Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), sentenza n. 7516 del 14 ottobre 2026, sui controlli sulla SCIA

MASSIMA

Decorso il termine di trenta giorni per i controlli di cui all’art. 19, comma 6-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’amministrazione che intenda contestare un intervento conforme a una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) completa della documentazione prescritta, in base a una lettura non immediatamente percepibile delle norme tecniche di attuazione dello strumento urbanistico, può reagire soltanto mediante l’annullamento d’ufficio, nell’accezione che esso assume con riguardo alla SCIA, nei limiti di cui all’art. 21-nonies della medesima legge. Non può invece ricorrere al potere di vigilanza fatto salvo dall’art. 19, comma 6-bis, e dall’art. 21, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990, il quale opera senza limiti di tempo solo quando la segnalazione sia inconfigurabile

SENTENZA

N. 07516/2026REG.PROV.COLL.

N. 05132/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5132 del 2025, proposto dal Comune di Rende, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Renato Rolli e Dario Sammarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

la OMISSIS, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio Sorrentino, con domicilio eletto presso il suo studio in Rende, via Cavour 9;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sezione seconda, 19 dicembre 2024, n. 1801, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Cooperativa OMISSIS;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza n. 2762 del 29 luglio 2025;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 settembre 2026 il consigliere Antonella Manzione e udito per l’Amministrazione appellante l’avvocato Pier Paolo Nocito, in sostituzione dell’avvocato Renato Rolli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il giudizio ha ad oggetto l’ordinanza n. 139 del 30 novembre 2023, con la quale il Comune di Rende ha intimato al signor OMISSIS, nella sua qualità di Presidente della Cooperativa OMISSIS, la demolizione di una costruzione realizzata in verticale lungo tutti i balconi del prospetto est di un palazzo, sì da assumere l’aspetto di una “T”. Ciò in quanto l’opera, «che si estende dalla tamponatura del fabbricato a tutta la larghezza del balcone e che si eleva per tutta l’altezza del fabbricato», non è stata ritenuta assimilabile né a un aggetto, né a «una struttura architettonica con funzione meramente decorativa ornamentale, in quanto, di fatto, sono stati creati degli spazi chiusi su tre lati destinati a locali tecnici a servizio dell’abitazione», per cui ai sensi delle N.T.A. non sarebbe più rispettato il regime delle distanze.

1.1. L’ordinanza qualifica l’illecito mediante richiamo all’art. 34 del d.P.R. 6 giugno 2000 n. 380 («Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire»), salvo poi invocare anche l’art. 33 del medesimo T.u.ed. laddove prospetta la demolizione in danno in caso di inottemperanza con addebito delle spese.

2. I fatti rilevanti ai fini del decidere, quali emergono dalla documentazione acquisita al fascicolo d’ufficio e dalle circostanze di fatto riportate negli scritti difensivi, possono essere sintetizzati come segue.

2.1. La palazzina di cui a controversia è composta di 86 unità abitative a scopo residenziale ed è stata oggetto di un intervento di ristrutturazione “pesante” consistito nella demolizione e ricostruzione di edifici pluripiano a destinazione residenziale ubicati in località Quattromiglia, via Torricelli, censiti in catasto del Comune di Rende (Cosenza) al foglio 21, p.lle 1034, 1037 e 1038. La relazione del progettista a corredo della richiesta di permesso di costruire n. 47 del 17 maggio 2021 richiama la finalità di riduzione del rischio sismico. Negli elaborati allegati a tale permesso (tavola GRA.06 – Rendering) si evince che sui prospetti sono presenti alcuni elementi “grigliati” disposti in modo alternato sul limite dei balconi, posizionati dalla soletta all’intradosso del balcone soprastante, cui si attribuisce funzione ornamentale, idonei anche per la crescita di piante rampicanti.

2.2. L’intervento è stato oggetto di una variante oggetto di s.c.i.a. acquisita al n. 11608 del protocollo generale del 24 febbraio 2023 attraverso il Portale telematico “CalabriaSUE” – cod. Univoco SUE 4.295, riferita a «modifiche di lieve entità alla distribuzione degli spazi interni alle unità immobiliari, realizzazione di vasca anticendio completamente interrata, variazioni al progetto degli impianti meccanici, elettrici e speciali e a fonte rinnovabili e dell’impianto antincendio del piano autorimessa». La comunicazione di fine lavori è stata data mediante il medesimo portale il 30 giugno 2023 e la segnalazione certificata di agibilità (c.d. S.c.ag.) è stata acquisita al protocollo dell’Ente in data 21 ottobre 2023. Negli elaborati allegati alla s.c.i.a. gli originari elementi grigliati sono denominati “strutture esterne decorative” e graficizzati come piccole pareti.

2.2. A seguito di segnalazione da parte di un terzo (prot. 34066 del 15 giugno 2023), e del conseguente sopralluogo congiunto del tecnico comunale e della polizia locale, il cui esito è stato descritto nel verbale di accertamento n. 29/RM del 18 novembre 2023 e nella allegata relazione di servizio Prot. n. 64594 del 16 novembre 2023, gli uffici hanno adottato il provvedimento impugnato, che nelle premesse li richiama entrambi. La descrizione dell’abuso è riportata nel solo verbale di accertamento, che ipotizza la parziale difformità dai titoli edilizi rilasciati in quanto l’“elemento decorativo” non avrebbe in realtà una funzione meramente estetica, ma si risolverebbe nell’ampliamento della parte ad uso abitativo, e dovrebbe essere computato ai fini del calcolo delle distanze dalla proprietà limitrofa.

3. Con ricorso notificato il 13 gennaio 2024, la Cooperativa OMISSIS ha impugnato dinanzi al T.a.r. per la Calabria l’ordinanza n. 139 del 2023, lamentando violazione e errata applicazione degli artt. 20, comma 8, 6, comma 1 e 22, comma 2-bis, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, nonché dell’art. 3 del regolamento edilizio del Comune di Rende recante la disciplina delle distanze tra edifici e dell’art. 1, comma 2-bis della l. 7 agosto 1990, n. 241, nonché intrinseca contraddittorietà e disparità di trattamento.

4. Il T.a.r. per la Calabria, sezione seconda, con la sentenza 19 dicembre 2024, n. 1801, segnata in epigrafe, ha accolto il ricorso accedendo peraltro ad una sua «interpretazione sostanzialistica […] prescindendo […] dalla pertinenza dei richiami normativi effettuati». Ha pertanto annullato il provvedimento impugnato, compensando le spese.

4.1. In particolare, il primo giudice ha valorizzato la disciplina in materia di controlli sulle s.c.i.a., evidenziando come nella specie né sussistevano i requisiti temporali (trenta giorni in materia edilizia giusta la previsione di cui all’art. 19, comma 6-bis della l. n. 241 del 1990) per i controlli ordinari, né c’erano i presupposti per l’esercizio dell’autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies. D’altro canto, neppure sarebbe emerso che il Comune di Rende abbia inteso avviare un procedimento di riesame degli effetti autorizzativi della s.c.i.a. presentata dalla ricorrente, sicché era «del tutto irragionevole ingiungere la demolizione di opere ancora legittimate da un titolo abilitativo».

5. La sentenza è stata appellata dal Comune, con contestuale istanza cautelare, con un unico articolato motivo. L’Amministrazione lamenta un’istruttoria giudiziale omessa e/o incompleta, nonché, in generale, il travisamento dei fatti in relazione alla mancata contestazione dell’abuso e alle norme applicate dagli uffici, la violazione e/o falsa applicazione delle norme tecniche di attuazione (N.T.A.) alla variante al Piano regolatore generale (P.R.G.), nonché la violazione degli artt. 19, commi 3, 4 e 6-bis e 21-nonies della l. n. 241 del 1990 e degli artt. 24, 111 e 113 della Costituzione. Il T.a.r. non avrebbe valorizzato gli esiti del sopralluogo, che ha chiaramente messo in luce l’infedeltà delle opere realizzate rispetto a quanto dichiarato nella s.c.i.a.: da qui l’attivazione del (doveroso e a contenuto necessitato) potere di vigilanza del Comune di Rende, fatto salvo anche dalla formulazione letterale dell’art. 19, comma 6-bis della legge n. 241 del 1990. Nella specie sarebbe stata accertata la difformità dal titolo (il permesso di costruire del 2021) ex art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 e conseguentemente avviato l’ineludibile procedimento sanzionatorio previsto, senza limiti di tempo, dalla norma. L’avvenuta constatazione della chiusura, almeno in parte, dei balconi, avrebbe poi comportato inevitabilmente l’applicazione del regime delle distanze declinato per tale specifica ipotesi dalle N.T.A. al P.R.G., che richiede si tenga conto dell’elemento murario posto a filo balconi (la distanza ad est di circa 9,25 o 9,35 metri, essendo la profondità dei balconi stimata pari a circa metri 2,95-3, sarebbe inferiore a quella di m. 11,85, pari alla metà dell’altezza dell’edificio). Ad ogni buon conto, il comma 3 dell’art. 19 della l. n. 241 del 1990, nel far salva la possibilità per una P.A. di rimuovere gli eventuali effetti dannosi di un’attività avviabile previa s.c.i.a. intende consentire sempre l’ordine di demolizione, in particolare laddove il segnalante abbia rappresentato uno stato preesistente, anche mediante il solo silenzio su circostanze rilevanti, diverso da quello reale. Infine non si sarebbe tenuto conto degli effetti della chiusura muraria, ovvero l’utilizzo del “vano” che ne è conseguito per allocarvi impianti tecnologici a servizio delle abitazioni, come pure riportato in sede di accertamento.

6. Si è costituito in giudizio il signor OMISSIS al solo scopo di eccepire la nullità della notifica dell’atto di appello in quanto a suo dire effettuata (il 18 giugno 2025), quando egli non rivestiva più la qualifica di legale rappresentante della cooperativa. A comprova delle proprie affermazioni ha versato in atti il verbale di scioglimento della stessa siglato il 18 febbraio 2025 presso uno studio notarile in Cosenza (repertorio numero 66104); due certificazioni notarili sostitutive riferite ad altrettanti appartamenti e locali facenti parte del complesso, alienati in piena proprietà ad acquirenti già nell’anno 2023; la ricevuta dell’avvenuta presentazione in via telematica all’ufficio del registro imprese di Cosenza della domanda di cancellazione dal Consorzio G.E.I.E. e la sottesa comunicazione, in data 8 luglio 2025, ove si dà atto dell’avvenuta approvazione del bilancio finale in data 3 luglio 2025.

6.1. Sul punto, il Comune di Rende ha controdedotto con memoria evidenziando che l’atto di gravame è stato ritualmente notificato al domicilio del difensore eletto in primo grado, nonché presso l’indirizzo PEC della Cooperativa OMISSIS nel rispetto dell’art. 93 c.p.a., evidenziando comunque come la costituzione della parte documenti il raggiunto vincolo di scopo della notifica e la piena conoscibilità del gravame azionato.

6.2. Con successiva memoria il signor OMISSIS ha insistito sul punto, rimarcando pure l’avvenuta indicazione nominativa dello stesso nella relata, anziché menzionarlo nella sua qualifica di mero legale rappresentante pro tempore della cooperativa. A suo dire ai sensi dell’art. 2487 c.c. a decorrere dalla messa in liquidazione la rappresentanza legale della società spetta esclusivamente al liquidatore, il quale diventa pertanto l’unico legittimato a ricevere atti processuali.

7. Con l’ordinanza n. 2762 del 2025, segnata in epigrafe, la Sezione ha respinto l’istanza cautelare, ritenendo opportuno il mantenimento della res adhuc integra fino all’esito del giudizio di merito. Nel contempo, ritenendo necessario acquisire chiarimenti sulla rappresentazione dello stato dei luoghi per come risultante in sede di presentazione della s.c.i.a. in variante, ha disposto un incombente istruttorio a carico del Comune di Rende, onerandolo di depositare « la relazione del tecnico di parte a corredo della s.c.i.a. del 7 febbraio 2023, nonché circostanziate informazioni e chiarimenti circa la completezza della pratica con particolare riferimento al significato attribuito alla rappresentazione grafica della “T” in muratura oggetto di contestazione che si colloca tra i balconi sul lato est del fabbricato, in relazione alla sua consistenza effettiva, a prescindere dalla denominazione datale (“struttura esterna decorativa”)».

8. In data 17 marzo 2026 il Comune di Rende ha versato in atti una relazione tecnica esplicativa avente per oggetto: «Distanza dell’edificio realizzato da “Coop. Andromeda” (rif. SUE Calabria 161, 162) da confini di proprietà e da fabbricati di altra proprietà su lato est ed ovest del lotto d’intervento», a firma del dirigente del settore “Gestione territorio e ambiente”, che riporta stralci della documentazione richiesta, tra cui la relazione tecnica allegata alla s.c.i.a., non prodotta. In sintesi, la relazione rimarca l’atteggiamento fraudolento che sarebbe stato tenuto dal tecnico di parte mediante una graficizzazione inadeguata, tale cioè da non consentire l’immediata percezione della consistenza dell’opera. Il posizionamento delle sezioni di riferimento sarebbe cioè avvenuto «in modo da eludere la definizione grafica in “alzato” della conformazione di tali paretine presenti sul filo esterno dei balconi e pertanto non immediatamente riscontrabili ai fini di percepire un setto murario considerabile quale punto di riferimento per un riscontro sul parametro di distanza, che in letteratura tecnica rappresenta la parte grafica più idonea per rappresentare il rispetto di tale misura» (pag. 5 della relazione). E tuttavia ammette più volte la presenza di tali strutture, denominate “paretine”, seppure non menzionate espressamente in termini di modifica alla parte esterna del fabbricato nella relazione tecnica. In particolare, nel confrontare quanto evidenziato negli elaborati a corredo del permesso di costruire con quelli a supporto della s.c.i.a. , richiama le tavole GRA.02a e GRA.02b – Planimetrie Livelli (pag. 3 della relazione) dalle quali «si evincono alcune modifiche alle parti esterne dei balconi». Tali modifiche, dichiaratamente desumibili dalla s.c.i.a., vengono descritte in dettaglio come segue: «a) in corrispondenza del fronte dei balconi su lato est ed ovest, nelle parti adiacenti al setto divisorio comune a due appartamenti (ortogonale al setto) ed inerente tutti i piani […] da una piccola linea che delimita una parete dello spessore di circa 10 cm per ogni balcone per una estensione di circa 1,00 mt. cadauna, costituente un fronte chiuso rispetto al balcone di circa 1mt per una parete frontale complessiva pari a circa 2,20 mt (compreso lo spessore del setto divisorio)»; b) in corrispondenza del fronte dei balconi su lato est, nelle parti adiacenti al setto divisorio comune a due appartamenti per i piani 6° e 7°, è indicata la presenza di una “struttura esterna decorativa – indice RI – art.23 – NTA” a chiusura delle pareti adiacenti della parete esterna dell’appartamento su lato est, costituenti due vani chiusi di profondità di circa 0,50mt., l’uno di lunghezza di circa 0,90 mt., l’altro di lunghezza di circa 2,20 mt.».

9. La Cooperativa OMISSIS in data 9 luglio 2026, dopo aver depositato la relazione del progettista e direttore dei lavori a chiarimento dei contenuti delle proprie asseverazioni, corredata di documentazione, ivi compreso il modulo della s.c.i.a. edilizia e la relazione di accompagnamento alla stessa, oggetto dell’istruttoria, ha prodotto memoria in controdeduzione. In particolare, ha ribadito la correttezza della pratica edilizia in variante, le cui (eventuali) lacune andrebbero ascritte piuttosto alla necessità di seguire l’apposito format fornito allo scopo dalla Regione Calabria, ivi compreso il successivo inserimento sul portale di un articolato fascicolo, composto da cinquantadue documenti informatici. Ha richiamato le successive integrazioni documentali fornite, registrate sul medesimo portale, tra cui la revisione della relazione tecnica planivolumetrica denominata “Rel.01_Relazione tecnica planivolumetrica _ int_ rev01” , nella quale lo stato futuro previsto in variante era descritto e l’elemento murario segnalato anche mediante nota grafica. L’elemento contestato, dunque, era chiaramente rappresentato nelle piante, nei prospetti, nei rendering tridimensionali a colori e negli elaborati di facciata. La presenza della “veletta” era leggibile, in particolare, nei prospetti sud e nord, che la raffiguravano in alzato al filo esterno dei balconi, e nel prospetto est, dove la posizione al filo esterno risultava dalla rappresentazione degli spigoli e delle solette. Il dato è ulteriormente confermato dall’elaborato “GRA_06_rendering.pdf” dal quale emergeva in modo fedele e inequivocabile la configurazione architettonica della facciata.

9.1. Ha quindi invocato l’applicazione dei principi da ultimo affermati dal Consiglio di Stato in materia di silenzio assenso (Cons. Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878).

10. In vista della trattazione nel merito della causa, sia il Comune di Rende, che la Cooperativa appellata hanno prodotto ulteriore memoria.

10.1. Il primo ha insistito sulla correttezza dei propri atti, in ragione delle asserite differenze tra stato di fatto effettivo e accertato e sua rappresentazione nella documentazione grafica allegata alla s.c.i.a., che non dà atto di alcuna variazione inerente le pareti esterne del fabbricato e soprattutto evidenzia nel grafico la cd. paretina con modalità non intellegibile. Come rimarcato nella relazione istruttoria del Dirigente comunale, la s.c.i.a. in variante prevedeva negli allegati «struttura esterna decorativa – Indice RI – Art. 23 – NTA» in corrispondenza del fronte dei balconi sui lati est e ovest, raffigurandola con una piccola linea grafica che, sulla planimetria, delimitava una parete dello spessore di circa cm. 10 per ogni balcone, per una estensione di circa 1,00 metro cadauna, ma senza menzionare nella parte descrittiva dell’intervento alcuna variazione inerente le parti esterne edilizie del fabbricato. La costruzione della paretina ha modificato i parametri di riferimento del calcolo delle distanze, stante che «i balconi devono sempre essere considerati ai fini del calcolo della distanza tra edifici e tra questi ed il confine», con la sola esclusione delle «parti aggettanti aventi funzione esclusivamente artistica ed ornamentale, quali fregi, sculture in aggetto e simili» (Cons. Stato, sez. IV, n. 3398 del 2024, nonché Cass. civ., sez. II, 17 settembre 2021, n. 25191).

10.2. La Cooperativa ha replicato sottolineando ancora una volta l’errata messa a fuoco della questione da parte del Comune di Rende: la “veletta” muraria era stata rappresentata nella pratica edilizia sicché, come affermato dal T.a.r. per la Calabria, l’Amministrazione aveva l’obbligo di attivarsi nei limiti consentiti dall’art. 19 della l. n. 241 del 1990.

11. All’udienza pubblica del 29 settembre 2026, in vista della quale la Cooperativa Andromeda 2012 ha chiesto di pretermettersi la discussione orale, la causa è stata chiamata in decisione.

DIRITTO

12. In via preliminare, il Collegio rileva l’infondatezza dell’eccezione di nullità della notifica avanzata dal signor OMISSIS. Va infatti ricordato che il verbale di liquidazione e la nomina del liquidatore determinano l’effetto di sostituzione della rappresentanza legale di una cooperativa solo dal momento dell’iscrizione della nomina nel Registro delle Imprese. Ai sensi dell’art. 2487-bis del codice civile, infatti, applicabile anche alle società cooperative, gli amministratori (e quindi il presidente) cessano dalla carica e il liquidatore assume la rappresentanza legale ed esclusiva dell’ente soltanto dopo tale avvenuta pubblicità legale (l’iscrizione del verbale). Nel caso di specie, la notifica dell’appello è stata effettuata in data 18 giugno 2025, mentre la comunicazione al registro imprese è avvenuta in data 8 luglio 2025. Pertanto la prima è stata regolarmente effettuata ai sensi dell’art. 93 c.p.a. sia all’indirizzo PEC della Cooperativa, sia presso il legale della stessa. Al riguardo, del resto, la giurisprudenza di questo Consiglio ha già avuto modo di precisare che «legittimamente la parte rimasta soccombente nel giudizio di primo grado fa affidamento, al fine di stabilire il luogo della notifica dell’appello, su quanto attestato dal giudice nel provvedimento contro il quale si intende proporre gravame» e che «il mutamento di domicilio è comportamento integralmente imputabile alla parte che lo pone in essere, quindi le sue conseguente non possono essere poste a carico degli altri soggetti del giudizio» (Cons. Stato, sez. V, 18 ottobre 2013, n. 966; sez. VI, 12 ottobre 2010, n. 7424).

12.1. Nessun rilievo, invece, ha il mancato richiamo alla qualifica di legale rappresentante della Cooperativa nella relata di notifica. Quando infatti la notificazione di un atto è effettuata nei confronti del legale rappresentante pro tempore di un soggetto giuridico, presso la sua sede, non può determinarne la nullità l’errata indicazione nominativa (o l’errata qualifica) di tale rappresentante, essendo la stessa indirizzata al soggetto giuridico e non alla persona fisica che temporaneamente ricopre l’ufficio, seppure si sia fatto riferimento alla stessa (sul punto, cfr. Cons. Stato, sez.VI, 7 marzo 2016, n. 906).

12.2. Ad ogni buon conto, il principio del raggiungimento dello scopo di cui all’art. 156, comma 3, c.p.c. trova piena applicazione al caso di specie se si ha riguardo al fatto che l’appellato, dopo essersi costituito al solo, dichiarato scopo di eccepire il vizio di notifica – recte, a ben guardare, il difetto di legittimazione passiva, sostenendo di non aver più alcuna rappresentanza della disciolta Cooperativa – ha radicalmente mutato la propria strategia difensiva esprimendosi «nell’interesse della Cooperativa Edilizia Andromeda» (v. memoria del 9 luglio 2026).

13. Nel merito, l’appello è infondato.

14. Al fine di correttamente perimetrare l’ambito decisionale della controversia, occorre innanzi tutto precisare in punto di fatto quali elementi siano stati forniti agli uffici comunali in sede di presentazione della s.c.i.a. in variante da parte della Cooperativa OMISSIS, e segnatamente se all’interno degli stessi vi fossero questioni non veritiere, anche sub specie di omissioni sostanziali rilevanti e non percepibili, essenziali per una corretta istruttoria della pratica. Ciò in quanto la tesi dell’Amministrazione appellante ribalta in primo luogo sul soggetto segnalante la responsabilità dell’incompiutezza degli elementi messi a disposizione, sicché la s.c.i.a. sarebbe da considerare tamquam non esset ai fini della legittimazione dell’intervento compiuto, per tale ragione perseguibile sine die nell’esercizio dell’inesauribile potere di vigilanza che fa capo al Comune ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001.

15. Tuttavia lo stesso Comune di Rende è stato costretto ad ammettere in sede di incombente istruttorio che la contestata modifica esterna era inconfutabilmente presente nella s.c.i.a. in variante. A ben guardare, infatti, la relazione del dirigente dell’ufficio non nega il fatto che le paretine fossero geometricamente indicate nella pianta (tanto che le descrive come ubicate sul «filo esterno dei balconi»), bensì critica il modo in cui sono state tagliate le sezioni, ovvero il disegno in verticale che costituisce lo strumento tecnico che per eccellenza serve a mostrare le altezze e i distacchi. Il progettista, cioè, avrebbe scelto di far passare la linea di sezione esattamente in punti in cui l’altezza di quelle paretine non si vedeva (evitando la definizione in “alzato”), il che non corrisponderebbe ad una semplice dimenticanza, o ad un eccesso di semplificazione, ma a un vero e proprio artificio grafico intenzionale per superare i controlli del Comune.

15.1. Il Collegio rileva che pur accedendo alla tesi dell’Amministrazione sulla circostanza che la tecnica di stesura degli elaborati progettuali e dei rendering non appare particolarmente efficace, non è possibile inferire da ciò l’intenzionalità elusiva della stessa, nonché, a maggior ragione, la non veridicità del risultato. Seppure eventualmente stigmatizzabile sul piano della correttezza e leale collaborazione tra le parti, valutabile anche in relazione alle prassi per regola seguite nelle elaborazioni progettuali sulla base dei rapporti con gli uffici, essa non si è tradotta nell’omissione di un elemento esistente, né nella sua descrizione non veritiera. Eventuali lacune descrittive, ove ravvisate, ben avrebbero potuto essere tempestivamente colmate nella fase dei controlli preventivi.

15.2. La circostanza obiettiva che le pareti de quibus vi fossero, ancorché non quotate “in alzato”, imponeva dunque casomai al Comune, ove avesse ritenuto necessario comprenderne meglio lo spessore e la consistenza, di chiedere integrazioni e chiarimenti nell’ambito dei fisiologici controlli sulla s.c.i.a., a maggior ragione alla luce della peculiare disciplina sulle distanze in caso di balconi contenuta nelle N.t.a. al P.R.G.

15.3. Né può darsi rilievo alla circostanza che la trasformazione dell’originario elemento “grigliato” – esso pure presente solo nella parte grafica degli allegati al permesso di costruire – in “elemento decorativo murario” non figurasse nella relazione asseverata del tecnico di accompagnamento alla s.c.i.a. Ritiene infatti il Collegio che diversamente da quanto accade nella corretta lettura degli strumenti urbanistici, nella quale la parte regolatoria, proprio in quanto tale, prevale su quella “grafica”, nell’esame delle pratiche edilizie la “pianta” costituisce l’atto fondamentale che definisce la presenza, l’ingombro e la localizzazione di un manufatto nello spazio. La presenza in pianta della “paretina”, come tale denominata dallo stesso Dirigente comunale in riscontro all’istruttoria, non viene certo neutralizzata dal fatto che la “sezione” non la tagli (o non ne chiarisca l’altezza). Anzi, se tale metodica comporta dubbi valutativi sulla consistenza, a maggior ragione sarebbe stato necessario acquisire tempestivi chiarimenti e integrazioni.

15.4. Per potersi parlare di una “falsa rappresentazione dello stato dei luoghi”, infine, il progetto nel suo complesso, comprensivo di parte descrittiva ed elaborati, avrebbe dovuto evidenziare uno stato di fatto non veritiero, ovvero graficizzare un assetto radicalmente diverso da quello presente o futuro, ovvero nascondere un certo elemento, rilevante a fini valutativi dell’intervento nel contesto. Al contrario, nel caso di specie, come ampiamente ricostruito e documentato, il dettaglio “decorativo”, pur non sembrando corrispondere nella realtà a tale effettiva ed esclusiva finalità, è presente in ogni disegno e modello fornito all’Amministrazione, che tuttavia non ha inteso formulare alcun rilievo, fino al procedimento sanzionatorio di cui è causa.

15.5. Infine, anche nel verbale di accertamento dell’illecito (che peraltro costituisce l’unico atto dal quale è possibile attingere la configurazione dell’abuso, giusta l’assoluta genericità sul punto dell’ingiunzione a demolire), si ammette espressamente quanto sopra, riferendo che «dalla tavola GRA.02.b (Planimetrie livelli) allegata alla SCIA risulta […] la previsione di [tale] elemento di separazione tra i balconi a “T” che viene qualificato come “struttura esterna decorativa”».

16. Una volta accertato, dunque, che la s.c.i.a. in variante è stata regolarmente presentata e conteneva tutti gli elementi necessari per la sua valutazione da parte del comune di Rende, non era in alcun modo possibile prescindere dagli effetti che la stessa ha prodotto. Non a caso, diversamente da quanto sostenuto dalla difesa civica, l’appena ricordato verbale di accertamento qualifica l’abuso non quale difformità dal solo permesso di costruire, ma da (tutti) i titoli rilasciati, menzionando pure la s.c.i.a. dalle cui previsioni, tuttavia, l’opera non si è affatto discostata.

16.1. L’Amministrazione, valorizzando il (presunto) contrasto dell’opera con le previsioni urbanistiche di zona, e segnatamente con il regime delle distanze, rivendica l’inesauribilità del potere sanzionatorio riconducibile all’attività di vigilanza sul territorio.

17. Il Collegio ritiene che la questione meriti alcune precisazioni preliminari.

18. La distinzione tra controllo del territorio e controllo sulla legittimità dei titoli che ne consentono le modifiche, chiara a livello teorico, presenta innegabili e molteplici ambiti di non agevole collocazione dogmatica. In astratto, infatti, il primo, in quanto strumentale alla effettività delle scelte di pianificazione urbanistica rimesse all’Ente locale, attiene sia alla verifica della conformità degli interventi ai titoli edilizi, sia, più in generale, alla loro realizzazione in assenza degli stessi e dunque al rispetto di tutte le regole che afferiscono alla materia; il secondo, invece, si risolve nella verifica della sussistenza dei presupposti per assentire una determinata richiesta di esercizio dello ius aedificandi, nonché della coerenza del modello tipologico prescelto (permesso di costruire, s.c.i.a., anche alternativa a permesso di costruire, c.i.l.a. o c.i.l.) al paradigma cui la legge statale ha inteso ricondurlo. Tale verifica deve necessariamente contemperare le esigenze di tutela della legalità con quelle di certezza delle situazioni giuridiche e di legittimo affidamento che il privato ripone nella correttezza dell’operato della pubblica amministrazione, chiamata ad effettuarla in tempi dati.

19. Nella pratica, accade tuttavia spesso che il richiamo all’imprescrittibilità dei poteri di vigilanza divenga il grimaldello attraverso il quale legittimare controlli postumi sui titoli, di fatto neutralizzandone la portata senza incidere formalmente sulla loro validità, così da spostare in avanti il dies a quo di decorrenza del termine di silenzio assenso ovvero di verifica preventiva della correttezza di una s.c.i.a.

20. Vero è che l’interesse pubblico al corretto sviluppo del territorio, che ne interseca sovente di altri connotati da ancor maggiore sensibilità (si pensi all’ambiente, al paesaggio o al patrimonio culturale), ha indotto lo stesso legislatore a richiamare espressamente il potere di vigilanza quale rimedio finale per sanzionare nell’immediato situazioni non conformi al diritto, così “intersecando” il controllo sul territorio con il controllo sugli atti che ne consentono la modifica. Si pensi a quanto riportato nell’ultimo periodo dell’art. 19, comma 6-bis, della l. n. 241 del 1990, laddove proprio con riferimento alla s.c.i.a. in ambito edilizio si richiamano «le disposizioni relative alla vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, alle responsabilità e alle sanzioni previste dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e dalle leggi regionali». In termini più generali, si pensi anche all’art. 21, comma 2-bis, della l. n. 241 del 1990 che egualmente richiama le «attribuzioni di vigilanza, prevenzione e controllo su attività soggette ad atti di assenso da parte di pubbliche amministrazioni previste da leggi vigenti, anche se è stato dato inizio all’attività ai sensi degli articoli 19 e 20».

20.1. Anche la Corte costituzionale, nella sentenza n. 45 del 13 marzo 2019 in materia di s.c.i.a. edilizia, dopo aver ammesso l’esistenza di profili di lacuna legislativa che rendono non piena la tutela del controinteressato, ha tuttavia ricordato come essa vada pur sempre collocata «in una prospettiva più ampia e sistemica che tenga conto dell’insieme degli strumenti apprestati […]», tra i quali menziona proprio «i poteri di vigilanza e repressivi di settore, spettanti all’amministrazione, ai sensi dell’art. 21, comma 2-bis, della legge n. 241 del 1990, come, ad esempio, quelli in materia di edilizia, regolati dagli articoli 27 e seguenti del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 38, recante “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo A)”, espressamente richiamati anche dall’art. 19, comma 6-bis» (§10.1.).

21. Diventa dunque essenziale individuare il giusto punto di contemperamento tra una tutela che non può ontologicamente essere soggetta al decorso di un termine, giusta la rilevanza dei valori per i quali va esercitata, e l’indebita giustificazione dell’inerzia della pubblica amministrazione, che spesso solo su impulso di un terzo denunciante si accorge di criticità ostative alla formazione del titolo per silentium ovvero al consolidarsi dell’efficacia di una dichiarazione, comunque denominata.

22. La distinzione tra autotutela decisoria, che segue i controlli preventivi, e autotutela esecutiva, che si innesta all’esito della prima o ne prescinde totalmente, interferisce dunque con l’affidamento del privato nella correttezza dell’azione amministrativa in sede di consenso preventivo (come per il rilascio del permesso di costruire) o di verifica obbligatoria sul legittimo utilizzo degli strumenti di autocertificazione di conformità (come per la s.c.i.a.). Individuare in quali casi il potere di vigilanza sta al di sopra di tutto, consentendo -recte, imponendo – di bloccare l’opera ovvero, se del caso, ripristinare lo stato dei luoghi, è compito tutt’affatto facile, come dimostrano le molteplici pronunce intervenute sul punto. Solo dall’angolazione dell’esatta estensione del potere di vigilanza, infatti, si può capire, ad esempio, l’importanza del considerare o meno la conformità urbanistica sempre e comunque precondizione di operatività della significatività del silenzio: quanto più si amplia la valorizzazione della tutela della certezza delle situazioni giuridiche, tanto più si restringe il potere ripristinatorio, e viceversa. L’uno, cioè, è il risvolto negativo e segna il confine dell’altro. Non è invece possibile, per quanto diffuso nella prassi, che l’autotutela decisoria si ammanti delle prerogative del potere di vigilanza quanto meno laddove sia spirato il termine per il relativo esercizio, acquisendo connotati di obbligatorietà contenutistica che ne legittimano lo sconfinamento temporale.

23. La giurisprudenza più recente di questo Consiglio di Stato, in relazione alle (comparabili) problematiche sorte in relazione alla formazione del silenzio assenso su una richiesta di permesso di costruire, ha elaborato la nozione di “configurabilità” dell’istanza, sussistente ogniqualvolta la stessa sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta. In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2022, n. 5746; id., 16 dicembre 2022, n. 11304; sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072; sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1878, quest’ultima invocata anche da parte appellata).

23.1. Attraverso tale neologismo di origine pretoria della “inconfigurabilità” possono collocarsi al di fuori del perimetro dell’istruttoria – in quanto neppure destinate ad accedere alla soglia della stessa – tutte quelle istanze e dichiarazioni prive del corredo documentale obbligatoriamente previsto per individuarne con esattezza l’oggetto, ovvero completamente “fuori fuoco”, in quanto non rispondenti neppure in astratto al paradigma normativo. La difficoltà di irrigidire in definizioni omnicomprensive lo spettro delle possibili fattispecie riconducibili alla stessa è confermato dalle recenti novelle, che hanno inciso ancora una volta la disciplina generale della s.c.i.a. e del silenzio assenso. In relazione a quest’ultimo, infatti, si è di recente stabilito che esso non si formi «nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto», così spostando il fulcro dell’attenzione dell’interprete sull’esatta accezione da attribuire al concetto di “elementi indispensabili” per individuare oggetto e ragioni della richiesta (art. 20, comma 1, della l. n. 241 del 1990, come modificato dall’art. 5 del d.l. 19 febbraio 2026, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla l. 20 aprile 2026, n. 50).

23.2. La radicale “inconfigurabilità giuridica” dell’istanza si ha dunque nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della stessa ovvero nelle ipotesi di sua totale inconsistenza, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dell’oggetto. Il che tipicamente avviene laddove la stessa non sia «quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore» (Cons. Stato, sez. VI, n. 5746 del 2022, cit.; sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072, cit.). A quel punto, evidentemente, a prescindere dal tempo trascorso, l’intervento repressivo è necessario e doveroso. Ciò avviene dunque ogniqualvolta risulti chiaro lo “sconfinamento” rispetto all’ambito definitorio del titolo utilizzato, sicché l’opera non può che essere considerata sine titulo, pur se formalmente tale titolo c’è: situazione cui è tipicamente riconducibile la fattispecie di utilizzo una s.c.i.a per un intervento inconfutabilmente qualificabile come “nuova costruzione”, ovvero, in termini più generali, in una zona a indiscutibile inedificabilità assoluta.

23.4. Anche la controversa questione della riconducibilità o meno della conformità urbanistica ai pre- requisiti della presentazione di un’istanza di permesso di costruire o dell’inoltro di una s.c.i.a. va epurata dunque del caso estremo in cui l’intervento viene effettuato, appunto, in zona inedificabile.

Ben diversa è la situazione in cui l’individuazione del regime edificatorio consegue ad una non semplice opzione ermeneutica, giusta la complessità ex se della materia e i tecnicismi regolatori di molte scelte di pianificazione locale. Ciò a maggior ragione laddove, come spesso avviene nella prassi, si siano susseguite nel tempo interlocuzioni dialogiche, formalizzate o meno, ben al di fuori delle scansioni procedimentali fissate dal legislatore, tali da consolidare il legittimo affidamento del privato nel buon esito della pratica.

24. Nella cornice delineata, l’art. 27 del T.u.ed. costituisce un importante contenitore capace di abbracciare, ma senza invaderne il perimetro, il controllo di legittimità sugli atti amministrativi, per “recuperare” al procedimento sanzionatorio anche tutto ciò che esula dal modello tipologico prescelto. Laddove, invece, l’intervento è assistito da un titolo coerente con lo stesso, solo la sua previa caducazione consente di qualificarlo come abusivo e dunque sanzionabile. Il che non è accaduto nel caso di specie, ove il Comune ha ravvisato una difformità nell’avvenuta realizzazione dell’intervento in coerenza con la s.c.i.a. in variante, di fatto contestando attraverso l’ingiunzione a demolire la legittimità di quest’ultima, seppure mai “caducata” ex art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990. La circostanza che la “paretina” determini in fatto, secondo la ricostruzione degli agenti accertatori, la violazione di una norma urbanistica, proprio in quanto i) trattasi di elemento che ben poteva essere verificato nei trenta giorni dalla ricezione della segnalazione, che la rappresentava; ii) consegue ad una qualificazione del balcone come “chiuso” in forza di una scelta interpretativa postuma delle vigenti n.t.a. al P.R.G., non rende la s.c.i.a. priva di effetti, una volta decorso il termine per controllarne preventivamente presupposti e condizioni. Il Comune dunque ben avrebbe potuto esercitare il proprio potere conformativo, ovvero, ove necessario, quello interdittivo, previsti dal comma 3 dell’art. 19 della l. n. 241 del 1990. Non avendolo fatto, la medesima ritenuta non conformità urbanistica avrebbe consentito l’annullamento d’ufficio (nell’accezione che l’espressione assume avuto riguardo alla s.c.i.a., che, come noto, non costituisce un provvedimento, neppure implicito), tanto più che ancora ne sussistevano i presupposti, quanto meno temporali, giusta la versione vigente ratione temporis dell’art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990 (un anno dallo spirare dei 30 giorni per i controlli ordinari, ancora pendenti essendo stata la s.c.i.a in variante inserita il 24 febbraio 2023 e il sopralluogo effettuato nel novembre dello stesso anno). In tal modo, peraltro, essa avrebbe potuto valutare la sussistenza dell’interesse pubblico all’annullamento nell’interlocuzione con il privato, per contro non necessaria e come tale non avviata all’interno del procedimento sanzionatorio.

24.1. Del tutto privo di pregio è invece il richiamo al comma 3 dell’art. 19 della legge n. 241 del 1990 quale fondamento anche dell’ingiunzione a demolire in materia edilizia: anche a voler ritenere che nella specifica materia il ricordato potere interdittivo che consegue all’avvenuta verifica della carenza dei requisiti e dei presupposti per avvalersi della s.c.i.a. si estrinsechi nell’intimazione di ripristino dello stato dei luoghi, esso resterebbe soggetto al termine stabilito dalla norma, ovvero sessanta giorni, ridotti a trenta dal comma 6-bis in materia edilizia.

25. Alla luce di quanto detto neppure assumono rilievo le violazioni che sarebbero conseguite alla realizzazione dell’intervento in difformità dai titoli posseduti.

26. In relazione alla asserita violazione del regime delle distanze, occorre ricordare che secondo il P.R.G. del Comune di Rende quella dai confini deve essere pari a m. 5, ovvero alla metà dell’altezza dell’edificio misurata in base alle indicazioni di cui all’art. 23.1 delle Norme tecniche di attuazione. Tale articolo definisce l’altezza verticale di una parete esterna come «la distanza verticale misurata dalla linea di terra (definita dal piano stradale o di sistemazione esterna dell’edificio per la parte che fronteggia spazi pubblici o strade), alla linea di copertura (definita dall’intradosso dell’ultimo solaio abitabile)». L’art. 3, punto 15, del regolamento edilizio a sua volta stabilisce che «La distanza tra edifici va misurata al vivo di eventuali corpi aggettanti chiusi e con esclusione di logge, nicchie, aggetti e balconi aperti, strutture esterne decorative, di qualsiasi natura, gronde, e portici esterni al filo dei fabbricati per una profondità massima di ml. 2,50». Poiché il Regolamento edilizio esclude espressamente dal calcolo delle distanze le «nicchie [e le ] strutture esterne decorative, di qualsiasi natura», la portata eventualmente discriminatoria della tipologia del materiale usato per la realizzazione dell’elemento verticale che unisce i balconi fino al cornicione a fini di applicabilità della deroga, avrebbe dovuto essere oggetto di tempestiva contestazione da parte della P.A.

26.1. L’illecito, infatti – la cui esatta configurazione è desumibile solo dagli atti di accertamento – viene descritto come segue: «ciascun balcone risulta separato da quello contiguo da una struttura muraria che si eleva dal piano di calpestio fino all’intradosso del balcone sovrastante, in modo da non lasciare alcun vuoto. Inoltre, lungo il filo esterno dei balconi (con una risega di circa 10 cm nella parte centrale) è stato realizzato un elemento murario che parte dalla base del fabbricato fino al livello del cornicione». Punctum pruriens della presunta difformità urbanistica ascritta all’intervento è costituito dunque dalla qualificazione del balcone come chiuso, laddove in realtà tale chiusura non lo ha affatto interessato nella sua interezza essendo stata realizzata piuttosto una sorta di nicchia su un lato dello stesso. Tale “nicchia” , infatti, ancorché non ricavata mediante un incavo nello spessore di un muro, ma delimitata dall’insorgenza dello stesso, consegue alla realizzazione della “veletta” e al suo sviluppo (anche) lungo i balconi di ciascun appartamento. Essa rappresenta cioè l’effetto dell’estendersi della “paretina”, quale “lembo” proteso della stessa in entrambe le direzioni, da un lato e dall’altro. Il balcone, per contro, conserva la sua funzione primaria di spazio aperto, aerato e non climatizzato in quanto la paretina non lo “chiude” verso l’esterno, ma si limita a intercettarne una porzione minima. Geometricamente, l’effetto visivo di rientranza (la “nicchia”) è conseguente all’inserimento di un elemento verticale e non sembra affatto corrispondere alla creazione di una stanza chiusa. La diversa lettura dello stato dei luoghi, che il dirigente comunale rimette integralmente alla valutazione degli organi accertatori, pur plausibile, è ormai intempestiva, tanto più che non appare chiaro perché la costruzione di un (ipotetico) “corpo aggettante chiuso”, in quanto in grado di alterare il perimetro esterno dell’edificio, assuma rilievo quale difformità dal permesso di costruire e dalla s.c.i.a. in variante solo per la parte est, ove si pone anche il problema delle distanze, e non nelle altre parti del complesso immobiliare.

27. Quanto alla presunta modifica di destinazione d’uso comprovata dal riscontrato utilizzo della “nicchia” come vano tecnico per l’allocazione di elettrodomestici o simili, è sufficiente rilevare come, finanche sfruttando la protezione del “grigliato aperto” e della vegetazione rampicante a ornamento, si sarebbe addivenuti alla medesima finalizzazione. In edilizia e urbanistica, infatti, le destinazioni d’uso principali riguardano l’unità immobiliare nel suo complesso, laddove il balcone, preso singolarmente, non ha una categoria autonoma, ma è urbanisticamente classificato come locale accessorio esterno o pertinenza dell’abitazione principale. La sua “destinazione” intrinseca è quella di servire il miglior godimento dell’appartamento a cui è collegato. Di conseguenza utilizzarlo per attività domestiche (come stendere i panni o collocare una lavatrice/asciugatrice) non stravolge certo la sua funzione pertinenziale e non lo sposta verso un’altra categoria urbanistica, laddove non ne risulti la chiusura su tutti i lati, con conseguente ampliamento di volumetria, che nella specie non è stato né accertato, né contestato.

27.1. Da qui il sostanziale “abbandono” di tale presunto elemento di illiceità nella più volte ricordata relazione istruttoria del dirigente comunale, che alla fine concentra l’essenza della violazione nel mancato rispetto del regime delle distanze. Salvo poi suggerire, a fini di legittimazione (presumibilmente postuma) dell’intervento l’eliminazione della “paretina” solo a partire da un’altezza del fabbricato di m. 17,90 (ovvero per la parte presente sui balconi negli ultimi due livelli di sesto e settimo piano), in quanto in tal caso la minore altezza di riferimento (ml. 17,90, appunto) consentirebbe di ammettere una distanza minima di m. 8,95.

28. Alla luce di tutto quanto detto, l’appello deve essere respinto.

28.1. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di Rende al pagamento delle spese del grado di giudizio, che liquida in euro 4.000/00 (quattromila/00), oltre accessori, se dovuti, a favore della Cooperativa OMISSIS.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2026 con l’intervento dei magistrati:

Giulio Castriota Scanderbeg, Presidente

Antonella Manzione, Consigliere, Estensore

Francesco Guarracino, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Francesco Cocomile, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE

Antonella Manzione

Giulio Castriota Scanderbeg

IL SEGRETARIO