Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, (Sezione Seconda), sentenza n. 1097 del 13 maggio 2026, sul giudicato restitutorio e art. 42 bis TUE

MASSIMA

Non è al privato avente diritto né al Giudice che spetta determinare il destino del fondo occupato dalla mano pubblica nella perduranza della sua occupazione illegittima. E infatti, come ribadito dalla giurisprudenza amministrativa anche nella sua più autorevole istanza, la corretta interpretazione dell'art. 42 bis T.U.E. è nel senso che: "in caso di utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, non è possibile condannare sic et simpliciter la pubblica amministrazione, in assenza di un giudicato restitutorio, alla restituzione dell'area occupata, dovendosi previamente concedere all'amministrazione un congruo termine per decidere, nell'esercizio della propria discrezionalità, se procedere alla restituzione dell'area, previa sua rimessione in pristino stato, oppure se adottare il provvedimento acquisitivo ai sensi dell'art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001, qualora sussistano i presupposti di legge" (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2/2016, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 4/2020)"." (TAR Campania, Salerno, Sez. II, 30 maggio 2025, n. 1020).

La scelta, di acquisizione del bene o della sua restituzione, va effettuata esclusivamente dall'autorità (o dal commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo, all'esito del giudizio di cognizione o del giudizio d'ottemperanza, ai sensi dell'art. 34 o dell'art. 114 c.p.a): in sede di giurisdizione di legittimità, né il giudice amministrativo né il proprietario possono sostituire le proprie valutazioni a quelle attribuite alla competenza e alle responsabilità dell'autorità individuata dall'art. 42-bis." (Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 20 gennaio 2020, n. 2; TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, 10 ottobre 2022, n. 934).

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1360 del 2024, proposto da A.D. ed altri, in proprio e quali eredi di N.M., rappresentati e difesi dall'avvocato Giovanni Ferasin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Piovene Rocchette, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Denis Marsan, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot. n. (...) datato 10 settembre 2024 del Comune di Piovene Rocchette, recante rigetto dell'istanza di attivazione di procedimento ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 in relazione alle aree di Via C.X. di proprietà dei signori D. - N.;

- di ogni altro atto al precedente presupposto, connesso o consequenziale;

nonché per la condanna

del Comune di Piovene Rocchette ad attivare il procedimento di cui all'art. 42 bis, D.P.R. n. 327 del 2001, con richiesta di nomina di un Commissario ad acta in caso di inerzia dell'amministrazione comunale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Piovene Rocchette;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori come indicato a verbale;

Svolgimento del processo

I ricorrenti sono proprietari di terreni siti nel Comune di Piovene Rocchette.

Essi espongono che con deliberazione del Consiglio comunale n. 22 del 23 aprile 1976 il Comune ha approvato il progetto esecutivo di sistemazione ed allargamento della strada parallela a Via L., ora Via C.X., ed ha dichiarato i lavori di pubblica utilità. Non essendo stato raggiunto l'accordo bonario con i privati, il Comune ha disposto l'occupazione d'urgenza delle aree necessarie per l'intervento, ovvero di parte dei mappali (...) e (...), di loro proprietà (decreto 11 aprile 1979, n. 110 - all. 4 di parte ricorrente).

Il ricorso promosso dai ricorrenti avverso tale decreto di occupazione d'urgenza (assunto a ruolo con NRG 1101/1979) è stato dichiarato perento per mancata presentazione della domanda di fissazione dell'udienza di discussione (TAR Veneto, Sez. I, 21 giugno 1990, n. 619).

L'Amministrazione comunale non ha mai formalizzato il trasferimento di proprietà dell'area occupata, che alla data attuale risulta ancora di proprietà dei ricorrenti, pur essendo interessata da una strada comunale.

Gli esponenti evidenziano di aver richiesto reiteratamente all'Amministrazione comunale la corresponsione di un giusto indennizzo o, in alternativa, la permuta del sito occupato con altro terreno comunale frontistante ad un'altra area di loro proprietà.

Soggiungono che il Comune ha dato solo parziale riscontro alle loro plurime missive, riconoscendo le ragioni dei privati, senza però dare soluzione alla annosa vicenda.

In particolare con nota del 29 aprile 1986 l'Amministrazione ha comunicato il parere contrario della Giunta alla richiesta di permuta dell'area; in data 16 gennaio 1997 ha avviato il procedimento di cessione del terreno di proprietà dei ricorrenti, che però non si è mai concluso; in data 25 febbraio 1999 ha comunicato di non disporre dei fondi necessari per la corresponsione dell'indennità di occupazione; in data 24 luglio 2003 il Sindaco ha manifestato un'apertura alla possibilità di permuta; nel maggio 2010 il Segretario comunale ha riconosciuto che l'occupazione è avvenuta senza corresponsione dell'indennità di occupazione.

I ricorrenti precisano di aver diffidato in data 11 gennaio 2024 il Comune di Piovene Rocchette ad attivare il procedimento ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001 al fine di comporre la questione; stante il silenzio serbato dall'Amministrazione essi hanno promosso ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. (NRG 841/2024), in pendenza del quale il Comune ha dato riscontro all'istanza con l'adozione del provvedimento di rigetto del 10 settembre 2024, oggetto dell'odierna impugnativa.

Il diniego è motivato dal fatto che la licenza edilizia del 19 dicembre 1973, nell'assentire l'edificazione del fabbricato presente sui loro mappali, aveva prescritto ai proprietari la cessione al Comune di una porzione della loro proprietà, necessaria alla realizzazione di una nuova strada a nord; l'amministrazione rileva pertanto che l’"’indennizzo per l'acquisizione della predetta porzione dei mappali (...) e (...) è già stato corrisposto dal Comune di P.R., mediante compensazione tra le somme dovute dal Comune a titolo di indennizzo per l'acquisizione di proprietà e somme dovute dai signori D. e N. per oneri concessori relativi alle opere previste dalla Licenza edilizia 226 del 19.12.1973".

I ricorrenti deducono l'illegittimità del diniego per "Violazione e falsa applicazione dell'art. 42 D.P.R. n. 327 del 2001. Violazione e falsa applicazione dell'art. 97 della Costituzione. Difetto di istruttoria e motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza ed ingiustizia manifeste. Travisamento dei fatti. Sviamento di potere."

Lamentano che l'occupazione dell'area è avvenuta senza formale esproprio e senza indennizzo e che l'Amministrazione erroneamente imputa ai ricorrenti l'inerzia nel mancato trasferimento delle aree, assumendo che il corrispettivo sarebbe stato pagato mediante compensazione con gli oneri di urbanizzazione dagli stessi dovuti, ancorché tale assunto sia smentito dall'esame delle varianti al titolo edilizio originario.

Essi chiedono pertanto l'annullamento del diniego e la condanna del Comune intimato ad assumere un provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell'art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001, con il versamento del relativo indennizzo.

Si è costituito in giudizio il Comune di Piovene Rocchette, chiedendo il rigetto del ricorso.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata chiamata all'udienza pubblica del 7 maggio 2026, alla quale è stata trattenuta in decisione sulla base degli scritti.

Motivi della decisione

L'odierno contenzioso concerne l'occupazione da parte del Comune di Piovene Rocchette di un'area di proprietà dei ricorrenti, ove da tempo è stata realizzata la strada comunale. Tale occupazione, che risale all'anno 1979, sarebbe avvenuta in carenza di un titolo e senza corresponsione agli interessati del dovuto indennizzo.

Per contro l'Amministrazione intimata sostiene che i ricorrenti sono tenuti alla cessione dell'area utilizzata per la realizzazione dell'infrastruttura stradale in ragione di una prescrizione recata dalla licenza edilizia ottenuta nel 1973, che non sarebbe mai stata revocata. Non sarebbe pertanto dovuto alcun indennizzo a fronte della compensazione della cessione dell'area con gli oneri di urbanizzazione dovuti per l'edificazione; la mancata formalizzazione del trasferimento della proprietà in favore dell'ente territoriale sarebbe imputabile unicamente all'inerzia dei ricorrenti.

Il ricorso è fondato.

Ancorché il titolo edilizio del 1973 (licenza edilizia n. 226 del 19 dicembre 1973) recasse, quale prescrizione, la "cessione del terreno necessario per la costruzione della nuova strada parallela a via L.", come dedotto dal Comune, va evidenziato che la successiva variante al titolo, datata 16 aprile 1974, ha eliminato tale previsione.

Non rileva quindi che non vi sia stata una revoca espressa della precedente prescrizione, come sostenuto dal Comune, atteso che la variante al permesso di costruire espressamente supera il precedente vincolo, laddove riporta la prescrizione originaria, ma la elimina dal testo del provvedimento definitivo, barrandola (il testo originario della prescrizione risulta comunque leggibile nell'atto).

La prescrizione non è poi riportata nella variante n. 128 del 1977, sicché non risulta più condizione apposta al titolo edilizio.

Tale ricostruzione è confermata dalla corrispondenza intercorsa negli anni tra la proprietà e il Comune di Piovene Rocchette.

Perspicua, tra tante, la comunicazione del Sindaco datata 25 febbraio 1999 (ad oggetto "realizzazione di via C.X. con occupazione di terreni di proprietà privata"), con cui l'amministratore, a riscontro di una nota dell'interessato, rappresenta al dante causa dei ricorrenti che "si comunica che questa Amministrazione non dispone al momento di fondi per il pagamento dei terreni a suo tempo occupati, come Le è senz'altro noto visto che a questo proposito si era iniziata una causa avanti al T.A.R. Veneto successivamente caduta in prescrizione.

Come Le è parimenti noto il Consiglio comunale ha deciso di non procedere ad una permuta dei terreni.

Si prega pertanto di quantificare il valore presunto del terreno a suo tempo occupato affinché questa Amministrazione possa valutare la situazione, che, come già comunicato, non ha contribuito a creare.".

Anche la successiva missiva del Segretario comunale, datata 24 luglio 2003, riconosce che l'occupazione dell'area è avvenuta senza il necessario indennizzo, ove afferma: "R., tuttavia, che la formalizzazione di una permuta del terreno di proprietà dei signori N.M. e D.A. occupato per la realizzazione di Via C.X. ed un'area prospiciente di proprietà del Comune di Piovene Rocchette possa essere risolutiva della questione in argomento. Tale permuta è stata richiesta dai proprietari dell'area occupata, in alternativa al valore del terreno utilizzato dal Comune per la realizzazione della strada comunale. (…)".

Parimenti la nota del segretario comunale del maggio 2020, dopo aver ricostruito le vicende che hanno interessato l'area, evidenzia che "atteso che l'Amministrazione comunale ha fatto eseguire i lavori senza corrispondere l'indennità di occupazione/espropriazione e senza trasferire al comune le particelle interessate, la strada è tuttora una area di sedime privata, quantunque nella qualificazione stradale possa ritenersi "strada comunale" per irreversibile mutazione dello stato di fatto (…). In diritto, l'onere di fare eseguire i frazionamenti e corrispondere le indennità era a carico dell'Amministrazione comunale del periodo di emanazione del decreto reg. 110/1979 e avrebbe dovuto essere affrontato e risolto dalle Amministrazioni che si sono succedute in particolare sino agli anni 2001-2003 (…)."

Con nota del novembre dello stesso anno il segretario comunale evidenzia che le spese di acquisizione delle aree avrebbero dovuto essere inserite nel progetto dell'opera pubblica a suo tempo approvato dal Consiglio comunale, oppure a fine lavori, e che non è possibile oggi per alcun amministratore locale, pena personale responsabilità, assumere gli oneri che avrebbero dovuto essere assunti a tempo debito dalla Giunta o dal Consiglio comunale, sottolineando che "l'eventuale indennità e/o risarcimento dovrà essere riconosciuta da un soggetto terzo (ad es. giudice ordinario) ed in tal caso andrà a costituire "debito fuori bilancio" ai sensi dell'articolo 194 t.u.e.l. D.Lgs. n. 267 del 2000.".

Ora, a fronte della mancata previsione della prescrizione della cessione dell'area a favore del Comune nel titolo edilizio "definitivo" e dell'espresso riconoscimento da parte dell'amministrazione (come risulta dalle richiamate plurime note), della mancata adozione di un provvedimento di esproprio e della mancata corresponsione agli interessati delle somme dovute a titolo di indennizzo, l'area risulta occupata dal Comune senza titolo.

Si tratta di un illecito a carattere permanente, che l'amministrazione ha l'obbligo di far cessare.

Va evidenziato al riguardo che l'irreversibile trasformazione di un fondo per effetto della realizzazione di un'opera pubblica non determina il trasferimento della proprietà del bene né costituisce impedimento alla possibilità di restituire l'area illegittimamente appresa. (TAR Puglia, Bari, Sez. III, 25 marzo 2025, n. 391; TAR Calabria, Catanzaro, II, 2 maggio 2017, n. 708).

I ricorrenti hanno chiesto una condanna del Comune all'adozione di un provvedimento di acquisizione sanante a termini dell'art. 42 bis del TU espropri.

Ai sensi dell'art. 42 bis, comma 1, del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 "1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene."

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza 18 febbraio 2020, n. 5) ha chiarito che l'articolo 42 bis trova applicazione "a tutte le ipotesi in cui un bene immobile altrui sia utilizzato e modificato dall'amministrazione per scopi di interesse pubblico, in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, e dunque quale che sia la ragione che abbia determinato l'assenza di titolo che legittima alla disponibilità del bene".

Peraltro "non è al privato avente diritto né al Giudice che spetta determinare il destino del fondo occupato dalla mano pubblica nella perduranza della sua occupazione illegittima. E infatti, come ribadito dalla giurisprudenza amministrativa anche nella sua più autorevole istanza, la corretta interpretazione dell'art. 42 bis T.U.E. è nel senso che: "in caso di utilizzazione di un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, non è possibile condannare sic et simpliciter la pubblica amministrazione, in assenza di un giudicato restitutorio, alla restituzione dell'area occupata, dovendosi previamente concedere all'amministrazione un congruo termine per decidere, nell'esercizio della propria discrezionalità, se procedere alla restituzione dell'area, previa sua rimessione in pristino stato, oppure se adottare il provvedimento acquisitivo ai sensi dell'art. 42-bis del D.P.R. n. 327 del 2001, qualora sussistano i presupposti di legge" (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 2/2016, n. 2/2020, n. 3/2020, n. 4/2020)"." (TAR Campania, Salerno, Sez. II, 30 maggio 2025, n. 1020).

Infatti "La scelta, di acquisizione del bene o della sua restituzione, va effettuata esclusivamente dall'autorità (o dal commissario ad acta nominato dal giudice amministrativo, all'esito del giudizio di cognizione o del giudizio d'ottemperanza, ai sensi dell'art. 34 o dell'art. 114 c.p.a): in sede di giurisdizione di legittimità, né il giudice amministrativo né il proprietario possono sostituire le proprie valutazioni a quelle attribuite alla competenza e alle responsabilità dell'autorità individuata dall'art. 42-bis." (Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 20 gennaio 2020, n. 2; TAR Lombardia, Brescia, Sez. II, 10 ottobre 2022, n. 934).

Pertanto il Comune di Piovene Rocchette va condannato a determinarsi al fine di porre fine all'occupazione senza titolo delle aree dei ricorrenti, disponendo la restituzione agli stessi dei terreni, previa riduzione in pristino o, in alternativa, adottando il decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001, unitamente al versamento del relativo indennizzo/risarcimento secondo i parametri ivi disciplinati, entro il termine di 90 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione, se anteriore, della presente pronuncia.

Le spese di lite vanno poste a carico del Comune soccombente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l'effetto, condanna il Comune di Piovene Rocchette restituire ai ricorrenti i terreni di cui è questione, previa riduzione in pristino, o in alternativa ad adottare il decreto di acquisizione sanante ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001, con il versamento del relativo indennizzo/risarcimento secondo i parametri ivi disciplinati entro il termine di 90 giorni dalla comunicazione o dalla notificazione, se anteriore, della presente pronuncia.

Condanna il medesimo Comune al pagamento ai ricorrenti delle spese di lite, che liquida in 2.500,00 (duemilacinquecento/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Conclusione

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Marco Rinaldi, Consigliere

Elena Garbari, Consigliere, Estensore