Abbandoni e depositi incontrollati di rifiuti: a chi compete l’adozione dell’ordinanza di rimozione e di smaltimento dei rifiuti, al sindaco o al dirigente?

Gaetano Alborino

Il caso recentemente scrutinato dal TAR Puglia, Sez. I, 3 luglio 2025, n. 912, muove da una controversia concernente la legittimità dell’ordinanza emessa dal Comune di Bari, Ripartizione Tutela Ambiente, Sanità e Igiene, con la quale, facendosi applicazione degli articoli 192, 255 e 256 del d.lgs. 152/06, era stata ordinata alla società ricorrente la rimozione e smaltimento di rifiuti.

A fondamento del gravame, la ricorrente aveva lamentato, in particolare, l’incompetenza del dirigente comunale all’adozione di provvedimenti riservati, per effetto dell’articolo 192 del d.lgs. 152/2006, al sindaco.

L’articolo 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006, infatti, stabilisce:

«Fatta salva l'applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate».

Ritenendo la censura fondata, il tribunale amministrativo pugliese, ha conseguentemente annullato l’atto impugnato, affermando il seguente principio di diritto:

«La fondatezza del motivo di ricorso incentrato sull'incompetenza del dirigente comunale ad adottare ordinanze di rimozione rifiuti, in violazione dell'art. 192 del d.lgs. n. 152 del 2006, trova puntuale conferma nell'ordinamento giuridico attraverso un'analisi testuale, sistematica e giurisprudenziale che dimostra come tale potere spetti in via esclusiva al Sindaco, configurandosi come norma speciale e successiva rispetto alle disposizioni generali sul riparto delle competenze negli enti locali. L'art. 192, comma 3, del Codice dell'ambiente stabilisce in modo espresso che "il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie" per la rimozione dei rifiuti abbandonati, individuando così senza ambiguità il soggetto titolare del potere».

Tale previsione non costituisce una mera opzione organizzativa, bensì una scelta legislativa consapevole, frutto di un'evoluzione normativa che ha progressivamente concentrato nel primo cittadino funzioni di protezione ambientale, connotate da forte impronta sanzionatoria e ripristinatoria, come evidenziato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 4230 del 2017, Sez. V, ove si osserva come il legislatore del 2006, nel recepire il precedente articolo 14 del d.lgs. n. 22 del 1997 (c.d. decreto Ronchi), abbia intenzionalmente mantenuto la competenza sindacale nonostante il contemporaneo assetto del TUEL (d.lgs. n. 267 del 2000) che all'articolo 107 attribuisce ai dirigenti gli atti di gestione.

Ulteriore conferma deriva dalla qualificazione giuridica dell'ordinanza ex articolo 192, caratterizzata da un profilo marcatamente sanzionatorio che la differenzia strutturalmente dagli atti di ordinaria gestione.

Come precisato dal T.A.R. Veneto, Sez. III, sentenza n. 2454/2009, tale provvedimento presuppone necessariamente l'accertamento in contraddittorio di un elemento soggettivo (dolo o colpa) nei confronti dei destinatari, configurando una forma di responsabilità solidale che eccede la mera attività amministrativa routinaria per assumere i connotati di un rimedio extra ordinem, assimilabile a un atto d'imperio.

Tale carattere peculiare è stato ribadito dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 8859 del 2024, Sez. IV, ove si specifica che l'ordinanza di rimozione "eccede l'ordinario controllo e vigilanza del territorio" in quanto "strettamente espressione di un rimedio sanzionatorio per la violazione del divieto dell'abbandono dei rifiuti", rientrando pertanto nell'àmbito di operatività della norma speciale che riserva la competenza al Sindaco.

La giurisprudenza è concorde nel ritenere che l'inosservanza di tale riparto determini un vizio assorbente di incompetenza funzionale, come confermato dalla costante casistica annullatoria dei provvedimenti adottati da dirigenti, tra cui spiccano il caso deciso dal T.A.R. Abruzzo, sentenza n. 137/2022, e quello esaminato dal T.A.R. Veneto, sentenza n. 853/2019, ove si è dichiarata l'illegittimità di atti formalmente qualificati come "diffide" ma sostanzialmente riconducibili all'esercizio del potere ex art. 192.

La concentrazione del potere in questione nelle mani del Sindaco, in quanto organo di governo dotato di legittimazione politica diretta, risponde all'esigenza di celerità decisionale e coordinamento interistituzionale, come sottolineato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 4781/2019, ove si evidenzia come il legislatore ambientale abbia inteso privilegiare un modello di responsabilità personalizzata per situazioni che richiedono valutazioni complesse tra interessi pubblici contrapposti.

In conclusione, il TAR Puglia, Sez. I, 3 luglio 2025, n. 912, la violazione del riparto competenziale costituisce un vulnus giuridico insanabile - atteso che la riserva di funzione a favore del Sindaco, ai sensi dell’articolo 192, d.lgs. n. 152/2006, è elemento costitutivo della validità dell'atto - sicché l'eventuale adozione da parte del dirigente si risolve in un illegittimo esercizio di potere, con conseguente obbligo giurisdizionale di annullamento del provvedimento impugnato.

Riflessi sulla disciplina sanzionatoria

La rimozione e lo smaltimento di rifiuti abbandonati deve essere ordinata dal sindaco, ai sensi dell’articolo 192, comma 3, d.lgs. n. 152/2006.

L’inosservanza dell’ordinanza, nel termine stabilito, produce effetti penalmente rilevanti, per effetto del d.lgs. n. 152/2006, articolo 255, comma 3, per cui: “Chiunque non ottempera all'ordinanza del Sindaco, di cui all' articolo 192, comma 3, con la pena dell'arresto fino ad un anno”.

L’incompetenza del dirigente o del funzionario comunale ad adottare l’ordinanza di rimozione e smaltimento di rifiuti, secondo la Corte di cassazione, Sezione III, 29 settembre 2014, n. 40212, riverbera i propri effetti anche nella sfera penale, per cui, in caso di inottemperanza della stessa, non può ritenersi sussistente la fattispecie di reato di cui all’articolo 255, comma 3, d.lgs. n. 152/2006.