioni formulate nei precedenti atti difensivi e sottolineando la piena legittimità sia dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale, sia di quelli impugnati con motivi aggiunti, essendo stati questi ultimi emanati dall’Amministrazione in attuazione ed ottemperanza di quanto statuito dal Tribunale in sede cautelare.
8. All’udienza del 03 dicembre 2014 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Il ricorso deve essere ritenuto infondato nella parte in cui si contesta la debenza delle somme richieste dal Comune in ragione del cambio di destinazione d’uso del fabbricato già costruito, dovendosi ritenere che l’amministrazione abbia qui operato una corretta e vincolata applicazione del disposto dell’art. 19 del D.P.R. 380/2001 e della Convenzione per l’attuazione del Piano per gli insediamenti produttivi, stipulata tra il Comune di Vescovana e la CO.SE.CON. il 16 novembre 2004.
Ed infatti il permesso di costruire del 1 gennaio 2005 è stato rilasciato alla Prologis, dante causa delle odierne ricorrenti, sul presupposto della destinazione industriale del realizzando edificio “destinato a deposito di merci e materiali vari”; tant’è che tale rilascio è stato subordinato dall’amministrazione al pagamento della sola “quota del contributo per oneri di urbanizzazione relativa all’incidenza per opere necessarie al trattamento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi”.
Ciò in virtù dell’esonero dal pagamento del contributo per costo di costruzione previsto dall’art. 19, comma 1, D.P.R. 380/2001 a beneficio delle costruzioni destinate alle attività industriali, ed in conformità alla Convenzione del 16 novembre 2004, che aveva posto a carico della società lottizzante (CO.SE.CON.) il soddisfacimento degli oneri di urbanizzazione per gli interventi aventi destinazione industriale.
Appare altresì evidente che nel momento in cui, in conseguenza del mutamento della proprietà, l’attività d’ immagazzinaggio di merci svolta nel capannone in questione non è più legata ad una attività industriale, produttiva di beni, bensì ad una attività esclusivamente commerciale come quella indiscutibilmente svolta da D.M.O., allora si viene a configurare un mutamento di destinazione d’uso del fabbricato in questione rilevante a fini urbanistici.
Ed infatti, l’attività di commercio al minuto e all’ingrosso (di prodotti per la casa, profumi, bigiotteria, cartoleria, vestiario etc...) svolta da D.M.O. si estende e comprende anche la fase di deposito di tali prodotti all’interno del magazzino in questione, il quale costituisce una componente dell’organizzazione dell’impresa commerciale esercitata da D.M.O. .
La giurisprudenza, peraltro, rispetto all'interpretazione dell'art. 10 L. n. 10/1977, ora art. 19 D.P.R. 380/2001, relativamente all'esonero dal contributo, è stata sempre restrittiva, ritenendo che la norma esoneri dalla corresponsione del contributo solo i fabbricati strettamente complementari ed asserviti alle esigenze proprie di un impianto industriale e non già quegli edifici che non sono di per sè destinati alla produzione di beni industriali ovvero opere edilizie comunque suscettibili di essere utilizzate al servizio di qualsiasi attività economica (Consiglio Stato, Sez. V, 21 ottobre 1998, n. 1512; cfr T.A.R. Lombardia Milano, Sez. II, 11 febbraio 2002, n. 495).
Con riferimento più specifico a fattispecie analoghe a quella qui in esame, la giurisprudenza ha peraltro chiarito che: “Si configura l'ipotesi di mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante, come tale soggetto al preventivo rilascio del titolo concessorio, ogni volta che, variando il soggetto che utilizza l'immobile e conseguentemente l'attività che in esso viene svolta, quest'ultima comporti un maggiore carico urbanistico derivante dal passaggio ad una diversa categoria funzionale” (nella fattispecie è stato ritenuto urbanisticamente rilevante l'utilizzo di un capannone industriale come magazzino per gestione di prodotti finiti, essendo quest'ultima un'attività da considerare non come produttiva ma di intermediazione commerciale e come tale legata quindi al ciclo della commercializzazione) cfr C.d.S. sez.V 27.12.2011 n. 6411.
Non si può dubitare, dunque, della rilevanza sotto il profilo del carico urbanistico del mutamento di destinazione d'uso da industriale a commerciale.
Sulla base di tali presupposti, il Comune non poteva che operare una vincolata applicazione dell’art. 19 comma 3 del D.P.R. 380/2001, a tenore del quale, qualora la destinazione d’uso delle opere per le quali si è goduto del pagamento di una minore contribuzione in relazione all’uso industriale-artigianale venga comunque modificata, con o senza attività edilizia, nel decennio successivo alla ultimazione dei lavori, il titolare sarà tenuto al pagamento del contributo di costruzione nella misura massima corrispondente alla nuova destinazione impressa, con riferimento temporale al momento dell’intervenuta variazione.
E, d’altra parte, nel medesimo senso è da leggersi il punto “J” delle premesse della Convenzione di attuazione del piano per gli insediamenti produttivi, secondo cui: “con la cessione del Comune di Vescovana delle aree a standards primari e secondari, l’esecuzione delle relative opere ed attrezzature e con le modalità previste dalla Convenzione stipulata in data odierna, si adempie al soddisfacimento degli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria per gli interventi aventi destinazione industriale. Per quanto concerne le destinazioni d’uso commerciali e direzionali, la differenza dell’onerosità delle opere di urbanizzazione secondarie, a conguaglio, verrà versata dagli assegnatari al Comune al momento del rilascio del permesso a costruire. Il contributo per il costo di costruzione, se e dove previsto, e la quota relativa all’asporto rifiuti e l’impatto ambientale, sarà versata dai soggetti attuatari degli interventi edilizi al Comune al momento del rilascio dei permessi a costruire”.
Pertanto, anche sulla base degli accordi convenzionali il passaggio delle costruzioni industriali ad una destinazione commerciale avrebbe comportato il pagamento del conguaglio per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione.
Pertanto, il primo motivo di ricorso deve essere ritenuto infondato.
2. Per le medesime considerazioni finora espresse non può trovare accoglimento neppure il terzo motivo di gravame, con il quale si contesta la debenza del contributo per costo di costruzione con riferimento al fabbricato già realizzato.
Ed infatti tale pretesa del Comune trova fondamento sempre nell’art. 19 D.P.R. 380/2001, dove si prevede una contrapposizione tra "costruzioni o impianti destinati ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla presentazione di servizi" (che comporta la sola corresponsione di un contributo pari all'incidenza delle opere di urbanizzazione, di quelle necessarie al trattamento ed allo smaltimento dei rifiuti solidi, liquidi e gassosi e di quelle necessarie alla sistemazione dei luoghi ove ne siano alterate le caratteristiche) e "costruzioni o impianti destinati ad attività turistiche, commerciali e direzionali" (che comporta la corresponsione di un contributo pari all'incidenza delle opere di urbanizzazione, determinata ai sensi del precedente art. 5, nonché una quota non superiore al 10% del costo documentato di costruzione da stabilirsi in relazione ai diversi tipi di attività, con deliberazione del Consiglio comunale). In tal modo le opere edilizie destinate all'esercizio dell'impresa vengono assoggettate a trattamenti contributivi differenziati a seconda che si tratti di opere edilizie destinate ad attività industriali o artigianali dirette alla trasformazione di beni ed alla prestazione di servizi, ovvero di opere edilizie destinate ad attività turistiche, commerciali e direzionali o allo svolgimento di servizi.
E' pertanto evidente la correttezza del computo del contributo per il costo di costruzione da parte del Comune, derivando tale pretesa dal passaggio da un uso industriale dell’immobile, per il quale sussiste una ipotesi di esonero dal pagamento di tale contributo, ad un uso commerciale in relazione al quale si riespande la debenza del contributo di costruzione in entrambe le sue componenti, a prescindere dal fatto che tale variazione sia avvenuta “senza opere”.
3. Conseguentemente, deve essere respinto per infondatezza anche il ricorso per motivi aggiunti, avente ad oggetto il pagamento rateizzato del contributo di costruzione, a conguaglio, relativo alla parte di fabbricato già realizzata, pagamento da ritenersi dovuto sulla base di quanto sinora argomentato.
4. Al contrario, risulta fondato il secondo motivo del ricorso principale, con il quale sì è contestata la debenza del contributo di costruzione con riferimento alla parte di edificio ancora da realizzare.
Ed infatti, occorre premettere che il permesso di costruire n. 17/2008 rilasciato alla Prologis per l’edificazione della parte “B” del magazzino in questione, non costituisce una proroga dell’originario permesso di costruire n. 1/2005, come invece affermato dalla difesa dell’amministrazione, ma rappresenta un titolo a tutti gli effetti autonomo, come si desume dall’inequivoco tenore testuale dello stesso provvedimento autorizzatorio, peraltro richiesto il 19 febbraio 2008, quando ormai il primo permesso di costruire era decaduto per decorso del termine triennale dall’inizio dei lavori (17 gennaio 2005).
Ciò premesso, è evidente che non essendo iniziati i lavori di costruzione della parte “B” del magazzino nel termine annuale di cui all’art. 15, comma 2, del D.P.R. 380/2001 (circostanza questa pacifica), il permesso di costruire n. 17/2008 è da ritenersi automaticamente decaduto, senza necessità che le ricorrenti vi rinuncino espressamente (d’altro canto il permesso di costruire in questione non è mai stato volturato in loro favore), con la conseguenza che, verificatasi tale decadenza, il contributo per oneri di urbanizzazione e costo di costruzione – strettamente connesso all’attività di trasformazione del territorio – non è più dovuto, e risulta quindi priva di causa la relativa pretesa dell’amministrazione con riferimento alla parte del magazzino non ancora costruita.
Pertanto, l’ordinanza-ingiunzione del 23 luglio 2009 è da ritenersi illegittima e deve essere annullata nella parte in cui impone alle ricorrenti il pagamento degli oneri di urbanizzazione a conguaglio e del costo di costruzione anche per la parte di magazzino non ancora costruita ed attualmente priva di titolo edilizio.
5. Il ricorso va dunque accolto entro tali limiti.
6. Considerata la reciproca soccombenza delle parti, sussistono i presupposti per l’integrale compensazione delle spese di lite fra di esse.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti esposti in motivazione e, per l’effetto, annulla l’ordinanza-ingiunzione del 23 luglio 2009 nella parte in cui impone alle ricorrenti il pagamento degli oneri di urbanizzazione a conguaglio e del costo di costruzione anche per la parte di magazzino non ancora costruita;
rigetta il ricorso per motivi aggiunti;
compensa le spese di lite fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Alessandra Farina,Presidente FF
Giovanni Ricchiuto,Referendario
Nicola Fenicia,Referendario, Estensore
 
 
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/12/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

Pubblicato in: Urbanistica » Giurisprudenza

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