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ACCESSO CIVICO - LINEE GUIDA ANAC

Pubblico
Mercoledì, 11 Gennaio, 2017 - 17:43

 

AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE
DELIBERA 28 dicembre 2016 
Linee guida recanti indicazioni operative ai fini  della  definizione
delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui  all'art.  5,
comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013. (Delibera n. 1309/2016).
(17A00068) 
(GU n.7 del 10-1-2017)
 
 
 
                L'AUTORITA' NAZIONALE ANTICORRUZIONE 
 
 
                            d'intesa con 
 
 
           IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI 
 
 
  Visto  il  decreto  legislativo  25  maggio  2016  n.  97   recante
«Revisione  e  semplificazione  delle  disposizioni  in  materia   di
prevenzione della corruzione, pubblicita' e  trasparenza,  correttivo
della legge 6 novembre 2012, n. 190  e  del  decreto  legislativo  14
marzo 2013 n. 33, ai sensi dell'art. 7 della legge 7 agosto  2015  n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»; 
  Visto l'art. 5 comma 2 del decreto legislativo 14 marzo 2013 n. 33,
come modificato dal decreto legislativo n. 97/2016 che ha introdotto,
accanto all'accesso civico gia' disciplinato dal decreto  legislativo
n. 33/2013, il diritto di chiunque di accedere a dati e ai  documenti
detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli
oggetto di  pubblicazione  ai  sensi  del  decreto  n.  33/2013,  nel
rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi  giuridicamente
rilevanti secondo quanto previsto  dall'art.  5-bis,  allo  scopo  di
favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle  funzioni
istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere
la partecipazione al dibattito pubblico; 
  Visto  l'art.  5-bis  del  decreto  legislativo  n.  33/2013,  come
modificato  dal  decreto  legislativo  n.  97/2016,   relativo   alle
esclusioni e ai limiti all'accesso civico di cui all'art. 5  comma  2
del medesimo decreto  e,  in  particolare,  l'art.  5-bis,  comma  6,
secondo cui ai fini della definizione delle esclusioni e  dei  limiti
l'Autorita' nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per  la
protezione dei dati personali e sentita la  Conferenza  Unificata  di
cui all'art. 8 del decreto  legislativo  n.  281/1997,  adotta  linee
guida recanti indicazioni operative; 
  Visto lo schema di «Linee guida recanti  indicazioni  operative  ai
fini della definizione delle  esclusioni  e  dei  limiti  all'accesso
civico di cui all'art. 5 comma 2 del decreto legislativo n.  33/2013»
approvato dall'Autorita' nell'adunanza del 9 novembre 2016 e posto in
consultazione pubblica sul sito dell'Autorita' dall'11 novembre al 28
novembre 2016; 
  Valutate  le  osservazioni  pervenute  durante   la   consultazione
pubblica e i contributi istruttori acquisiti nel corso  di  audizioni
informali svolte in data 24 novembre 2016 presso l'Autorita'; 
  Acquisita in data 15 dicembre 2016  l'intesa  del  Garante  per  la
protezione dei dati personali; 
  Ritenuto opportuno, anche in relazione all'intesa acquisita e  alle
interlocuzioni istruttorie avute nel corso delle audizioni  informali
con le Regioni  e  gli  enti  territoriali,  pervenire  a  successivi
approfondimenti delle linee guida anche  in  un  apposito  tavolo  di
confronto con le Regioni e gli enti territoriali; 
  Visto il parere alla Conferenza unificata di cui all'art. 8,  comma
1, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281 ai sensi  dell'art.
5-bis, comma 6 del decreto legislativo n. 33/2013 in data 22 dicembre
2016. 
 
                             A d o t t a 
                        la seguente delibera: 
 
  Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione
delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di  cui  all'art.  5
comma 2 del decreto legislativo n. 33/2013. Art. 5-bis, comma 6,  del
decreto legislativo n. 33 del 14 marzo 2013 recante  «Riordino  della
disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di
pubblicita', trasparenza e diffusione di informazioni da parte  delle
pubbliche amministrazioni». 
1. Definizioni. 
  Di seguito si riportano alcune  definizioni  utili  ai  fini  delle
presenti linee guida. 
  Il decreto legislativo n.  33/2013,  come  modificato  dal  decreto
legislativo n. 97/2016, e' di seguito definito «decreto trasparenza». 
  Per «accesso documentale» si  intende  l'accesso  disciplinato  dal
capo V della legge n. 241/1990. 
  Per «accesso civico» si intende l'accesso di cui all'art. 5,  comma
1, del decreto trasparenza, ai documenti oggetto  degli  obblighi  di
pubblicazione. 
  Per «accesso generalizzato» si intende l'accesso di cui all'art. 5,
comma 2, del decreto trasparenza. 
2. L'accesso civico generalizzato: caratteristiche e funzioni. 
2.1. Introduzione. 
  Le presenti linee guida  hanno  a  oggetto  la  «definizione  delle
esclusioni e dei limiti» all'accesso civico a  dati  non  oggetto  di
pubblicazione obbligatoria disciplinato dagli articoli 5 e 5-bis  del
decreto trasparenza. 
  Tale  nuova  tipologia  di  accesso  (d'ora  in   avanti   «accesso
generalizzato»), delineata nel novellato art. 5, comma 2 del  decreto
trasparenza, ai sensi del quale «chiunque ha diritto di  accedere  ai
dati  e  ai  documenti  detenuti  dalle  pubbliche   amministrazioni,
ulteriori rispetto a quelli oggetto di  pubblicazione  ai  sensi  del
presente decreto, nel rispetto dei limiti  relativi  alla  tutela  di
interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, secondo quanto
previsto dall'art. 5-bis», si traduce,  in  estrema  sintesi,  in  un
diritto di accesso non condizionato dalla titolarita'  di  situazioni
giuridicamente rilevanti ed avente  ad  oggetto  tutti  i  dati  e  i
documenti e informazioni detenuti  dalle  pubbliche  amministrazioni,
ulteriori rispetto a quelli per i quali e' stabilito  un  obbligo  di
pubblicazione. 
  La ratio  della  riforma  risiede  nella  dichiarata  finalita'  di
favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle  funzioni
istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere
la partecipazione al dibattito pubblico (art. 5, comma 2 del  decreto
trasparenza). 
  Cio' in attuazione del principio di trasparenza  che  il  novellato
art.  1,  comma  1,  del   decreto   trasparenza   ridefinisce   come
accessibilita'  totale  dei  dati  e  dei  documenti  detenuti  dalle
pubbliche amministrazioni non piu' solo finalizzata a «favorire forme
diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e
sull'utilizzo delle risorse pubbliche», ma  soprattutto,  e  con  una
modifica assai significativa, come strumento di  tutela  dei  diritti
dei cittadini e di promozione della partecipazione degli  interessati
all'attivita' amministrativa. L'intento del legislatore e' ancor piu'
valorizzato in considerazione di quanto gia'  previsto  nel  comma  2
dell'art. 1 del decreto trasparenza secondo  cui  la  trasparenza  e'
condizione di  garanzia  delle  liberta'  individuali  e  collettive,
nonche' dei diritti civili, politici e sociali, e integra il  diritto
ad una buona amministrazione e concorre  alla  realizzazione  di  una
amministrazione aperta, al servizio  del  cittadino.  La  trasparenza
diviene, quindi, principio cardine e fondamentale dell'organizzazione
delle pubbliche amministrazioni e dei loro rapporti con i cittadini. 
  Anche nell'ordinamento dell'Unione europea, soprattutto  a  seguito
dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona (cfr. art. 15  TFUE  e
capo V della Carta dei diritti fondamentali) il  diritto  di  accesso
non e' preordinato alla tutela di  una  propria  posizione  giuridica
soggettiva, quindi non richiede la prova di un  interesse  specifico,
ma risponde ad  un  principio  generale  di  trasparenza  dell'azione
dell'Unione ed e' uno strumento di controllo democratico sull'operato
dell'amministrazione europea, volto a promuovere il  buon  governo  e
garantire la partecipazione della societa' civile. Dal canto suo,  la
Corte europea dei diritti dell'uomo  ha  qualificato  il  diritto  di
accesso  alle  informazione  quale  specifica  manifestazione   della
liberta' di informazione, ed in quanto tale protetto dall'art.  10(1)
della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e
delle liberta' fondamentali. Come previsto nella legge  n.  190/2012,
il  principio  della   trasparenza   costituisce,   inoltre,   misura
fondamentale per le azioni  di  prevenzione  e  contrasto  anticipato
della corruzione. 
  A questa impostazione consegue, nel novellato decreto  33/2013,  il
rovesciamento   della   precedente   prospettiva    che    comportava
l'attivazione del diritto  di  accesso  civico  solo  strumentalmente
all'adempimento degli obblighi di pubblicazione; ora  e'  proprio  la
liberta' di accedere ai dati e  ai  documenti,  cui  corrisponde  una
diversa versione dell'accesso civico, a divenire centrale  nel  nuovo
sistema,  in  analogia  agli  ordinamenti  aventi   il   Freedom   of
Information  Act  (FOIA),  ove   il   diritto   all'informazione   e'
generalizzato e la  regola  generale  e'  la  trasparenza  mentre  la
riservatezza e il segreto eccezioni. 
  In coerenza con il quadro normativo, il diritto di  accesso  civico
generalizzato si configura  -  come  il  diritto  di  accesso  civico
disciplinato dall'art. 5,  comma  1  -  come  diritto  a  titolarita'
diffusa,  potendo  essere  attivato  «da  chiunque»  e  non   essendo
sottoposto  ad  alcuna   limitazione   quanto   alla   legittimazione
soggettiva del richiedente (comma 3). A cio' si aggiunge un ulteriore
elemento, ossia che l'istanza «non richiede  motivazione».  In  altri
termini,  tale   nuova   tipologia   di   accesso   civico   risponde
all'interesse  dell'ordinamento  di  assicurare   ai   cittadini   (a
«chiunque»),  indipendentemente  dalla  titolarita'   di   situazioni
giuridiche soggettive, un accesso a dati,  documenti  e  informazioni
detenute  da  pubbliche  amministrazioni  e  dai  soggetti   indicati
nell'art. 2-bis del decreto legislativo n.  33/2013  come  modificato
dal decreto legislativo n. 97/2016. 
  Per quanto sopra evidenziato, si ritiene che i  principi  delineati
debbano fungere da canone  interpretativo  in  sede  di  applicazione
della  disciplina   dell'accesso   generalizzato   da   parte   delle
amministrazioni  e  degli  altri  soggetti   obbligati,   avendo   il
legislatore posto la trasparenza e l'accessibilita'  come  la  regola
rispetto alla quale i limiti e le esclusioni previste dall'art. 5-bis
del decreto legislativo n. 33/2013, rappresentano  eccezioni  e  come
tali  da  interpretarsi  restrittivamente.  Sul  punto   si   daranno
indicazioni nei successivi paragrafi. 
2.2. Distinzione fra accesso generalizzato e accesso civico. 
  L'accesso generalizzato non sostituisce l'accesso civico «semplice»
(d'ora in poi «accesso civico») previsto dall'art.  5,  comma  1  del
decreto trasparenza, e disciplinato nel  citato  decreto  gia'  prima
delle  modifiche  ad  opera  del  decreto  legislativo  n.   97/2016.
L'accesso civico  rimane  circoscritto  ai  soli  atti,  documenti  e
informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione  e  costituisce  un
rimedio alla  mancata  osservanza  degli  obblighi  di  pubblicazione
imposti dalla legge, sovrapponendo al  dovere  di  pubblicazione,  il
diritto del privato di accedere ai  documenti,  dati  e  informazioni
interessati dall'inadempienza. 
  I due diritti di accesso, pur accomunati dal diffuso riconoscimento
in capo a «chiunque»,  indipendentemente  dalla  titolarita'  di  una
situazione giuridica soggettiva connessa,  sono  quindi  destinati  a
muoversi su binari  differenti,  come  si  ricava  anche  dall'inciso
inserito all'inizio del comma 5 dell'art. 5, «fatti salvi i  casi  di
pubblicazione obbligatoria», nel quale viene  disposta  l'attivazione
del contraddittorio in presenza di  controinteressati  per  l'accesso
generalizzato. 
  L'accesso  generalizzato  si  delinea  come  affatto  autonomo   ed
indipendente  da  presupposti  obblighi  di  pubblicazione   e   come
espressione, invece,  di  una  liberta'  che  incontra,  quali  unici
limiti, da una  parte,  il  rispetto  della  tutela  degli  interessi
pubblici e/o  privati  indicati  all'art.  5-bis,  commi  1  e  2,  e
dall'altra,  il  rispetto  delle  norme  che   prevedono   specifiche
esclusioni (art. 5-bis, comma 3). 
2.3. Distinzione fra accesso generalizzato e  accesso  agli  atti  ex
legge n. 241/1990. 
  L'accesso generalizzato deve essere  anche  tenuto  distinto  dalla
disciplina dell'accesso  ai  documenti  amministrativi  di  cui  agli
articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n.  241  (d'ora  in
poi «accesso documentale»). La finalita' dell'accesso documentale  ex
legge n. 241/90 e', in effetti,  ben  differente  da  quella  sottesa
all'accesso  generalizzato  ed  e'  quella  di   porre   i   soggetti
interessati  in  grado  di  esercitare  al  meglio  le   facolta'   -
partecipative  e/o  oppositive  e  difensive  -   che   l'ordinamento
attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche  qualificate  di
cui sono titolari. Piu' precisamente, dal punto di vista  soggettivo,
ai fini dell'istanza di accesso  ex  lege  241  il  richiedente  deve
dimostrare di essere titolare di un «interesse  diretto,  concreto  e
attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente  tutelata  e
collegata al documento al quale  e'  chiesto  l'accesso».  Mentre  la
legge n. 241/90  esclude,  inoltre,  perentoriamente  l'utilizzo  del
diritto  di  accesso  ivi  disciplinato   al   fine   di   sottoporre
l'amministrazione a un controllo generalizzato, il diritto di accesso
generalizzato, oltre che quello «semplice», e'  riconosciuto  proprio
«allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul  perseguimento
delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse  pubbliche
e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico». 
  Dunque, l'accesso agli atti di cui alla legge  n.  241/90  continua
certamente  a  sussistere,  ma  parallelamente   all'accesso   civico
(generalizzato e non), operando sulla base  di  norme  e  presupposti
diversi. 
  Tenere ben distinte le due fattispecie e' essenziale per  calibrare
i diversi  interessi  in  gioco  allorche'  si  renda  necessario  un
bilanciamento caso per caso tra tali  interessi.  Tale  bilanciamento
e', infatti, ben diverso nel caso dell'accesso  241  dove  la  tutela
puo' consentire un accesso piu' in profondita' a  dati  pertinenti  e
nel caso dell'accesso generalizzato, dove le  esigenze  di  controllo
diffuso  del  cittadino  devono  consentire  un   accesso   meno   in
profondita' (se del caso, in relazione all'operativita'  dei  limiti)
ma  piu'  esteso,  avendo  presente  che  l'accesso  in  questo  caso
comporta, di fatto, una larga conoscibilita' (e diffusione) di  dati,
documenti e informazioni. 
  In sostanza, come gia'  evidenziato,  essendo  l'ordinamento  ormai
decisamente improntato ad una netta  preferenza  per  la  trasparenza
dell'attivita' amministrativa, la conoscibilita' generalizzata  degli
atti diviene la regola, temperata solo dalla previsione di  eccezioni
poste a tutela di interessi (pubblici e privati) che  possono  essere
lesi/pregiudicati dalla rivelazione di certe informazioni. 
  Vi saranno dunque ipotesi residuali in  cui  sara'  possibile,  ove
titolari di una situazione giuridica qualificata, accedere ad atti  e
documenti per i quali e' invece negato l'accesso generalizzato. 
  Nel rinviare a quanto specificato nel § 6.3. si consideri,  d'altra
parte, che i dinieghi di accesso agli atti e documenti  di  cui  alla
legge  n.  241/1990,  se  motivati  con  esigenze  di  «riservatezza»
pubblica o privata devono essere considerati  attentamente  anche  ai
fini   dell'accesso   generalizzato,   ove   l'istanza   relativa   a
quest'ultimo  sia  identica  e  presentata  nel   medesimo   contesto
temporale   a   quella   dell'accesso   ex.   legge   n.    241/1990,
indipendentemente dal soggetto che l'ha proposta.  Si  intende  dire,
cioe', che laddove l'amministrazione,  con  riferimento  agli  stessi
dati, documenti e informazioni, abbia negato il diritto di accesso ex
legge n. 241/1990, motivando nel merito, cioe' con la  necessita'  di
tutelare  un  interesse  pubblico  o  privato  prevalente,  e  quindi
nonostante l'esistenza di una posizione  soggettiva  legittimante  ai
sensi della  241/1990,  per  ragioni  di  coerenza  sistematica  e  a
garanzia  di  posizioni   individuali   specificamente   riconosciute
dall'ordinamento, si deve ritenere che le stesse esigenze  di  tutela
dell'interesse pubblico o privato sussistano anche in presenza di una
richiesta  di  accesso  generalizzato,  anche  presentata  da   altri
soggetti. Tali esigenze dovranno essere comunque motivate in  termini
di pregiudizio  concreto  all'interesse  in  gioco.  Per  ragioni  di
coerenza  sistematica,  quando   e'   stato   concesso   un   accesso
generalizzato non puo' essere negato,  per  i  medesimi  documenti  e
dati, un accesso documentale. 
3. Prime indicazioni operative generali per l'attuazione. 
3.1. Adozione di una disciplina sulle diverse tipologie di accesso. 
  Considerata la notevole innovativita' della disciplina dell'accesso
generalizzato, che si  aggiunge  alle  altre  tipologie  di  accesso,
sembra opportuno suggerire ai soggetti  tenuti  all'applicazione  del
decreto trasparenza l'adozione, anche nella forma di  un  regolamento
interno sull'accesso,  di  una  disciplina  che  fornisca  un  quadro
organico e coordinato  dei  profili  applicativi  relativi  alle  tre
tipologie di accesso,  con  il  fine  di  dare  attuazione  al  nuovo
principio di trasparenza introdotto  dal  legislatore  e  di  evitare
comportamenti disomogenei tra uffici della stessa amministrazione. 
  In particolare, tale disciplina potrebbe prevedere: 
    1. una sezione dedicata alla disciplina dell'accesso documentale; 
    2. una seconda  sezione  dedicata  alla  disciplina  dell'accesso
civico («semplice») connesso agli obblighi di pubblicazione di cui al
decreto legislativo n. 33; 
    3.  una  terza  sezione  dedicata  alla  disciplina  dell'accesso
generalizzato.  Tale  sezione  dovrebbe  disciplinare   gli   aspetti
procedimentali interni per la gestione  delle  richieste  di  accesso
generalizzato. Si tratterebbe, quindi, di: 
  a) provvedere a individuare gli uffici competenti a decidere  sulle
richieste di accesso generalizzato; 
  b) provvedere a disciplinare la procedura per la  valutazione  caso
per caso delle richieste di accesso. 
3.2. Adeguamenti organizzativi. 
  Al fine di rafforzare  il  coordinamento  dei  comportamenti  sulle
richieste di accesso si  invitano  le  amministrazioni  e  gli  altri
soggetti tenuti ad adottare anche adeguate  soluzioni  organizzative,
quali, ad esempio, la  concentrazione  della  competenza  a  decidere
sulle richieste di accesso in un unico  ufficio  (dotato  di  risorse
professionali adeguate, che si specializzano nel  tempo,  accumulando
know how ed esperienza), che, ai fini  istruttori,  dialoga  con  gli
uffici che detengono i dati richiesti. 
4.  Ambito  soggettivo  e  oggettivo  di  applicazione   dell'accesso
generalizzato. 
4.1. Ambito soggettivo. 
  L'ambito dei soggetti nei confronti dei quali e' possibile attivare
l'accesso civico e' lo stesso declinato nell'art. 2-bis  del  decreto
trasparenza come introdotto dal decreto legislativo  n.  97/2016,  in
virtu' dell'espresso richiamo contenuto  nell'art.  2,  comma  1  del
medesimo decreto. 
  Piu' precisamente, si tratta di:  pubbliche  amministrazioni  (art.
2-bis, comma  1);  enti  pubblici  economici,  ordini  professionali,
societa' in controllo pubblico  ed  altri  enti  di  diritto  privato
assimilati (art. 2-bis, comma 2); societa' in partecipazione pubblica
ed altri enti di diritto privato assimilati (art. 2-bis, comma 3). 
1. Pubbliche amministrazioni. 
  Ai  fini  del  decreto  legislativo  n.  33/2013   per   «pubbliche
amministrazioni», si  intendono  «tutte  le  amministrazioni  di  cui
all'art. 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.  165  e
successive modificazioni, ivi comprese le autorita' portuali, nonche'
le autorita' amministrative indipendenti  di  garanzia,  vigilanza  e
regolazione»  (art.  2-bis,  comma  1  del  decreto  legislativo   n.
33/2013). 
2.  Enti  pubblici  economici,  ordini  professionali,  societa'   in
controllo pubblico ed altri enti di diritto privato assimilati. 
  La medesima disciplina prevista per  le  pubbliche  amministrazioni
sopra richiamate e' estesa, «in quanto compatibile», anche a: 
  a) enti pubblici economici e ordini professionali; 
  b)  societa'  in  controllo  pubblico  come  definite  dal  decreto
legislativo emanato in attuazione dell'art. 18 della legge  7  agosto
2015, n. 124 (decreto legislativo n. 175/2016  c.d.  testo  unico  in
materia di societa' a partecipazione pubblica); 
  c) associazioni, fondazioni e  enti  di  diritto  privato  comunque
denominati, anche  privi  di  personalita'  giuridica,  con  bilancio
superiore a cinquecentomila euro, la cui attivita' sia finanziata  in
modo maggioritario per almeno  due  esercizi  finanziari  consecutivi
nell'ultimo  triennio  da  pubbliche  amministrazioni  e  in  cui  la
totalita' dei titolari o dei componenti dell'organo d'amministrazione
o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni. 
3. Societa' in partecipazione  pubblica  ed  altri  enti  di  diritto
privato assimilati. 
  La medesima disciplina si applica, sempre in quanto compatibile,  e
«limitatamente ai dati  e  ai  documenti  inerenti  all'attivita'  di
pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale  o  dell'Unione
europea» alle societa' in partecipazione pubblica, come definite  dal
decreto legislativo emanato in attuazione dell'art. 18 della legge  7
agosto 2015, n. 124 (dectreto legislativo n. 175/2016)  nonche'  alle
associazioni, alle fondazioni e agli enti di diritto  privato,  anche
privi  di  personalita'   giuridica,   con   bilancio   superiore   a
cinquecentomila  euro,  che   esercitano   funzioni   amministrative,
attivita'  di  produzione  di  beni  e   servizi   a   favore   delle
amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici. 
  Per le categorie di soggetti di cui ai punti 2 e 3  il  legislatore
prevede che la disciplina della trasparenza si  applichi  «in  quanto
compatibile». Il principio della compatibilita',  tuttavia,  concerne
la  sola  necessita'  di  trovare  adattamenti   agli   obblighi   di
pubblicazione  in  ragione  delle  caratteristiche  organizzative   e
funzionali dei citati soggetti. Non e' invece operante per  quel  che
concerne l'accesso generalizzato, stante la ratio e la  funzione  del
generalizzato descritta nel  primo  paragrafo  delle  presenti  linee
guida. L'accesso  generalizzato,  pertanto,  e'  da  ritenersi  senza
dubbio un istituto «compatibile» con la natura  e  le  finalita'  dei
soggetti sopra elencati ai punti 2 e 3, considerato  che  l'attivita'
svolta da tali soggetti e' volta alla cura di interessi pubblici. 
  E' necessario, inoltre, attribuire  significato  alla  disposizione
legislativa che delimita il campo di applicazione per quanto  attiene
ai  soggetti  indicati  al  comma  3  dell'art.  2-bis  del   decreto
trasparenza,  limitatamente  ai  dati   e   ai   documenti   inerenti
all'attivita'  di  pubblico  interesse   disciplinata   dal   diritto
nazionale o dell'Unione europea. 
  L'intento del legislatore  e'  quello  di  garantire  che  la  cura
concreta di interessi  della  collettivita',  anche  ove  affidati  a
soggetti  esterni  all'apparato  amministrativo   vero   e   proprio,
rispondano comunque a principi di imparzialita', del buon andamento e
della trasparenza. 
  Si ritiene che nel  novero  di  tali  attivita'  possano  rientrare
quelle qualificate come tali  da  una  norma  di  legge,  dagli  atti
costitutivi o dagli statuti delle societa', l'esercizio  di  funzioni
amministrative, la gestione di servizi pubblici nonche' le  attivita'
che pur non costituendo diretta esplicazione  della  funzione  o  del
servizio pubblico svolti sono ad esse  strumentali.  Al  riguardo  si
rinvia alle precisazioni che saranno contenute nelle linee  guida  di
adeguamento al decreto legislativo n.  97/2016  della  delibera  ANAC
8/2015 in corso di adozione. 
4.2. Ambito oggettivo. 
  Sotto  il   profilo   dell'ambito   oggettivo,   l'accesso   civico
generalizzato e' esercitabile relativamente «ai dati e  ai  documenti
detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli
oggetto di  pubblicazione»,  ossia  per  i  quali  non  sussista  uno
specifico obbligo di pubblicazione. 
  Dalla lettura dell'art.  5-bis  si  evince,  inoltre,  che  oggetto
dell'accesso possono essere anche le informazioni detenute dalle p.a.
e dagli altri soggetti indicati al § 4.1. 
  Il primo riferimento non e' solo ai «documenti amministrativi»,  ma
anche ai «dati» che esprimono un concetto informativo piu' ampio,  da
riferire  al  dato  conoscitivo  come  tale,  indipendentemente   dal
supporto fisico sui cui e' incorporato e a  prescindere  dai  vincoli
derivanti dalle sue modalita' di organizzazione e conservazione. 
  La distinzione tra documenti e dati acquista rilievo  nella  misura
in cui essa comporta che l'amministrazione sia tenuta  a  considerare
come validamente formulate,  e  quindi  a  darvi  seguito,  anche  le
richieste che si limitino a identificare/indicare i dati  desiderati,
e non anche i documenti in cui essi sono contenuti. 
  Si evidenzia, tuttavia,  che  il  testo  del  decreto  dispone  che
«l'istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni  o  i
documenti richiesti»;  pertanto  non  e'  ammissibile  una  richiesta
meramente esplorativa, volta  semplicemente  a  «scoprire»  di  quali
informazioni l'amministrazione dispone. Le  richieste,  inoltre,  non
devono essere generiche, ma consentire l'individuazione del dato, del
documento o dell'informazione, con  riferimento,  almeno,  alla  loro
natura e al loro oggetto (1) . 
  Allo stesso modo, nei casi particolari in cui venga presentata  una
domanda di accesso per  un  numero  manifestamente  irragionevole  di
documenti, imponendo cosi' un carico di lavoro tale  da  paralizzare,
in    modo    molto    sostanziale,     il     buon     funzionamento
dell'amministrazione,  la  stessa  puo'  ponderare,   da   un   lato,
l'interesse dell'accesso del pubblico ai documenti e, dall'altro,  il
carico di lavoro che ne deriverebbe, al  fine  di  salvaguardare,  in
questi casi particolari e di stretta interpretazione, l'interesse  ad
un buon andamento dell'amministrazione (cfr.  CGUE,  Tribunale  Prima
Sezione ampliata 13 aprile 2005 causa T 2/03). 
  Per quanto concerne la richiesta di informazioni, per  informazioni
si devono  considerare  le  rielaborazione  di  dati  detenuti  dalle
amministrazioni effettuate per  propri  fini  contenuti  in  distinti
documenti. Poiche'  la  richiesta  di  accesso  civico  generalizzato
riguarda  i   dati   e   i   documenti   detenuti   dalle   pubbliche
amministrazioni (art. 5, comma  2  del  decreto  trasparenza),  resta
escluso che - per rispondere a tale richiesta - l'amministrazione sia
tenuta a formare o raccogliere o altrimenti  procurarsi  informazioni
che non siano gia' in suo possesso. Pertanto,  l'amministrazione  non
ha  l'obbligo  di   rielaborare   i   dati   ai   fini   dell'accesso
generalizzato, ma solo a consentire l'accesso ai documenti nei  quali
siano   contenute   le   informazioni   gia'   detenute   e   gestite
dall'amministrazione stessa. 
5. Distinzione fra eccezioni  assolute  all'accesso  generalizzato  e
«limiti» (eccezioni relative o qualificate). 
  Come gia' accennato, la regola  della  generale  accessibilita'  e'
temperata dalla previsione di eccezioni poste a tutela  di  interessi
pubblici e privati che possono subire un pregiudizio dalla diffusione
generalizzata di talune informazioni. 
  Dalla  lettura  dell'art.  5-bis,  comma  1,  2  e  3  del  decreto
trasparenza si possono distinguere due tipi di eccezioni, assolute  o
relative. 
  Al   ricorrere   di   queste   eccezioni,    le    amministrazioni,
rispettivamente, devono o possono rifiutare l'accesso  generalizzato.
La chiara identificazione di tali eccezioni rappresenta  un  elemento
decisivo per consentire  la  corretta  applicazione  del  diritto  di
accesso generalizzato. 
5.1. Eccezioni assolute. 
  L'accesso generalizzato e' escluso nei casi  indicati  al  comma  3
dell'art. 5-bis, nei casi cioe' in cui una norma di legge, sulla base
di una valutazione preventiva  e  generale,  per  tutelare  interessi
prioritari e fondamentali, dispone sicuramente la non  ostensibilita'
di  dati,  documenti  e  informazioni  ovvero  la  consente   secondo
particolari condizioni, modalita' e/o limiti. 
  Solo  una  fonte  di  rango  legislativo   puo'   giustificare   la
compressione del diritto a conoscere cui ora il nostro ordinamento e'
improntato. 
  Dette esclusioni (eccezioni assolute) ricorrono in caso di: 
  a) segreto di Stato; 
  b) negli altri casi di divieto di accesso o  divulgazione  previsti
dalla legge, ivi compresi i casi  in  cui  l'accesso  e'  subordinato
dalla disciplina  vigente  al  rispetto  di  specifiche  modalita'  o
limiti, inclusi quelli di cui all'art. 24, comma 1,  della  legge  n.
241 del 1990. 
  Con riferimento a quest'ultima indicazione normativa, va registrato
che  essa  delinea  una  parziale  sovrapposizione  delle   eccezioni
assolute dell'accesso generalizzato con quelle previste  nella  legge
n. 241/1990. Stanti, tuttavia, le diverse finalita' dei due istituti,
l'individuazione di queste esclusioni, come si avra' modo di chiarire
in seguito, si rivela di particolare  delicatezza.  In  generale,  il
rinvio della disciplina dell'accesso  generalizzato  a  quella  delle
esclusioni della legge n. 241/1990 non puo'  che  essere  letto  alla
luce delle finalita' di ampia disclosure sottesa alla nuova normativa
e richiamate nella prima parte di queste linee guida. 
5.2. Limiti (eccezioni relative o qualificate). 
  Al di fuori dei casi sopra  indicati,  possono  ricorrere,  invece,
limiti (eccezioni relative o qualificate) posti a tutela di interessi
pubblici e privati di particolare rilievo giuridico elencati ai commi
1 e 2 dell'art. 5-bis del decreto trasparenza. 
  Il legislatore non opera, come nel caso delle  eccezioni  assolute,
una generale e preventiva individuazione  di  esclusioni  all'accesso
generalizzato, ma rinvia a una attivita' valutativa che  deve  essere
effettuata dalle amministrazioni con la  tecnica  del  bilanciamento,
caso per caso, tra l'interesse pubblico alla disclosure generalizzata
e   la   tutela   di   altrettanto   validi   interessi   considerati
dall'ordinamento. 
  L'amministrazione,  cioe',  e'  tenuta  a  verificare,  una   volta
accertata l'assenza di eccezioni assolute, se l'ostensione degli atti
possa determinare un pregiudizio concreto e probabile agli  interessi
indicati dal legislatore. 
  Affinche' l'accesso possa essere  rifiutato,  il  pregiudizio  agli
interessi considerati dai commi 1 e 2  deve  essere  concreto  quindi
deve sussistere un preciso nesso di causalita'  tra  l'accesso  e  il
pregiudizio. L'amministrazione, in altre parole, non puo' limitarsi a
prefigurare il rischio di un pregiudizio in via generica e  astratta,
ma dovra': 
  a) indicare chiaramente quale - tra gli interessi elencati all'art.
5-bis, comma 1 e 2 - viene pregiudicato; 
  b)  valutare  se  il  pregiudizio  (concreto)  prefigurato  dipende
direttamente dalla disclosure dell'informazione richiesta; 
  c) valutare se il pregiudizio conseguente  alla  disclosure  e'  un
evento altamente probabile, e non soltanto possibile. 
  Detta valutazione, proprio perche' relativa alla identificazione di
un  pregiudizio  in  concreto,  non  puo'  essere  compiuta  che  con
riferimento al contesto temporale in cui viene formulata  la  domanda
di accesso: il pregiudizio concreto, in altri  termini,  va  valutato
rispetto al momento ed al contesto in cui l'informazione  viene  resa
accessibile, e non in termini assoluti ed atemporali.  Tale  processo
logico e' confermato dalle previsioni dei commi 4 e 5 dell'art. 5-bis
del decreto trasparenza: da una parte, il diniego dell'accesso non e'
giustificato, se ai  fini  della  protezione  di  tale  interesse  e'
sufficiente  il  differimento  dello  stesso  per  la  tutela   degli
interessi considerati dalla norma (art. 5-bis, comma  5).  I  limiti,
cioe',  operano  nell'arco  temporale  nel   quale   la   tutela   e'
giustificata in relazione alla  natura  del  dato,  del  documento  o
dell'informazione di cui si chiede l'accesso (art.  5-bis  comma  5).
Allo  stesso  modo,  l'amministrazione  dovra'  consentire  l'accesso
parziale utilizzando, se del caso,  la  tecnica  dell'oscuramento  di
alcuni  dati,  qualora  la  protezione  dell'interesse  sotteso  alla
eccezione sia invece assicurato dal diniego di accesso di  una  parte
soltanto di esso. In  questo  caso,  l'amministrazione  e'  tenuta  a
consentire l'accesso  alle  parti  restanti  (art.  5-bis,  comma  4,
secondo alinea). 
  L'amministrazione e' tenuta quindi a privilegiare  la  scelta  che,
pur  non  oltrepassando  i   limiti   di   cio'   che   puo'   essere
ragionevolmente richiesto, sia  la  piu'  favorevole  al  diritto  di
accesso del richiedente. Il principio di  proporzionalita',  infatti,
esige che le deroghe non eccedano quanto e' adeguato e necessario per
raggiungere lo scopo perseguito (cfr. sul punto CGUE, 15 maggio 1986,
causa C- 222/84; Tribunale Prima  Sezione  ampliata  13  aprile  2005
causa T 2/03). 
5.3. La motivazione del diniego o dell'accoglimento  della  richiesta
di accesso. 
  Nella risposta negativa o parzialmente tale,  sia  per  i  casi  di
diniego connessi all'esistenza di limiti di cui ai comma 1  e  2  che
per quelli connessi all'esistenza di casi di  eccezioni  assolute  di
cui al comma 3, l'amministrazione e' tenuta a una congrua e completa,
motivazione,  tanto  piu'  necessaria   in   una   fase   sicuramente
sperimentale quale quella che si  apre  con  le  prime  richieste  di
accesso.  La  motivazione  serve  all'amministrazione  per   definire
progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli  e  legittime,
al  cittadino  per  comprendere  ampiezza   e   limiti   dell'accesso
generalizzato, al giudice per sindacare  adeguatamente  le  decisioni
dell'amministrazione. 
  Possono, tuttavia, verificarsi circostanze in cui  potrebbe  essere
pregiudizievole dell'interesse coinvolto imporre  all'amministrazione
anche solo di confermare o negare di essere  in  possesso  di  alcuni
dati o informazioni (si consideri ad esempio il caso di  informazioni
su indagini in corso). In tali ipotesi, di  stretta  interpretazione,
se si dovesse pretendere una puntale specificazione delle ragioni del
diniego, l'amministrazione potrebbe disvelare, in tutto o  in  parte,
proprio informazioni e dati che la normativa ha  escluso  o  limitato
dall'accesso per tutelarne la riservatezza (pubblica o privata). 
  Ove ci si trovi in situazioni del genere, e ove questo non comporti
la rivelazione di  informazioni  protette,  e'  quantomeno  opportuno
indicare  le  categorie  di  interessi  pubblici  o  privati  che  si
intendono  tutelare  e  almeno  le  fonti  normative  che   prevedono
l'esclusione o la limitazione dell'accesso da cui dipende  la  scelta
dell'amministrazione. 
  La  motivazione  e'  necessaria  anche  in  caso  di   accoglimento
dell'istanza, specie nelle  ipotesi  in  cui  la  richiesta  lambisce
diritti di soggetti terzi che,  come  controinteressati,  sono  stati
coinvolti ai sensi dell'art. 5 comma 5 del decreto trasparenza. 
6. Le eccezioni assolute. 
  Una prima categoria di eccezioni e'  prevista  dalla  legge  ed  ha
carattere tassativo. Come anticipato, si tratta di eccezioni poste da
una norma di rango primario a tutela di interessi pubblici e  privati
fondamentali  e  prioritari  rispetto  a  quello  del  diritto   alla
conoscenza diffusa. In presenza di tali  eccezioni  l'amministrazione
e' tenuta a rifiutare  l'accesso  (segreto  di  Stato  o  divieto  di
divulgazione) ovvero a consentirlo  secondo  condizioni  modalita'  e
limiti previsti da norme di legge. 
  Nella valutazione dell'istanza di accesso,  l'amministrazione  deve
quindi verificare che la richiesta non  riguardi  atti,  documenti  o
informazioni sottratte alla possibilita' di ostensione o  ad  accesso
«condizionato» in quanto ricadenti in una delle fattispecie  indicate
nell'art. 5-bis comma 3. 
  Il legislatore rinvia ai casi di segreto di Stato, agli altri  casi
di divieto di  accesso  o  divulgazione  previsti  dalla  legge,  ivi
compresi i casi in cui  l'accesso  e'  subordinato  dalla  disciplina
vigente al rispetto di specifiche  condizioni,  modalita'  o  limiti,
inclusi quelli di cui all'art. 24, comma 1, della legge  n.  241  del
1990. 
6.1. Segreto di Stato. 
  La definizione di Segreto di Stato e' contenuta nell'art. 39  della
legge 3 agosto 2007, n. 124, che ha abrogato la previgente  legge  24
ottobre 1977, n. 801, secondo il quale «sono coperti dal  segreto  di
Stato gli atti, i documenti, le notizie, le attivita'  e  ogni  altra
cosa la cui diffusione sia idonea a recare danno all'integrita' della
Repubblica, anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa
delle  istituzioni  poste  dalla  Costituzione  a   suo   fondamento,
all'indipendenza  dello  Stato  rispetto  agli  altri  Stati  e  alle
relazioni con essi, alla preparazione e alla  difesa  militare  dello
Stato». 
  Il segreto di Stato e' finalizzato alla salvaguardia di  supremi  e
imprescindibili  interessi  dello  Stato,  quali  l'integrita'  della
Repubblica, la difesa delle istituzioni, l'indipendenza dello  Stato,
la preparazione e la difesa militare dello Stato (art.  3,  comma  1,
decreto del Presidente del  Consiglio  dei  ministri  8  aprile  2008
attuativo del citato art. 39, comma 5  della  legge  n.  124/2007)  e
trova  legittimazione  costituzionale  proprio  in  quanto  mezzo   o
strumento  necessario   per   raggiungere   tale   finalita'   (Corte
costituzionale, sentenza 24 maggio 1977 n. 86). 
  Inoltre, la medesima legge prevede  che  il  segreto  di  Stato  si
estenda anche  a  cose  e  attivita'  che  non  sono  necessariamente
riconducibili alla categoria di «documento amministrativo». 
  Il potere di disporre il vincolo derivante dal segreto di Stato  e'
attribuito in via esclusiva al Presidente del Consiglio dei  ministri
(art. 39, comma 4) ed e' stabilito un  limite  temporale  al  vincolo
stesso, in quanto, decorsi quindici anni dall'apposizione del segreto
di Stato o, in mancanza di questa, dalla sua opposizione  confermata,
chiunque  vi  abbia  interesse  puo'  richiedere  al  Presidente  del
Consiglio  dei  ministri  di  avere  accesso  alle  informazioni,  ai
documenti, agli atti, alle attivita', alle cose e ai  luoghi  coperti
dal segreto di Stato (art. 39, comma 7).  Il  segreto  in  parola  e'
opponibile  anche  all'autorita'  giudiziaria,   eccetto   la   Corte
costituzionale. 
  Il segreto  di  Stato  va  tenuto  distinto  dalle  classifiche  di
segretezza, disciplinate dall'art. 42 della legge  n.  124/2007,  che
sono apposte  dalle  singole  amministrazioni  per  circoscrivere  la
conoscenza delle informazioni per i soggetti che  abbiano  necessita'
di accedervi o a  cio'  abilitati  in  ragione  delle  loro  funzioni
istituzionali. 
6.2. Altri casi di segreto o di divieto di divulgazione 
  Nell'ordinamento esistono altre diverse disposizioni che  prevedono
espressamente casi di segreto o di divieto di divulgazione. 
  Nelle presenti linee guida non puo' che rinviarsi  a  tali  diverse
disposizioni indicando di seguito  alcune  esemplificazioni  che,  in
quanto tali, non sono esaustive. 
  Si ricorda, ad esempio, il segreto  statistico,  regolamentato  dal
decreto legislativo del 6  settembre  1989  n.  322  all'art.  9;  il
segreto militare disciplinato dal regio decreto  11  luglio  1941  n.
161; le classifiche di segretezza di atti e documenti di cui all'art.
42 della legge n. 124/2007; il segreto bancario previsto dall'art.  7
del decreto legislativo n. 385/1993; i limiti alla divulgazione delle
informazioni e dei dati conservati negli  archivi  automatizzati  del
Centro elaborazione dati in materia di  tutela  dell'ordine  e  della
sicurezza pubblica ai sensi dell'art. 9 della legge n.  121/1981;  le
disposizioni sui  contratti  secretati  previste  dall'art.  162  del
decreto legislativo n. 50/2016; il segreto scientifico e  il  segreto
industriale di cui all'art. 623 del codice  penale;  il  segreto  sul
contenuto della corrispondenza  (art.  616  ss.  codice  penale);  il
segreto professionale  (art.  622  codice  penale  e  200  codice  di
procedura penale) e i «pareri legali» che  attengono  al  diritto  di
difesa in  un  procedimento  contenzioso  (giudiziario,  arbitrale  o
amministrativa) come confermato  anche  dagli  articoli  2  e  5  del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 gennaio 1996, n.
200; i divieti di divulgazione connessi  al  segreto  d'ufficio  come
disciplinato dall'art. 15 del decreto del presidente della repubblica
n. 3/1957. Tra i casi di segreto previsti  dall'ordinamento,  rientra
quello istruttorio in sede penale, delineato dall'art. 329 codice  di
procedura penale, a tenore del quale «gli atti di  indagine  compiuti
dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria  sono  coperti  da
segreto fino a quando l'imputato non ne  possa  avere  conoscenza  e,
comunque, non oltre  la  chiusura  delle  indagini  preliminari».  In
questo   caso   la   disciplina   sull'accessibilita'   e'   regolata
direttamente dal codice di procedura penale e a  essa  e'  necessario
fare esclusivo riferimento.  Regolata  dalla  disciplina  particolare
della legge n. 124/2007, e' anche la trasmissione di  informazioni  e
analisi a enti esterni al Sistema di informazione  per  la  sicurezza
della Repubblica che puo' essere effettuata  solo  su  autorizzazione
del Presidente del Consiglio dei ministri o dell'Autorita'  delegata,
sentito il CISR (art. 4, comma 3 lett. f) legge n. 124/2007). 
  Salvo che non sia possibile un accesso  parziale,  con  oscuramento
dei  dati,  alcuni  divieti  di  divulgazione  sono  previsti   dalla
normativa  vigente  in  materia  di  tutela  della  riservatezza  con
riferimento a: 
  dati idonei a rivelare  lo  stato  di  salute,  ossia  a  qualsiasi
informazione da cui si possa desumere, anche indirettamente, lo stato
di malattia o l'esistenza  di  patologie  dei  soggetti  interessati,
compreso  qualsiasi  riferimento  alle  condizioni  di   invalidita',
disabilita' o handicap fisici e/o psichici (art.  22,  comma  8,  del
Codice; art. 7-bis, comma 6, decreto legislativo n. 33/2013); 
  dati idonei a rivelare la  vita  sessuale  (art.  7-bis,  comma  6,
decreto legislativo n. 33/2013; 
  dati  identificativi  di  persone  fisiche  beneficiarie  di  aiuti
economici da cui e' possibile  ricavare  informazioni  relative  allo
stato di salute ovvero alla situazione di  disagio  economico-sociale
degli interessati (limite alla pubblicazione previsto  dall'art.  26,
comma 4, decreto legislativo n. 33/2013). 
  Resta, in ogni caso, ferma la possibilita' che i dati personali per
i quali sia stato negato l'accesso generalizzato possano essere  resi
ostensibili al soggetto  che  abbia  comunque  motivato  nell'istanza
l'esistenza  di  «un   interesse   diretto,   concreto   e   attuale,
corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e  collegata
al documento al quale e' chiesto l'accesso», trasformando  di  fatto,
con riferimento alla conoscenza  dei  dati  personali,  l'istanza  di
accesso generalizzato in un'istanza di accesso ai sensi  della  legge
n. 241/1990. 
  Il diritto di accesso ai  propri  dati  personali  rimane,  invece,
regolato dagli articoli 7 ss. del decreto legislativo n.  196/2003  e
dal procedimento ivi previsto  per  la  relativa  tutela,  inclusi  i
limiti di conoscibilita' espressamente previsti anche  nei  confronti
dell'interessato  medesimo  (art.  8  del  decreto   legislativo   n.
196/2003). 
6.3. Eccezioni assolute in caso in cui l'accesso e' subordinato dalla
«disciplina vigente al rispetto di specifiche condizioni, modalita' o
limiti, inclusi quelli di cui all'art. 24  comma  1  della  legge  n.
241/1990». 
  Il  comma  3  dell'art.  5-bis  prevede  nei  casi  di   esclusione
dell'accesso  generalizzato  anche  quelli  in   cui   l'accesso   e'
subordinato dalla  «disciplina  vigente  al  rispetto  di  specifiche
condizioni, modalita' o limiti, inclusi quelli  di  cui  all'art.  24
comma 1 della legge n. 241/1990». Si  tratta,  a  ben  vedere,  nella
maggior  parte,  di  ipotesi  in  cui  l'accesso   non   e'   escluso
assolutamente, ma  e'  subordinato  a  condizioni  particolari  o  al
possibile uso del potere di differimento da parte delle p.a.. 
  Si consideri la disciplina sugli atti dello stato civile  e  quella
sulle  informazioni  contenute  nelle  anagrafi   della   popolazione
conoscibili nelle modalita' previste  dalle  relative  discipline  di
settore (2) , agli Archivi di  Stato  e  altri  Archivi  disciplinati
dagli articoli 122 ss. del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
«Codice dei beni culturali e del paesaggio,  ai  sensi  dell'art.  10
della legge 6 luglio 2002, n.  137,  che  ne  regolano  le  forme  di
consultazione;  agli  elenchi  dei  contribuenti  e   alle   relative
dichiarazioni dei redditi la cui visione ed estrazione  di  copia  e'
ammessa nelle forme stabile dall'art. 69, comma 6,  del  decreto  del
Presidente della Repubblica n. 600/1973 (3) . 
  Relativamente  al  rinvio  all'art.  24  comma  1  della  legge  n.
241/1990, riferita al diverso istituto dell'accesso agli atti,  detta
norma contiene alcune esclusioni espressamente previste  anche  nella
disciplina dell'accesso generalizzato per i casi di segreto di  Stato
e di divieto di divulgazione previsti dalla legge.  Al  riguardo  non
puo' che rinviarsi alle considerazioni sopra espresse. 
  Gli altri casi  indicati  dall'art.  24  comma  1  della  legge  n.
241/1990 attengono: 
  a)  ai  divieti  di   divulgazione   espressamente   previsti   dal
regolamento governativo di cui al comma 6 dell'art. 24 della legge n.
241/1990 e dai regolamenti delle pubbliche  amministrazioni  adottati
ai sensi del comma 2 del medesimo art. 24; 
  b) nei  procedimenti  tributari,  alle  particolari  norme  che  li
regolano; 
  c) nei  confronti  dell'attivita'  della  pubblica  amministrazione
diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di
pianificazione e di programmazione, alle particolari disposizioni che
ne regolano la formazione; 
  d)  nei  procedimenti  selettivi,  alle  esclusioni  dei  documenti
amministrativi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale
relativi a terzi. 
  Con riferimento ai casi di cui alla lett. a) dell'art. 24, comma 1,
legge n. 241/1990 si sottolinea che il regolamento governativo di cui
all'art. 24 comma 6 della medesima legge n. 241/1990  ancora  non  e'
stato adottato ne' la maggior  parte  delle  amministrazioni  risulta
abbia adottato i regolamenti ai sensi dell'art. 24 comma 2 che devono
individuare le categorie di documenti formati o rientranti nella loro
disponibilita' sottratti all'accesso  ai  sensi  del  comma  1  dello
stesso art. 24 e cioe' relativi  alle  stesse  categorie  di  casi  o
procedimenti previsti in detto comma. 
  Giova evidenziare che il regolamento governativo di cui al comma  6
dell'art. 24 della legge n. 241/1990  deve  disciplinare  i  casi  di
sottrazione all'accesso con  riferimento  alle  stesse  categorie  di
interessi che la normativa sull'accesso generalizzato identifica come
casi di esclusioni «relative» all'accesso  generalizzato  stesso.  Si
profila, dunque, una potenziale sovrapposizione fra le due normative. 
  Ad  avviso  dell'Autorita'  tale  potenziale  sovrapposizione,   e'
necessario sia interpretata tenendo conto della parziale  coincidenza
tra le categorie di interessi che, ai sensi dell'art.  24,  comma  6,
della legge n. 241/1990, giustificano  l'esclusione  del  diritto  di
accesso documentale, mentre, ai sensi dell'art. 5-bis, comma  1  e  2
del  decreto  trasparenza,   comportano   eccezioni   solo   relative
all'accesso generalizzato. 
  In tutti questi casi le amministrazioni, non potendo  applicare  le
esclusioni  generali  del  regime  dell'accesso  documentale,  devono
tenere in adeguata considerazione il grado di maggiore trasparenza al
quale deve essere assoggettata l'attivita'  istituzionale  a  seguito
dell'intervento novellatore di cui al decreto legislativo  n.  97/16,
valutando caso per caso le istanze di accesso  a  dati,  documenti  o
informazioni detenute dalle medesime. 
  Tale interpretazione e'  conforme  all'evoluzione  sostanziale  del
principio di trasparenza nel nostro ordinamento come indicato nel § 2
delle  presenti  linee  guida,  e'  sorretta  dal   principio   della
successione  delle  leggi  nel  tempo  e  della   specialita'   della
disciplina, ed e' coerente con lo scopo della norma, che e' quello di
garantire un'ampia liberta' di accesso  ai  dati  e  documenti  delle
pubbliche amministrazioni. 
  In considerazione di quanto sopra  e  tenuto  conto  della  diversa
ratio dell'accesso 241 e dell'accesso generalizzato, sarebbe comunque
auspicabile che il governo, nel predisporre il regolamento ex art. 24
comma 6, valuti attentamente l'evidenziata sovrapposizione fra le due
normative  e  individui  soluzioni  compatibili  con  la   disciplina
dell'accesso  generalizzato  e  con  l'evoluzione  del  principio  di
trasparenza nel nostro ordinamento, salvaguardando il  favor  per  la
trasparenza stabilito dal legislatore. 
  Per quanto  riguarda  le  eccezioni  all'accesso  che  operano  nei
procedimenti tributari, il legislatore rinvia alle  specifiche  norme
che   regolano   detti   procedimenti.   Si   rammenta,   a    titolo
esemplificativo,  quanto  previsto  dall'art.  68  del  decreto   del
Presidente della Repubblica n. 600/1973 in relazione  al  segreto  di
ufficio in materia di accertamenti tributari. Cio' comporta,  da  una
parte  che  gli  atti  definitivi  sono  accessibili  anche  ai  fini
dell'accesso generalizzato e che, di  conseguenza,  l'amministrazione
deve, semmai, usare  il  potere  di  differimento  dell'accesso  come
previsto al comma 5 dell'art. 5-bis; d'altra parte,  l'ostensione  di
tali atti, data la loro peculiare natura, e'  opportuno  avvenga  nei
limiti derivanti dall'applicazione  della  normativa  in  materia  di
tutela  della  riservatezza,  eventualmente  anche  con  un   accesso
parziale ai sensi del comma 4 dell'art.  5-bis.  Una  volta  divenuti
accessibili, anche i dati ed  documenti  dei  procedimenti  tributari
saranno poi soggetti all'applicazione  dei  limiti  di  cui  all'art.
5-bis, comma 1 e 2. 
  Analogamente  ai  procedimenti  tributari,  per   quanto   concerne
l'attivita' della pubblica amministrazione diretta all'emanazione  di
atti normativi,  amministrativi  generali,  di  pianificazione  e  di
programmazione per i quali il legislatore tiene ferme le  particolari
disposizioni che ne  regolano  la  formazione,  l'accesso  agli  atti
prodromici  e'  di  norma  escluso.  Si  tratta,   in   realta',   di
un'esclusione non  assoluta,  perche'  in  qualche  caso,  una  volta
definito il procedimento con l'adozione dell'atto finale, puo' essere
consentito  l'accesso   agli   atti.   Anche   in   queste   ipotesi,
l'amministrazione puo' fare uso del potere di differimento. 
  Diversamente,  invece,  l'eccezione  opera  in  modo  assoluto  nei
procedimenti selettivi con  riferimento  a  documenti  amministrativi
contenenti informazioni di  carattere  psicoattitudinale  relativi  a
terzi, data la natura di tali informazioni riconducibili all'area dei
dati personali cd. «supersensibili». Si tratta, di atti  che  possono
essere presenti in procedimenti  relativi,  ad  esempio,  a  concorsi
pubblici,  trasferimenti  di  personale,  procedure  per  nomine   ad
incarichi particolari o per il conferimento di mansioni superiori. 
7. I limiti (esclusioni relative o qualificate) al diritto di accesso
generalizzato derivanti dalla tutela di interessi pubblici. 
  La  disciplina  dell'accesso  civico   generalizzato   prevede   la
possibilita' di rigettare l'istanza qualora il diniego sia necessario
per  evitare  un  pregiudizio  concreto  alla  tutela  di  uno  degli
interessi pubblici elencati nel nuovo art. 5-bis, comma 1 del decreto
legislativo n. 33/2013, inerenti a: 
  a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico; 
  b) la sicurezza nazionale; 
  c) la difesa e le questioni militari; 
  d) le relazioni internazionali; 
  e) la politica e  la  stabilita'  finanziaria  ed  economica  dello
Stato; 
  f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento; 
  g) il regolare svolgimento di attivita' ispettive. 
  Come si e' evidenziato  nel  §  5.2  le  esclusioni  relative  sono
caratterizzate dalla necessita' di adottare una valutazione caso  per
caso dell'esistenza del pregiudizio alla tutela di interessi pubblici
o  privati   considerati   meritevoli   di   una   peculiare   tutela
dall'ordinamento. 
  Di seguito sono fornite  alcune  prime  indicazioni  utili  a  dare
supporto alle amministrazioni nella identificazione  degli  interessi
pubblici considerati dall'art. 5-bis comma  1.  In  via  generale,  e
questo vale anche quando si trattera' degli interessi  privati,  ogni
definizione di tali interessi implica il rinvio a concetti  per  loro
natura   dinamici   anche   in   relazione   alle   posizioni   della
giurisprudenza  nazionale  e  dell'Unione  europea.   Si   consideri,
peraltro, che le materie  individuate  dalla  legge,  in  gran  parte
mutuate da quelle indicate nel  regolamento  n.  1049/2011  CE,  sono
spesso  parzialmente   sovrapponibili;   inoltre   alcuni   interessi
considerati sono assolutamente contigui  con  altri  disciplinati  da
norme di settore che, ad esempio, prevedono l'apposizione del segreto
(ricadendo cosi'  nelle  esclusioni  assolute).  Le  esemplificazioni
relative al contenuto degli interessi di  cui  ai  punti  successivi,
pertanto, sono avanzate al fine di consentire alle amministrazioni di
meglio  circoscrivere   tali   materie,   non   una   interpretazione
ingiustificatamente estensiva. 
7.1. Sicurezza pubblica e ordine pubblico. 
  La sicurezza pubblica e' funzione  inerente  alla  prevenzione  dei
reati e al mantenimento dell'ordine pubblico e  comprende  la  tutela
dell'interesse generale alla incolumita' delle persone, e  quindi  la
salvaguardia  di  un  bene  che  abbisogna  di  una  regolamentazione
uniforme su tutto il territorio nazionale  (Corte  costituzionale  n.
21/2010). Essa concerne la tutela di quei beni giuridici fondamentali
e degli interessi pubblici primari sui quali si fonda la  ordinata  e
civile convivenza  degli  appartenenti  alla  comunita'  nazionale  e
ricomprende l'insieme di tutte  le  misure  preventive  e  repressive
finalizzate  alla  salvaguardia  delle  istituzioni,  delle  liberta'
costituzionali e dell'incolumita'  dei  cittadini.  Il  nucleo  della
funzione inerente alla pubblica sicurezza ha  dunque  ad  oggetto  le
attivita' volte ad assicurare  l'incolumita',  con  riferimento  alla
integrita'  fisica  e  psichica,  delle  persone,  la  sicurezza  dei
possessi e il rispetto di ogni altro bene giuridico  di  fondamentale
importanza per l'esistenza e lo svolgimento dell'ordinamento. 
  La nozione, elaborata soprattutto dalla giurisprudenza della  Corte
costituzionale (Corte Costituzionale  n.  77/1987;  n.  218/1988;  n.
115/1995;  169/2006),  sulla  base   delle   attribuzioni   conferite
all'autorita' di pubblica sicurezza dal testo unico  delle  leggi  di
Pubblica sicurezza (regio decreto n. 773/1931, art.  1),  ha  trovato
una conferma nel diritto positivo nell'art. 159, comma 2, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 secondo  cui:  «le  funzioni  ed  i
compiti  amministrativi  relativi  all'ordine  pubblico  e  sicurezza
pubblica di cui all'art. 1, comma 3, lettera l) della legge 15  marzo
1997, n. 59, concernono le misure preventive e repressive dirette  al
mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come il complesso dei  beni
giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari  sui  quali
si regge l'ordinata e civile convivenza  nella  comunita'  nazionale,
nonche' alla sicurezza delle istituzioni, dei cittadini  e  dei  loro
beni» (Corte costituzionale n. 290/2001). 
  L'esercizio delle  funzioni  di  pubblica  sicurezza  e  di  tutela
dell'ordine pubblico coinvolgono non solo l'apparato statale e i suoi
organi periferici quali Autorita' di pubblica sicurezza ma anche  gli
enti  territoriali  attraverso  le  autorita'  locali   di   pubblica
sicurezza e di governo (art. 54 del TUEL). 
  I concetti di ordine e sicurezza pubblica e gli interessi  ad  essi
sottesi  sono  riconducibili  ad  altri  concetti   individuati   dal
legislatore. Ad esempio, l'interesse pubblico inerente alla sicurezza
pubblica e all'ordine pubblico viene in rilievo  anche  nell'adozione
di  misure  preventive  e  repressive  da  parte  degli  enti  locali
riconducibili all'ambito della sicurezza urbana (quali,  ad  esempio,
quelle previste all'art. 54, comma  4,  del  decreto  legislativo  n.
267/2000, recante il testo unico delle leggi  sull'ordinamento  degli
enti locali; cfr. Corte costituzionale n. 115/2011). Da tale concetto
va escluso quanto attiene, invece, alle attivita' volte a mitigare il
disagio sociale (Corte costituzionale  n.  222/2010).  Diversa  dalla
sicurezza e dell'ordine pubblico, e', invece, l'attivita' di  polizia
amministrativa. Non tutte le  attivita'  di  polizia  amministrativa,
infatti, sono relative alla sicurezza e all'ordine pubblico. 
  L'attivita' di contrasto al crimine e  di  tutela  della  sicurezza
pubblica, pertanto, non possono  essere  divulgate  per  evitare  che
venga vanificata l'azione delle  forze  di  polizia.  Il  pregiudizio
concreto alla tutela degli interessi inerenti alla sicurezza pubblica
e all'ordine pubblico, puo' derivare, a titolo esemplificativo, dalla
conoscibilita'  di  documenti,  dati  o  informazioni  attinenti   le
strutture,  i  mezzi,  le  dotazioni,  il  personale  e   le   azioni
strettamente  strumentali  alla  tutela  dell'ordine  pubblico,  alla
prevenzione e alla repressione  della  criminalita'  con  particolare
riguardo alle tecniche investigative, all'identita'  delle  fonti  di
informazione e alla sicurezza  dei  beni,  delle  persone  coinvolte,
all'attivita' di polizia giudiziaria e di conduzione delle  indagini.
Un limite all'accesso potrebbe configurarsi, inoltre, nel caso in cui
le  informazioni   richieste   riguardino   l'organizzazione   e   il
funzionamento dei servizi di polizia  e  del  personale  delle  forze
armate messe a disposizione dell'autorita' di pubblica sicurezza,  la
detenzione e custodia di  armi  ed  esplosivi.  Sempre  a  titolo  di
esempio, nel caso di istanze di accesso alla documentazione  relativa
alla descrizione progettuale e funzionale di impianti  industriali  a
rischio, e' meritevole di apprezzamento la necessita' di evitare atti
di sabotaggio. 
7.2. Sicurezza nazionale. 
  La sicurezza nazionale e' un bene costituzionale che gode di tutela
prioritaria e costituisce interesse essenziale, insopprimibile  della
collettivita', con palese carattere di assoluta  preminenza  su  ogni
altro in quanto tocca la esistenza stessa dello Stato. 
  La Corte costituzionale con orientamento consolidato ha definito la
Sicurezza  nazionale  quale  «interesse  dello  Stato-comunita'  alla
propria integrita' territoriale,  alla  propria  indipendenza  e,  al
limite, alla stessa sua sopravvivenza» (Corte costituzionale sentenza
n. 86/1977, n. 82/1976, n. 110/1998,  n.  106/2009,  n.  40/2012,  n.
24/2014). 
  Ci si e' anche riferiti alla «sicurezza esterna  ed  interna  dello
Stato e della necessita' di protezione  da  ogni  azione  violenta  o
comunque non conforme allo spirito democratico che ispira  il  nostro
assetto  costituzionale  dei  supremi  interessi  che   valgono   per
qualsiasi collettivita' organizzata a Stato e possono coinvolgere  la
esistenza stessa dello Stato» (Corte costituzionale  sentenza  n.  86
del 24 maggio 1977). 
  Il concetto di sicurezza esterna ed interna  dello  Stato  si  puo'
desumere a livello normativo dagli articoli  6  e  7  della  legge  3
agosto 2007, n. 124, istitutiva del Sistema di  informazione  per  la
sicurezza della Repubblica, che nel declinare i compiti delle Agenzie
di informazioni e sicurezza definisce la sicurezza esterna «la difesa
dell'indipendenza, dell'integrita' e della sicurezza della Repubblica
- anche in attuazione  di  accordi  internazionali  -  dalle  minacce
provenienti  dall'estero»  e  richiama  la  difesa  della  «sicurezza
interna della Repubblica e le istituzioni  democratiche  poste  dalla
Costituzione a suo fondamento da ogni  minaccia,  da  ogni  attivita'
eversiva e da ogni forma di aggressione criminale o terroristica». 
  La nozione di sicurezza nazionale evoca, in ogni caso, un  concetto
dinamico e risulta legata «tanto al grado di maturita' del paese  cui
si riferisce quanto al contesto storico: ne  costituisce  esempio  la
rilevanza   strategica   assunta   dai    concetti    di    sicurezza
economico-finanziaria  e  di   sicurezza   ambientale».   («Glossario
Intelligence 2013»). 
  Ai  fini  dell'accesso   generalizzato,   l'identificazione   degli
interessi  connessi  alla  sicurezza  nazionale   e'   frequentemente
collegata  con  la  difesa  del  segreto  di  Stato  ma  riguarda  la
possibilita'  di  accesso  ad  atti,  dati  e   documenti   che   non
compromettono il segreto di Stato in quanto tale. 
7.3. Difesa e questioni militari. 
  Il concetto di «difesa» trova fondamento nella individuazione di un
interesse   costituzionale   superiore   espressamente   riconosciuto
all'art. 52, comma 1, della Costituzione e declinato con  riferimento
alla difesa della Patria. La Corte costituzionale ha rilevato che  il
dovere di difesa, nella sua ampia accezione, contempla in primo luogo
il dovere militare, organizzato nelle  Forze  armate.  In  merito  la
Corte costituzionale ha ritenuto che sia «esclusivo» interesse  dello
Stato, con  carattere  unitario  ed  indivisibile,  la  difesa  della
integrita' territoriale, della indipendenza  e  della  sopravvivenza.
L'impianto  normativo   riconosce   alla   funzione   difesa   quella
specificita' insita nella natura delle  Forze  armate,  codificata  a
livello ordinamentale dal decreto legislativo n. 66 del  2010  e  del
relativo testo unico  regolamentare  (decreto  del  Presidente  della
Repubblica n. 90 del 2010) riguardanti l'organizzazione, le funzioni,
le attivita' della Difesa. 
  La difesa  del  territorio  nazionale  e'  oggetto  di  accordi  di
cooperazione e di trattati con la conseguente  responsabilita'  dello
Stato anche in sede  internazionale.  Cosi'  e'  oggetto  di  accordi
internazionali tra Stati la installazione di opere difensive, di basi
militari terrestri, marittime  e  aeronautiche  che  tiene  conto  di
situazioni complessive che spesso esigono anche il segreto  militare.
Si tratta di attivita' che implicano decisioni esclusivamente statali
quali la individuazione dei mezzi di difesa, delle linee generali  di
conservazione, di sviluppo  e  di  capacita'  difensiva  delle  Forze
Armate e tutto quanto cio' che, nei piani strategici,  e'  diretto  a
garantire la sicurezza interna ed esterna dello Stato. 
  La natura delle attivita' e dell'organizzazione del sistema  difesa
implica particolare attenzione  ai  fini  dell'accesso  circa  alcune
attivita' relative sia all'area tecnico operativa,  connesse  con  la
pianificazione, l'impiego e l'addestramento delle Forze  armate,  sia
all'area tecnico industriale, strettamente correlata al funzionamento
della precedente area. 
  Si ricorda, in ogni caso, che  una  parte  dell'attivita'  relativa
alla difesa e alle questioni militari e' sottoposta, come  anticipato
nel § 6.2.1 , a vincoli di particolare riservatezza o segretezza. 
7.4. Relazioni internazionali. 
  Per   «relazioni   internazionali»   si   intendono   i    rapporti
intercorrenti tra Stati sovrani e, per estensione, ai rapporti tra  i
vari  soggetti   internazionali.   In   tal   senso   per   Relazioni
internazionali non si intende solo la politica estera di  uno  Stato,
ma il «sistema internazionale»,  nel  quale  operano  vari  attori  a
diversi livelli. Con l'espressione «politica estera» ci si riferisce,
infatti, specificamente all'insieme  dei  programmi  d'azione  e  dei
comportamenti di un determinato attore internazionale  nei  confronti
degli altri. 
  Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale (cfr. sentenze
n. 211/2006 e n. 131/2008), mentre i «rapporti internazionali»,  sono
astrattamente riferibili a singole relazioni, dotate di  elementi  di
estraneita' rispetto al  nostro  ordinamento,  la  «politica  estera»
concerne  l'attivita'  internazionale   dello   Stato   unitariamente
considerata in rapporto alle sue finalita' ed al suo indirizzo. 
  A  titolo  esemplificativo  si  riportano  alcuni   atti   relativi
all'ambito delle relazioni internazionali meritevoli di attenzione ai
fini dell'accesso generalizzato: 
  i documenti concernenti le procedure relative alla negoziazione  ed
alla stipula di accordi ed atti internazionali con altri  Stati,  ove
vi sia la necessita' non solo di tutelare la necessaria  riservatezza
degli  atti  inerenti  i  negoziati,  ma  anche   per   salvaguardare
l'integrita'  degli  stessi  rapporti   diplomatici   con   i   Paesi
interessati, che potrebbero essere pregiudicati se tali atti  fossero
resi accessibili; cio' sempre che gli stessi documenti  od  atti  non
siano stati pubblicati nel corso di conferenze internazionali; 
  i lavori preparatori e la documentazione predisposta  in  vista  di
incontri bilaterali e multilaterali; 
  i documenti di posizione interni ai  negoziati  UE,  laddove  siano
suscettibili di compromettere la posizione italiana nei negoziati  in
corso,  a  meno  che  non  vi  sia  un  interesse   prevalente   alla
divulgazione; 
  le comunicazioni, i  rapporti  ed  i  documenti  provenienti  dalle
rappresentanze  ed  uffici  consolari  all'estero  sulla   situazione
politica  ed  economica  dei   Paesi   di   accreditamento,   nonche'
comunicazioni, rapporti e documenti provenienti dalle  rappresentanze
o   delegazioni   presso   organizzazioni   internazionali   e   fori
multilaterali riguardanti l'attivita' di detti organismi; 
  i carteggi  scambiati  dall'amministrazione  con  i  rappresentanti
degli Stati esteri  in  Italia  ed  esponenti  dei  Governi  e  delle
amministrazioni degli Stati esteri. 
  Al  fine  dell'identificazione  dell'interesse  alla  tutela  delle
relazioni internazionali possono rilevare anche: 
    la    tutela     della     sicurezza     delle     Rappresentanze
diplomatico-consolari e delle  Organizzazioni  internazionali,  della
sicurezza delle Alte Personalita' in visita, il  libero  espletamento
della  sovranita'  degli  altri  Stati  ma  anche  della   sovranita'
nazionale come disciplinati nelle norme di diritto  internazionale  e
da norme interne, quali ad esempio: 
  Convenzione di Vienna del 1961  sulle  relazioni  diplomatiche  (in
particolare  gli  articoli  22-37)  e  relativa  legge  nazionale  di
ratifica; 
  Convenzione di  Vienna  del  1963  sulle  relazioni  consolari  (in
particolare gli articoli 31-41 e 49-50) e relativa legge nazionale di
ratifica; 
  Accordi di Sede con le Organizzazioni internazionali che hanno sede
in Italia - con particolare riguardo alle  norme  sulla  sicurezza  e
inviolabilita' della Sede, delle  comunicazioni,  dei  vertici  delle
organizzazioni e dei loro funzionari nonche' ai privilegi e immunita'
- e relative leggi nazionali di ratifica. 
7.5. Politica e stabilita' finanziaria ed economica dello Stato. 
  La definizione del concetto di politica  e  stabilita'  finanziaria
evoca quanto gia' previsto dall'art. 24 comma 6  lett.  b)  legge  n.
241/1990 relativamente ai «processi di formazione, di  determinazione
e di attuazione della politica monetaria e valutaria». Il concetto e'
contiguo anche a quello delineato dall' art. 4 comma 1 lett.  a)  del
Regolamento Ce n. 1049/2001 relativamente alla tutela della «politica
finanziaria, monetaria o economica della Comunita'  o  di  uno  Stato
membro». 
  Si ritiene quindi  che  meritino  particolare  attenzione  ai  fini
dell'accesso  generalizzato  gli  atti  relativi   ai   processi   di
formazione e determinazione della politica monetaria e  valutaria  la
cui pubblicazione possa comportare turbative sui mercati  valutari  e
dei capitali nonche' gli atti relativi  al  fabbisogno  del  bilancio
dello Stato, alla politica fiscale ed  all'emissione  dei  titoli  di
debito pubblico, materie interconnesse con la politica finanziaria ed
economica dello Stato. L'eventuale esigenza di riservatezza, in  tali
casi, e' connessa alla necessita' di evitare  che  la  conoscenza  di
taluni documenti possa creare situazioni di  vantaggio  a  favore  di
alcuni o causare turbamenti dei mercati finanziari; a tale  proposito
si ricorda che la manipolazione dei  mercati,  anche  finanziari,  e'
condotta illecita disciplinata dal codice penale (art. 501  reato  di
aggiotaggio) e dal codice civile (art. 2637). 
  Il nucleo degli interessi sottesi a  tale  limitazione  all'accesso
assurge a carattere  costituzionale  e  sovranazionale:  infatti  gli
equilibri di finanza pubblica  della  Repubblica,  in  tutte  le  sue
componenti ai sensi dell'art. 114 della Costituzione,  sono  tutelati
dagli articoli 81, 97, 117 commi 2  e  3  e  119  Costituzione,  ove,
peraltro,  sono  espressamente  indicati  le  regioni  e   gli   enti
territoriali; contestualmente alla crescita dell'Europa quale entita'
volta anche all'armonizzazione ed al  coordinamento  delle  politiche
finanziarie, il concetto di equilibrio  di  finanza  pubblica  si  e'
evoluto, con la codificazione in sede di Trattato,  del  concetto  di
stabilita' economica-finanziaria,  rispetto  al  quale  lo  Stato  ha
poteri di disciplina generale e di coordinamento. 
  Nel concetto di politica economica rientrano le scelte di bilancio,
gli atti relativi  al  fabbisogno  del  bilancio  dello  Stato,  alla
politica fiscale ed all'emissione dei titoli di debito pubblico. 
  Nel concetto di stabilita' finanziaria rientra  la  gestione  delle
finanze  pubbliche,  la  sostenibilita'  del  debito   pubblico,   la
capitalizzazione  delle  istituzioni  finanziarie;  andra'   prestata
particolare attenzione quindi, a tutte le informazioni (precipuamente
in  possesso  di  Banca  d'Italia,  Mef,  Consob,   Isvap)   per   la
salvaguardia della stabilita' del sistema  finanziario  italiano,  la
prevenzione e la gestione  delle  crisi  finanziarie  con  potenziale
effetto  di  natura  sistemica,  incluse  quelle  con   ripercussioni
rilevanti in altri  paesi,  attinenti  a  singole  banche  o  imprese
assicurative, gruppi bancari o assicurativi, conglomerati  finanziari
o altre istituzioni finanziarie in grado di avere effetti di contagio
sul sistema finanziario italiano. 
7.6. Conduzioni di indagini sui reati e loro perseguimento. 
  L'interesse pubblico sotteso alla conduzione di indagini sui  reati
e il loro perseguimento e' strettamente  connesso  alla  sicurezza  e
all'ordine pubblico e all'esercizio di attivita' giudiziaria.  Quanto
alla sicurezza e all'ordine pubblico si rinvia a quanto indicato al §
7.1. 
  Con riferimento  alle  possibili  sovrapposizioni  con  l'esercizio
dell'attivita'   giudiziaria,   occorre   chiarire   che    l'accesso
generalizzato  riguarda,  atti,  dati  e   informazioni   che   siano
riconducibili a un'attivita' amministrativa,  in  senso  oggettivo  e
funzionale. 
  Esulano, pertanto, dall'accesso generalizzato gli atti  giudiziari,
cioe' gli atti processuali  o  quelli  che  siano  espressione  della
funzione giurisdizionale, ancorche' non  immediatamente  collegati  a
provvedimenti che  siano  espressione  dello  «ius  dicere»,  purche'
intimamente e strumentalmente connessi a questi ultimi. L'accesso e i
limiti alla conoscenza degli atti giudiziari,  ovvero  di  tutti  gli
atti che sono espressione della funzione  giurisdizionale,  anche  se
acquisiti   in   un   procedimento   amministrativo,   sono   infatti
disciplinati da regole autonome previste  dai  rispettivi  codici  di
rito. Si consideri, al riguardo, la speciale disciplina  del  segreto
istruttorio, ai sensi dell'art. 329 codice di  procedura  penale;  il
divieto di pubblicazione  di  atti  (art.  114  codice  di  procedura
penale) e il rilascio di copia di atti del procedimento a chiunque vi
abbia interesse, previa autorizzazione del pubblico ministero  o  del
giudice che procede (art. 116 codice  di  procedura  penale).  Per  i
giudizi civili, ad esempio, l'art. 76 disp. att. codice di  procedura
penale, che stabilisce che  le  parti  e  i  loro  difensori  possono
esaminare gli atti e i documenti inseriti nel fascicolo  d'ufficio  e
in quelli  delle  altre  parti  e  ottenere  copia  dal  cancelliere;
pertanto l'accesso e' consentito solo alle parti e ai loro difensori.
Per le procedure concorsuali la legge fallimentare che  riconosce  al
comitato dei creditori e al fallito il diritto di prendere visione di
ogni atto contenuto nel fascicolo, mentre per gli altri creditori e i
terzi l'accesso e' consentito purche' gli stessi abbiano un interesse
specifico e attuale,  previa  autorizzazione  del  giudice  delegato,
sentito il curatore (regio decreto 16 marzo 1942, n. 267, art. 90). 
  La  possibilita'  di  consentire  l'accesso   alla   documentazione
inerente le indagini sui reati e sul  loro  perseguimento  senza  che
cio' comporti un pregiudizio al corretto svolgimento delle stesse  va
valutata in relazione alla peculiarita'  della  fattispecie  e  dello
stato del procedimento penale. 
  In merito all'accesso a documenti  detenuti  dalle  amministrazioni
che siano afferenti a un procedimento penale, occorre considerare che
potrebbe non esservi una preclusione automatica e assoluta alla  loro
conoscibilita' e che l'esistenza di un'indagine penale non e' di  per
se' causa ostativa all'accesso a documenti che  siano  confluiti  nel
fascicolo del procedimento penale o che  in  qualsiasi  modo  possano
risultare connessi con i fatti oggetto di indagine. Resta,  comunque,
ferma la disciplina in materia di tutela dei dati personali e  quanto
previsto dalle presenti linee guida ai §§ 6.2.1 e 8.1.  Al  riguardo,
si   fa   presente   che,   secondo   un   prevalente    orientamento
giurisprudenziale,  non  ogni  denuncia  di  reato  presentata  dalla
pubblica amministrazione all'autorita' giudiziaria  costituisce  atto
coperto  da  segreto  istruttorio  penale  e  come   tale   sottratto
all'accesso;  laddove,  infatti,  la   denuncia   sia   riconducibile
all'esercizio delle istituzionali funzioni amministrative, l'atto non
ricade nell'ambito di applicazione dell'art. 329 codice di  procedura
penale  e  non  puo'  ritenersi  coperto  dal  segreto   istruttorio.
Diversamente, se la pubblica amministrazione trasmette  all'autorita'
giudiziaria una  notizia  di  reato  nell'esercizio  di  funzioni  di
polizia giudiziaria specificamente attribuite dall'ordinamento, si e'
in presenza di atti di indagine compiuti dalla  polizia  giudiziaria,
che,  come  tali,  sono  soggetti  a  segreto  istruttorio  ai  sensi
dell'art. 329 codice di procedura penale (Consiglio di Stato, sezione
VI, 29 gennaio 2013, n. 547). 
7.7. Regolare svolgimento di attivita' ispettive. 
  L'attivita'  ispettiva  e'  preordinata   ad   acquisire   elementi
conoscitivi necessari per lo svolgimento delle funzioni di competenza
delle pubbliche amministrazioni. 
  Le  attivita'   ispettive,   che,   come   chiarito   dalla   Corte
costituzionale,  rappresentano  la  piu'   rilevante   modalita'   di
svolgimento dell'attivita' di vigilanza, possono  essere  disposte  a
fini generalmente conoscitivi,  ovvero  al  fine  di  acquisire  dati
conoscitivi strettamente  connessi  alla  valutazione  dell'interesse
pubblico all'interno di un procedimento volto all'adozione di un atto
amministrativo. 
  Solo nei casi di stretta strumentalita' della  attivita'  ispettive
rispetto all'adozione di un provvedimento  amministrativo  conclusivo
del procedimento principale, in linea  generale  l'accessibilita'  ai
documenti ispettivi  puo'  concretizzarsi  solo  dopo  che  gli  atti
conclusivi  del  procedimento  abbiano  assunto   il   carattere   di
definitivita'.  Ne  consegue  che  le  restrizioni   all'accesso   si
applicano di norma unicamente per il periodo nel quale la  protezione
e' giustificata  dall'esigenza  di  non  compromettere  la  decisione
finale da  valutarsi  anche  in  relazione  alla  necessita'  di  non
pregiudicare  attivita'  ispettive   collegate   a   quelle   oggetto
dell'accesso o quelle, ad esse connesse, che l'amministrazione  abbia
gia' programmato di realizzare. In questi  casi,  le  amministrazioni
possono fare uso del potere di differimento dell'accesso. 
  Limitazioni all'accesso nella  fase  endoprocedimentale  ispettiva,
che possono essere motivate dall'evitare il pregiudizio  al  regolare
svolgimento della stessa, possono riguardare a mero titolo di esempio
le notizie sulla programmazione dell'attivita'  di  vigilanza,  sulle
modalita' e i tempi del suo svolgimento, le  indagini  sull'attivita'
degli uffici,  dei  singoli  dipendenti,  o  sull'attivita'  di  enti
pubblici  e  privati  su  cui  l'amministrazione  esercita  forme  di
vigilanza. Cio' vale sia per le  richieste  e  le  indagini  condotte
d'ufficio, sia per quelle avviate  su  segnalazione  di  privati,  di
organizzazioni  di   categoria   o   sindacali   e   similari.   Sono
riconducibili alle limitazioni  soprarichiamate  anche  le  attivita'
ispettive  presso  istituti  di  patronato,  enti   previdenziali   e
assistenziali, anche in sedi estere. 
  Le attivita' ispettive disposte e realizzate al  di  fuori  di  uno
stretto collegamento con un determinato procedimento  amministrativo,
possono porre esigenze di tutela in  caso  di  accesso  generalizzato
diverse dalle prime.  L'eventuale  differimento,  quindi,  non  sara'
funzionale a garantire la riservatezza nel procedimento, ma ad  altre
esigenze di riservatezza dei dati raccolti, che  ne  sconsigliano  la
diffusione. 
  Essendo l'attivita' ispettiva  di  carattere  trasversale  rispetto
alle attivita' svolte dalle pubbliche amministrazioni e dai  soggetti
tenuti a garantire l'accesso generalizzato, occorre  anche  porre  in
evidenza le possibili ricadute che  l'accesso  anche  differito  alle
attivita' ispettive puo' comportare rispetto alla tutela degli  altri
interessi protetti nella stessa norma sull'accesso  generalizzato  Si
considerino, a mero  titolo  di  esempio  e  sempre  fatta  salva  la
necessita' di una attenta valutazione nel caso specifico, i documenti
relativi all'attivita' ispettiva dalla cui diffusione possa  comunque
derivare   pregiudizio   alla   prevenzione   e   repressione   della
criminalita' nei settori di competenza anche attraverso la conoscenza
delle  tecniche  informative  ed  operative  nonche'  degli  atti  di
organizzazione interna, quando questa possa pregiudicare  le  singole
attivita' di indagine; a documenti relativi ad attivita' ispettiva la
cui diffusione puo' pregiudicare l'attivita' di  organismi  nazionali
ed  esteri,  ovvero  incidere  sulla  correttezza   delle   relazioni
internazionali;  a  documenti  acquisiti  nel  corso   di   attivita'
ispettive  la  cui   diffusione   potrebbe   ledere   la   proprieta'
intellettuale, il diritto di autore o segreti commerciali di soggetti
pubblici o  privati.  Ancora,  laddove  l'attivita'  ispettiva  possa
comportare l'acquisizione di documentazione processuale anche penale,
la richiesta di accesso  generalizzato  potra'  trovare  accoglimento
purche' non comporti, tra  gli  altri,  un  pregiudizio  al  corretto
svolgimento dell'attivita' di indagine (cfr. §7.6). 
8. I limiti (esclusioni relative o qualificate) al diritto di accesso
generalizzato derivanti dalla tutela di interessi privati. 
  Il decreto trasparenza ha previsto, all'art. 5-bis,  comma  2,  che
l'accesso generalizzato e' rifiutato se il diniego e' necessario  per
evitare il pregiudizio concreto alla tutela degli  interessi  privati
specificamente indicati dalla norma e cioe': 
  a) protezione dei dati personali; 
  b) liberta' e segretezza della corrispondenza; 
  c) interessi economici  e  commerciali  di  una  persona  fisica  o
giuridica, ivi compresi proprieta' intellettuale, diritto d'autore  e
segreti commerciali. 
  In questo paragrafo si riportano le linee  guida  per  la  corretta
applicazione di tale disposizione. 
8.1. I limiti derivanti dalla protezione dei dati personali. 
  L'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del decreto legislativo n. 33/2013
prevede che l'accesso generalizzato  deve  essere  rifiutato  laddove
possa recare  un  pregiudizio  concreto  «alla  protezione  dei  dati
personali, in conformita' con la disciplina legislativa in  materia».
Occorre in primo luogo rilevare che per «dato personale»  si  intende
«qualunque informazione relativa a  persona  fisica,  identificata  o
identificabile,  anche   indirettamente,   mediante   riferimento   a
qualsiasi   altra   informazione,   ivi   compreso   un   numero   di
identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b, del  Codice  in
materia di protezione dei dati personali  -  decreto  legislativo  30
giugno 2003, n. 196, di seguito «Codice»). Le informazioni riferite a
persone giuridiche, enti e associazioni  non  rientrano,  quindi,  in
tale nozione (4) . 
  In proposito, con riferimento alle istanze di accesso generalizzato
aventi a oggetto dati e documenti  relativi  a  (o  contenenti)  dati
personali,  l'ente  destinatario  dell'istanza  deve  valutare,   nel
fornire riscontro motivato a richieste di accesso  generalizzato,  se
la conoscenza da parte  di  chiunque  del  dato  personale  richiesto
arreca (o possa arrecare) un pregiudizio concreto alla protezione dei
dati  personali,  in  conformita'  alla  disciplina  legislativa   in
materia. La ritenuta sussistenza  di  tale  pregiudizio  comporta  il
rigetto  dell'istanza,  a  meno  che  non  si  consideri  di  poterla
accogliere, oscurando i dati personali eventualmente  presenti  e  le
altre informazioni che possono  consentire  l'identificazione,  anche
indiretta, del soggetto interessato. 
  In  tale  contesto,  devono  essere  tenute  in  considerazione  le
motivazioni addotte dal soggetto controinteressato, che  deve  essere
obbligatoriamente interpellato dall'ente destinatario della richiesta
di accesso generalizzato, ai sensi dell'art. 5, comma 5, del  decreto
legislativo n. 33/2013.  Tali  motivazioni  costituiscono  un  indice
della sussistenza di un  pregiudizio  concreto,  la  cui  valutazione
pero' spetta all'ente e va condotta anche in  caso  di  silenzio  del
controinteressato, tenendo, altresi',  in  considerazione  gli  altri
elementi illustrati di seguito. 
  La disciplina in materia di protezione dei dati  personali  prevede
che ogni  trattamento  -  quindi  anche  una  comunicazione  di  dati
personali a un terzo tramite l'accesso generalizzato  -  deve  essere
effettuato «nel rispetto dei diritti e delle  liberta'  fondamentali,
nonche' della dignita' dell'interessato, con particolare  riferimento
alla riservatezza, all'identita' personale  [...]»,  ivi  inclusi  il
diritto alla reputazione, all'immagine,  al  nome,  all'oblio  (5)  ,
nonche' i diritti inviolabili della persona di cui agli articoli 2  e
3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di
dati personali nell'ambito del procedimento di accesso  generalizzato
non   devono    determinare    un'interferenza    ingiustificata    e
sproporzionata  nei  diritti  e  liberta'  delle   persone   cui   si
riferiscono tali dati ai sensi dell'art. 8 della Convenzione  europea
per  la  salvaguardai  dei  diritti  dell'uomo   e   delle   liberta'
fondamentali,  dell'art.  8  della  Carta  dei  diritti  fondamentali
dell'Unione europea e della giurisprudenza europea in materia. 
  Il richiamo espresso alla disciplina legislativa  sulla  protezione
dei dati personali da parte dell'art. 5-bis, comma 2, lett.  a),  del
decreto  legislativo  n.  33/2013   comporta,   quindi,   che   nella
valutazione  del   pregiudizio   concreto,   si   faccia,   altresi',
riferimento ai principi generali sul trattamento e, in particolare, a
quelli di necessita', proporzionalita', pertinenza e  non  eccedenza,
in conformita' alla giurisprudenza della Corte di  giustizia  europea
(6) , del Consiglio di Stato (7) , nonche' al nuovo quadro  normativo
in materia di protezione dei dati introdotto dal Regolamento (UE)  n.
679/2016 (8) . 
  In attuazione  dei  predetti  principi,  il  soggetto  destinatario
dell'istanza,  nel  dare  riscontro   alla   richiesta   di   accesso
generalizzato, dovrebbe in linea generale scegliere le modalita' meno
pregiudizievoli  per  i   diritti   dell'interessato,   privilegiando
l'ostensione di documenti con l'omissione  dei  «dati  personali»  in
esso presenti, laddove l'esigenza informativa, alla base dell'accesso
generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il  trattamento
dei dati personali. In tal modo, tra l'altro, si  soddisfa  anche  la
finalita' di  rendere  piu'  celere  il  procedimento  relativo  alla
richiesta di  accesso  generalizzato,  potendo  accogliere  l'istanza
senza  dover  attivare  l'onerosa  procedura  di  coinvolgimento  del
soggetto  «controinteressato»  (art.  5,   comma   5,   del   decreto
legislativo n. 33/2013). Al riguardo, deve essere ancora  evidenziato
che l'accesso generalizzato e' servente rispetto alla  conoscenza  di
dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo  di  favorire  forme
diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e
sull'utilizzo  delle   risorse   pubbliche   e   di   promuovere   la
partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2,  del  decreto
legislativo n.  33/2013).  Di  conseguenza,  quando  l'oggetto  della
richiesta  di  accesso  riguarda  documenti  contenenti  informazioni
relative a persone fisiche (e in quanto tali  «dati  personali»)  non
necessarie al raggiungimento del predetto scopo, oppure  informazioni
personali  di  dettaglio  che  risultino   comunque   sproporzionate,
eccedenti e  non  pertinenti,  l'ente  destinatario  della  richiesta
dovrebbe accordare l'accesso parziale ai documenti, oscurando i  dati
personali ivi presenti (9) . 
  Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese  in
considerazione le conseguenze  -  anche  legate  alla  sfera  morale,
relazionale e sociale - che potrebbero derivare all'interessato (o ad
altre persone alle quali esso e'  legato  da  un  vincolo  affettivo)
dalla conoscibilita', da parte di chiunque, del dato o del  documento
richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione
di cui all'art. 3, comma 1, del decreto legislativo  n.  33/2013,  in
base alla quale i dati e i documenti forniti al  richiedente  tramite
l'accesso generalizzato sono considerati come «pubblici», sebbene  il
loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel  rispetto
dei limiti derivanti dalla normativa in  materia  di  protezione  dei
dati personali (art. 7 del  decreto  legislativo  n.  33/2013).  Tali
conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte
di terzi nei confronti dell'interessato, o situazioni che  potrebbero
determinare  l'estromissione  o  la  discriminazione   dello   stesso
individuo, oppure altri svantaggi personali e/o  sociali  (10)  .  In
questo quadro, puo' essere valutata, ad esempio,  l'eventualita'  che
l'interessato  possa  essere  esposto   a   minacce,   intimidazioni,
ritorsioni  o  turbative  al  regolare  svolgimento  delle   funzioni
pubbliche o delle attivita' di  pubblico  interesse  esercitate,  che
potrebbero derivare, a  seconda  delle  particolari  circostanze  del
caso, dalla conoscibilita' di determinati dati (11)  .  Analogamente,
vanno tenuti in debito conto i  casi  in  cui  la  conoscibilita'  di
determinati dati personali da parte di  chiunque  possa  favorire  il
verificarsi di  eventuali  furti  di  identita'  o  di  creazione  di
identita'  fittizie  attraverso   le   quali   esercitare   attivita'
fraudolente   (12)   .   Nel   valutare   l'impatto   nei    riguardi
dell'interessato, vanno tenute in debito conto anche  le  ragionevoli
aspettative di quest'ultimo riguardo al trattamento dei  propri  dati
personali al momento in cui questi sono stati  raccolti,  ad  esempio
nel caso in cui le predette  conseguenze  non  erano  prevedibili  al
momento della raccolta dei dati. 
  Per  verificare  l'impatto  sfavorevole   che   potrebbe   derivare
all'interessato dalla  conoscibilita'  da  parte  di  chiunque  delle
informazioni  richieste,  l'ente  destinatario  della  richiesta   di
accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i
quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta  di
accesso o contenuti nei documenti ai quali  di  chiede  di  accedere,
nonche' il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione  pubblica
esercitata o l'attivita' di pubblico interesse svolta  dalla  persona
cui si riferiscono i predetti dati. 
  Riguardo al primo profilo, la presenza di dati sensibili  (13)  e/o
giudiziari (14) puo' rappresentare un indice  della  sussistenza  del
predetto pregiudizio, laddove la conoscenza da parte di chiunque  che
deriverebbe dall'ostensione di tali informazioni - anche in  contesti
diversi  (familiari  e/o   sociali)   -   possa   essere   fonte   di
discriminazione o foriera di rischi specifici per l'interessato  (15)
.  In  linea  di  principio,  quindi,  andrebbe  rifiutato  l'accesso
generalizzato  a   tali   informazioni,   potendo   invece   valutare
diversamente,  caso  per  caso,  situazioni  particolari  quali,   ad
esempio,  quelle  in  cui  le  predette  informazioni   siano   state
deliberatamente rese note dagli interessati,  anche  attraverso  loro
comportamenti in pubblico (16) . 
  Analoghe considerazioni  sull'esistenza  del  pregiudizio  concreto
possono essere fatte per quelle categorie di dati personali che,  pur
non rientrando nella definizione  di  dati  sensibili  e  giudiziari,
richiedono una specifica protezione  quando  dal  loro  utilizzo,  in
relazione alla natura dei dati o alle  modalita'  del  trattamento  o
agli effetti che puo' determinare, possano derivare rischi  specifici
per i diritti e le liberta' fondamentali degli interessati (si pensi,
ad esempio, ai dati  genetici,  biometrici,  di  profilazione,  sulla
localizzazione o sulla solvibilita' economica, di cui  agli  articoli
17 e 37 del Codice). 
  Tra gli altri fattori da tenere in  considerazione  ai  fini  della
valutazione  della  sussistenza  del  pregiudizio  in  esame,  merita
rilievo  anche  la  circostanza   che   la   richiesta   di   accesso
generalizzato riguardi dati o documenti contenenti dati personali  di
soggetti minori, la cui conoscenza puo' ostacolare il libero sviluppo
della loro personalita', in considerazione della  particolare  tutela
dovuta alle fasce deboli (17) . 
  Riguardo  al  secondo  profilo,  va  considerato  altresi'  che  la
sussistenza di un  pregiudizio  concreto  alla  protezione  dei  dati
personali  puo'  verificarsi  con  piu'   probabilita'   per   talune
particolari informazioni -  come  ad  esempio  situazioni  personali,
familiari,  professionali,  patrimoniali   -   di   persone   fisiche
destinatarie dell'attivita'  amministrativa  o  intervenute  a  vario
titolo nella stessa e che, quindi, non ricoprono  necessariamente  un
ruolo nella vita pubblica  o  non  esercitano  funzioni  pubbliche  o
attivita' di pubblico interesse (18) . Cio' anche pensando, come gia'
visto,  alle  ragionevoli  aspettative  di   confidenzialita'   degli
interessati riguardo a talune informazioni in possesso  dei  soggetti
destinatari  delle  istanze  di  accesso  generalizzato  o   la   non
prevedibilita' delle conseguenze  derivanti  a  questi  ultimi  dalla
conoscibilita' da parte di chiunque di tali  dati.  Tale  ragionevole
aspettativa di confidenzialita' e' un elemento  che  va  valutato  in
ordine a richieste di accesso generalizzato che  possono  coinvolgere
dati personali riferiti a lavoratori o a altri soggetti  impiegati  a
vario titolo presso l'ente destinatario della predetta istanza (19) . 
8.2. Liberta' e segretezza della corrispondenza. 
  L'accesso generalizzato e' rifiutato se il  diniego  e'  necessario
per evitare un pregiudizio concreto alla tutela della «liberta' e  la
segretezza  della  corrispondenza»  (art.  5,  comma  2-bis,  decreto
legislativo n. 33/2013). 
  Si tratta  di  una  esclusione  diretta  a  garantire  la  liberta'
costituzionalmente  tutelata  dall'art.  15  della  Costituzione  che
prevede  espressamente  come  «La  liberta'  e  la  segretezza  della
corrispondenza  e  di  ogni  altra  forma   di   comunicazione   sono
inviolabili. La loro limitazione  puo'  avvenire  soltanto  per  atto
motivato dell'autorita' giudiziaria con le garanzie  stabilite  dalla
legge» (20) . 
  Tale tutela - che si estende non  solo  alle  persone  fisiche,  ma
anche alle persone giuridiche, enti, associazioni,  comitati  ecc.  -
copre  le  comunicazioni  che  hanno  carattere  confidenziale  o  si
riferiscono alla intimita' della vita privata  (21)  ed  e'  volta  a
garantire non solo la segretezza del contenuto  della  corrispondenza
fra soggetti predeterminati, ma  anche  la  piu'  ampia  liberta'  di
comunicare   reciprocamente,   che   verrebbe   pregiudicata    dalla
possibilita' che soggetti diversi  dai  destinatari  individuati  dal
mittente possano prendere conoscenza  del  contenuto  della  relativa
corrispondenza. 
  Tenuto conto che «la  stretta  attinenza  della  liberta'  e  della
segretezza della comunicazione al nucleo essenziale dei valori  della
personalita' [...] comporta un  particolare  vincolo  interpretativo,
diretto a conferire a  quella  liberta',  per  quanto  possibile,  un
significato espansivo» (22) , la nozione di corrispondenza va  intesa
in  senso  estensivo  a  prescindere  dal   mezzo   di   trasmissione
utilizzato,  stante  la  diffusione  delle  nuove  tecnologie   della
comunicazione. 
  Tale interpretazione e'  suffragata  anche  dalle  norme  penali  a
tutela  dell'inviolabilita'  dei   segreti   che   considerano   come
«corrispondenza» non solo quella epistolare (23) ,  ma  anche  quella
telegrafica, telefonica,  informatica  o  telematica  (24)  ,  ovvero
quella effettuata con ogni altra forma di  comunicazione  a  distanza
(art. 616, comma 4, codice penale)  (25) . 
  La predetta nozione di corrispondenza comprende,  inoltre,  sia  il
contenuto del messaggio, che gli eventuali file allegati,  nonche'  i
dati esteriori della comunicazione, quali,  ad  esempio,  l'identita'
del mittente e del  destinatario,  l'oggetto,  l'ora  e  la  data  di
spedizione (26) . 
  Cio' premesso occorre precisare che, ai fini delle  valutazioni  in
ordine all'individuazione dei casi  in  cui  il  diniego  all'accesso
generalizzato e' necessario per evitare un pregiudizio concreto  alla
tutela della «liberta' e la segretezza della corrispondenza»,  l'ente
destinatario dell'istanza di accesso generalizzato dovra'  tenere  in
considerazione la natura della stessa,  le  intenzioni  dei  soggetti
coinvolti  nello  scambio  della  corrispondenza   e   la   legittima
aspettativa  di  confidenzialita'  degli  interessati  ivi   compresi
eventuali soggetti terzi citati all'interno della comunicazione. 
  In questa valutazione, poiche' nel contesto dello svolgimento delle
attivita'  amministrative  e  di  pubblico   interesse   degli   enti
destinatari delle  richieste  di  accesso  generalizzato,  l'utilizzo
della  corrispondenza  (posta,  e-mail,  fax,  ecc.)  costituisce  la
modalita' ordinaria di comunicazione, non solo tra i diversi enti, ma
anche fra questi e i terzi, per la corretta applicazione  del  limite
previsto dall'art. 5, comma 2-bis, decreto legislativo n. 33/2013 non
si  dovra'  necessariamente  escludere  l'accesso  a   tutte   queste
comunicazioni ma soltanto a  quelle  che,  secondo  una  verifica  da
operare  caso  per  caso,   abbiano   effettivamente   un   carattere
confidenziale e privato. 
  Tali caratteristiche, ad esempio, possono essere rinvenute nel caso
in cui venga utilizzato l'indirizzo di posta elettronica  individuale
fornito al personale dall'ente presso  il  quale  svolge  la  propria
attivita'  lavorativa,  allorquando  l'individualita'  dell'indirizzo
e-mail attribuito al lavoratore e la sua  veste  esteriore,  o  altre
circostanze del caso, possano essere ritenute tali da determinare una
legittima  aspettativa  di  confidenzialita'  -  del  mittente,   del
destinatario o di terzi - rispetto a talune  forme  di  comunicazione
(estranee o meno all'attivita' lavorativa) (27) . 
8.3. Interessi economici  e  commerciali  di  una  persona  fisica  o
giuridica, ivi compresi proprieta' intellettuale, diritto d'autore  e
segreti commerciali. 
  La  previsione  dell'art.  5-bis  comma  2  lett.  c)  del  decreto
trasparenza  include  nella  generica   definizione   di   «interessi
economici   e   commerciali»,   tre   specifici    ambiti    tutelati
dall'ordinamento  e  tutti  collegati  con  l'interesse  generale  di
garantire il buon funzionamento delle  regole  del  mercato  e  della
libera concorrenza. 
  Il termine «proprieta' intellettuale» indica un sistema  di  tutela
giuridica - che si basa sul riconoscimento di diritti esclusivi -  di
beni immateriali, ossia  le  creazioni  intellettuali,  aventi  anche
rilevanza economica: si tratta dei frutti dell'attivita'  creativa  e
inventiva umana come, ad esempio, le opere artistiche  e  letterarie,
le invenzioni industriali e i  modelli  di  utilita',  il  design,  i
marchi. Al concetto di proprieta' intellettuale  fanno  capo  le  tre
grandi aree del diritto d'autore, del  diritto  dei  brevetti  e  del
diritto dei marchi, questi ultimi ricompresi nel piu' ampio  concetto
di proprieta' industriale. 
  Il diritto d'autore  tutela  le  opere  dell'ingegno  di  carattere
creativo riguardanti le scienze, la letteratura, la musica,  le  arti
figurative,  l'architettura,  il  teatro,   la   cinematografia,   la
radiodiffusione e, da ultimo, i programmi per elaboratore e le banche
dati, qualunque ne sia il modo o la forma di espressione.  La  tutela
autoriale non soggiace ad alcun onere di  deposito,  come  invece  si
richiede per le invenzioni  industriali.  Il  contenuto  del  diritto
d'autore  si  articola  in  diritto  morale  e  diritto  patrimoniale
d'autore, disciplinati entrambi dalla legge n. 633/1941 e  successive
modifiche e integrazioni (da ultimo,  la  legge  n.  208/2015  ed  il
decreto legislativo  n.  8/2016);  la  tutela  dei  diritti  d'autore
rientra fra le attivita' della SIAE, ed e' stata oggetto di una serie
di convenzioni internazionali,  volte  a  conseguire  un  regolamento
uniforme in materia. L'Unione europea conduce  da  diversi  anni  una
politica attiva nel campo della proprieta' intellettuale  finalizzata
all'armonizzazione delle  legislazioni  nazionali:  numerosissime  le
convenzioni e le direttive in materia. 
  Il diritto di proprieta' intellettuale (diritto d'autore) e  quello
di proprieta' industriale (brevetti, know-how, marchi  e  modelli)  e
costituiscono risorse fondamentali per qualunque impresa. 
  Il tema del segreto industriale e'  spesso  strettamente  collegato
con quello del segreto commerciale dal quale non sempre e' nettamente
distinguibile, sia perche' simili sono i problemi che li coinvolgono,
sia perche' la disciplina ad essi  applicabile  e'  comune:  infatti,
possono essere presenti, nel know-how specifico dell'impresa, aspetti
inventivi, tutelabili anche come  brevetti.  L'idea  innovativa  puo'
riguardare le diverse fasi dell'attivita' dell'impresa, la produzione
industriale  (per  esempio  un  nuovo   tipo   di   procedimento   di
fabbricazione che consenta l'uso di un  prodotto  preesistente  ma  a
costi  molto  inferiori),  l'organizzazione  aziendale,  il  modo  di
effettuare la commercializzazione di un bene o di un servizio e cosi'
via. E' chiaro che l'imprenditore ha interesse non solo  ad  innovare
ma anche a mantenere  in  suo  possesso  tale  innovazione  ossia  ad
evitare che imprese concorrenti possano copiare  la  sua  invenzione.
Egli puo' assicurarsene l'esclusiva attraverso lo speciale  strumento
del brevetto industriale o lasciare che  la  sua  invenzione  rimanga
segreta, magari per un certo lasso di tempo (segreto aziendale). 
  Costituiscono  oggetto   di   tutela   (segreti   commerciali)   le
informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali,  comprese
quelle  commerciali,  quelle  relative   all'organizzazione,   quelle
finanziarie, ossia  il  know-how  aziendale,  soggette  al  legittimo
controllo del detentore, ove tali  informazioni  siano  segrete,  nel
senso che non siano, nel loro insieme o nella precisa  configurazione
e combinazione dei loro  elementi,  generalmente  note  o  facilmente
accessibili agli esperti  ed  agli  operatori  del  settore;  abbiano
valore economico in quanto segrete; siano sottoposte, da parte  delle
persone al  cui  legittimo  controllo  sono  soggette,  a  misure  da
ritenersi ragionevolmente adeguate a mantenerle  segrete;  riguardino
dati relativi  a  ricerche,  prove  o  altri  dati  segreti,  la  cui
elaborazione  comporti  un  considerevole   impegno   ed   alla   cui
presentazione sia  subordinata  l'autorizzazione  dell'immissione  in
commercio di prodotti chimici,  farmaceutici  o  agricoli  implicanti
l'uso di sostanze chimiche. 
  Con la recente direttiva UE 2016/943 dell'8 giugno 2016, sono state
emanate disposizioni sulla protezione del know-how riservato e  delle
informazioni  commerciali  riservate  (segreti  commerciali)   contro
l'acquisizione, l'utilizzo e la divulgazione illeciti.  La  direttiva
e' volta a garantire il buon funzionamento del mercato interno,  e  a
svolgere un effetto deterrente contro  la  divulgazione  illecita  di
segreti  commerciali,  senza  minare  i   diritti   e   le   liberta'
fondamentali o  l'interesse  pubblico,  in  particolare  la  pubblica
sicurezza, la tutela dei consumatori, la sanita' pubblica, la  tutela
dell'ambiente e la mobilita' dei lavoratori. 
9. Decorrenza della disciplina e aggiornamento delle linee guida. 
  Secondo quanto previsto nelle presenti linee guida, a  partire  dal
23 dicembre 2016, data stabilita da  legislatore,  deve  essere  data
immediata applicazione all'istituto dell'accesso  generalizzato,  con
la valutazione caso per caso delle richieste presentate. 
  Da cio' discende l'opportunita' che: 
  a) le amministrazioni  adottino  nel  piu'  breve  tempo  possibile
soluzioni organizzative come indicato al § 3.2. al fine di coordinare
la coerenza delle risposte sui diversi tipi di accesso; 
  b) le amministrazioni adottino una disciplina interna sugli aspetti
procedimentali per esercitare l'accesso con i contenuti di cui  al  §
3.1.; 
  c) sia istituito presso  ogni  amministrazione  un  registro  delle
richieste di accesso presentate (per tutte le tipologie di accesso). 
  Le presenti linee  guida  costituiscono  una  prima  individuazione
delle esclusioni e dei limiti all'accesso  generalizzato.  Una  volta
emanate, l'Autorita', ha intenzione di  predisporre  un  monitoraggio
sulle decisioni delle  amministrazioni  sulle  richieste  di  accesso
generalizzato; a tal fine l'Autorita' raccomanda la realizzazione  di
una raccolta organizzata delle richieste di  accesso,  «cd.  registro
degli accessi», che le amministrazioni e' auspicabile pubblichino sui
propri siti.  Il  registro  contiene  l'elenco  delle  richieste  con
l'oggetto e la data e il relativo esito con la data  della  decisione
ed e' pubblicato, oscurando i dati personali eventualmente  presenti,
e  tenuto   aggiornato   almeno   ogni   sei   mesi   nella   sezione
Amministrazione trasparente, «altri contenuti - accesso  civico»  del
sito  web  istituzionale.  Oltre  ad   essere   funzionale   per   il
monitoraggio   che   l'Autorita'   intende   svolgere    sull'accesso
generalizzato, la pubblicazione del cd. registro degli  accessi  puo'
essere utile per  le pubbliche  amministrazioni che  in  questo  modo
rendono noto  su  quali  documenti,  dati  o  informazioni  e'  stato
consentito  l'accesso  in  una  logica   di   semplificazione   delle
attivita'. 
  Entro un anno si provvedera' ad un aggiornamento delle linee guida,
da adottarsi sempre d'intesa con il garante  per  la  protezione  dei
dati personali. L'aggiornamento  della  linee  guida  consentira'  di
tenere conto delle prassi nel frattempo formatasi  con  le  decisioni
delle amministrazioni, ovvero con le decisioni su  eventuali  ricorsi
amministrativi o giurisdizionali, e di  selezionare  le  tecniche  di
bilanciamento e le scelte concretamente operate che risulteranno piu'
coerenti rispetto alle indicazioni  formulate  nelle  presenti  linee
guida. 
  Tali linee guida provvederanno ad una piu'  precisa  individuazione
delle esclusioni disposte  dalla  legge  e  alla  precisazione  degli
interessi, pubblici e  privati,  meritevoli  di  tutela  in  caso  di
accesso generalizzato, cosi' come elencati ai commi 1 e  2  dell'art.
5-bis del decreto legislativo n.  33.  Qualora  nel  frattempo  fosse
adottato il regolamento governativo previsto dal comma 6 dell'art. 24
della legge n. 241  del  1990,  finalizzato  alla  individuazione  di
esclusioni  dall'accesso  documentale,  esso   sara'   opportunamente
considerato in sede di redazione delle nuove linee guida, ai fini  di
una migliore precisazione di tali interessi. 
 
    Roma, 28 dicembre 2016 
 
                                               Il Presidente: Cantone 
 
Depositato presso la segreteria del Consiglio  in  data  28  dicembre
2016. 
 
Il segretario: Esposito 
 
(1) Cfr. Parere C. di S. 18 febbraio 2016, par. 11.3. 
 
(2) Cfr. articoli 33 ss. del decreto del Presidente della  Repubblica
    n. 223/1989 [sono accessibili da  chiunque,  ad  eccezione  degli
    estratti per copia integrale]; articoli 106 ss. del  decreto  del
    Presidente della Repubblica n. 396/2000. 
 
(3) Cfr.  provvedimento  del  garante  per  la  protezione  dei  dati
    personali del 18 febbraio  2010,  in  www.gpdp.it,  doc.  web  n.
    1705106. 
 
(4) Cfr. art. 40, comma 2, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201,
    convertito con modificazioni in legge 22 dicembre 2011, n. 214. 
 
(5) Cfr. art. 17, nonche' consideranda numeri 65 e 66 del regolamento
    (UE) n. 679/2016 del Parlamento europeo e del Consiglio,  del  27
    aprile 2016 relativo alla protezione delle  persone  fisiche  con
    riguardo al trattamento dei dati personali, nonche'  alla  libera
    circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE. 
 
(6) Corte di giustizia (Grande sezione), 29 giugno 2010, procedimento
    C‑28/08 P, Bavarian Lager c. Commissione europea. 
 
(7) Consiglio di Stato, 12 agosto 2016, n. 3631. 
 
(8) Cfr., in particolare, considerando n. 154 e articoli 5 e 86. 
 
(9) Si pensi, ad esempio,  a  dati  di  persone  fisiche  quali,  fra
    l'altro, la data di nascita, il codice fiscale,  il  domicilio  o
    l'indirizzo di  residenza,  i  recapiti  telefonici  o  di  posta
    elettronica personali,  l'ISEE  o  la  relativa  fascia,  i  dati
    bancari, ecc. 
 
(10) Cfr. Gruppo art. 29,  Opinion  03/2013  on  purpose  limitation,
     tion/opinion-recommendation/files/2013/wp203_en. pdf, p. 25). 
 
(11) Si pensi, ad esempio, ai nominativi del personale  ispettivo,  o
     di quello coinvolto in attivita' istruttorie relative a  materie
     di particolare delicatezza, oppure ancora ai dati relativi  agli
     autori di segnalazioni ed esposti. 
 
(12) Si pensi,  ad  esempio,  all'indiscriminata  circolazione  delle
     firme autografe, dei dati contenuti nel cedolino dello stipendio
     che sono utili per accedere a prestiti e  finanziamenti,  oppure
     ad alcune informazioni contenute nelle dichiarazioni dei redditi
     che sono richieste ai fini del  rilascio  delle  credenziali  di
     accesso a servizi fiscali telematici quali la dichiarazione  dei
     redditi precompilata. 
 
(13) Ai sensi del decreto legislativo n. 196/2003,  «dati  sensibili»
     sono « i dati personali idonei a rivelare l'origine razziale  ed
     etnica, le convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere,
     le  opinioni  politiche,  l'adesione   a   partiti,   sindacati,
     associazioni   od   organizzazioni   a   carattere    religioso,
     filosofico, politico  o  sindacale,  nonche'  i  dati  personali
     idonei a rivelare lo stato di salute e la vita  sessuale»  (art.
     4, comma 1, lett. d). 
 
(14) Ai sensi del decreto legislativo n. 196/2003  «dati  giudiziari»
     sono «i dati personali idonei a rivelare  provvedimenti  di  cui
     all'art. 3, comma 1, lettere da a) a  o)  e  da  r)  a  u),  del
     decreto del Presidente della Repubblica  14  novembre  2002,  n.
     313, in materia di  casellario  giudiziale,  di  anagrafe  delle
     sanzioni amministrative  dipendenti  da  reato  e  dei  relativi
     carichi pendenti, o la qualita' di imputato  o  di  indagato  ai
     sensi degli articoli 60 e 61 del  codice  di  procedura  penale»
     (art. 4, comma 1, lett. e). 
 
(15) Cfr. Parere del garante per la protezione dei dati personali del
     3 marzo 2016 n. 92, in www.gpdp.it, doc. web n. 4772830; nonche'
     Relazione illustrativa al decreto legislativo recante  revisione
     e semplificazione delle disposizioni in materia  di  prevenzione
     della corruzione pubblicita'  e  trasparenza,  correttivo  della
     legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo
     2013, n. 33, ai sensi dell'art. 7 della legge 7 agosto 2015,  n.
     124,  in  materia  di  riorganizzazione  delle   amministrazioni
     pubbliche,                                                    in
     /files/Decreto_legislativo_trasparenza.pdf. 
 
(16) Vedi, ad esempio, il caso delle cariche dirigenziali di partiti,
     sindacati, associazioni o organizzazioni a carattere  religioso,
     politico o sindacale. 
 
(17) Cfr. documenti citati supra in nota 12. 
 
(18) In questo senso, puo' al contrario ritenersi che, in generale  e
     salvo ogni diversa  valutazione  nel  caso  concreto,  anche  in
     ragione  del  contenuto  dell'atto,  sulla  base  dei  parametri
     illustrati nelle presenti linee guida,  non  osti  in  linea  di
     principio all'ostensione di un documento la sola presenza, sullo
     stesso,  dell'indicazione  nominativa  del  funzionario  o   del
     dirigente che l'ha adottato, essendo la  conoscibilita'  esterna
     di  questi   dati   personali   normalmente   connaturata   allo
     svolgimento  della  funzione  pubblica   di   volta   in   volta
     esercitata. 
 
(19) Si  pensi,  ad  esempio,  a  quelle   particolari   informazioni
     contenute a vario titolo nel fascicolo personale del dipendente,
     fra le quali anche quelle relative alla natura delle  infermita'
     e  degli  impedimenti  personali   o   familiari   che   causino
     l'astensione  dal  lavoro,   nonche'   alle   componenti   della
     valutazione o alle notizie concernenti il rapporto di lavoro tra
     il personale dipendente e l'amministrazione, idonee  a  rivelare
     informazioni  sensibili.  Si  pensi  ancora  alle   informazioni
     relative alla busta paga, ai dati fiscali, al salario, ecc.  dei
     soggetti  interessati,  in   relazione   alle   quali   andrebbe
     privilegiata l'ostensione delle sole fasce o tabelle stipendiali
     piuttosto che l'esatto ammontare, considerando che la conoscenza
     dello  stesso,  o   di   dettagli   relativi   alla   situazione
     economico-patrimoniale,   da   parte   di   chiunque    potrebbe
     pregiudicare gli interessi del singolo, ad esempio, in eventuali
     transazioni o trattative negoziali o legali. 
 
(20) Cfr., altresi',  l'art.  8  della  Convenzione  europea  per  la
     salvaguardai   dei   diritti   dell'uomo   e   delle    liberta'
     fondamentali,  nonche'  l'art.  7  della   Carta   dei   diritti
     fondamentali dell'Unione europea. 
 
(21) Cfr. art. 93, comma 1, della  legge  22  aprile  1941,  n.  633,
     recante «Protezione del diritto  d'autore  e  di  altri  diritti
     connessi al suo esercizio». 
 
(22) Corte costituzionale n. 81 dell'11 marzo 1993;  cfr.  anche,  in
     materia, tra le altre, le sentenze nn.  34  del  1973,  366  del
     1991. 
 
(23) Per la definizione di corrispondenza epistolare cfr. art. 24 del
     decreto del Presidente della Repubblica 29 maggio 1982,  n.  655
     recante «Approvazione del regolamento di esecuzione dei libri  I
     e  II  del  codice  postale  e  delle  telecomunicazioni  (norme
     generali e servizi delle corrispondenze e dei pacchi)». 
 
(24) Cfr. art. 49 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 recante
     «Codice dell'amministrazione digitale». 
 
(25) Cfr.  linee  guida  del  garante  per  la  protezione  dei  dati
     personali per posta elettronica e internet del 1° marzo 2007, in
     Gazzetta  Ufficiale   n.   58   del   10   marzo   2007   e   in
     http://www.gpdp.it/, doc. web 1387522. Cfr. anche  Provvedimenti
     del garante per la protezione dei dati personali  del  6  maggio
     2013, doc. web n. 2411368; del  24  maggio  2007,  doc.  web  n.
     1419749. 
 
(26) Cfr. anche linee guida del garante per la  protezione  dei  dati
     personali per posta elettronica e internet, cit. Cfr., altresi',
     Corte costituzionale n. 81/1993, cit. 
 
(27) Provvedimenti del Garante per la protezione dei  dati  personali
     del 2 aprile 2008, doc. web n. 1519703;  del  21  gennaio  2010,
     doc. web n. 1701577. 
                                                             Allegato 
 
                           GUIDA OPERATIVA 
                      ALL'ACCESSO GENERALIZZATO 
 
 
            TITOLARITA', AMBITO DI APPLICAZIONE E OGGETTO 
                DEL DIRITTO DI ACCESSO GENERALIZZATO 
 
(1) Chi puo' presentare richiesta di accesso generalizzato  ai  sensi
  dell'art. 5, comma 2 del decreto legislativo n. 33/2013? 
    L'accesso  generalizzato  puo'  essere  presentato  da  chiunque.
Infatti,  non  occorre  possedere,  ne'  dimostrare,  una   specifica
legittimazione soggettiva,  e  chiunque  puo'  presentare  richiesta,
anche indipendentemente dall'essere cittadino  italiano  o  residente
nel territorio dello Stato. 
(2) Qual e'  l'ambito  soggettivo  di  applicazione  del  diritto  di
  accesso generalizzato? 
    Il diritto di accesso generalizzato si applica: 
      1) a tutte le  amministrazioni  pubbliche,  come  esemplificate
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165  e
successive modificazioni, ivi comprese le autorita' portuali, nonche'
le autorita' amministrative indipendenti  di  garanzia,  vigilanza  e
regolazione 
      2) agli enti pubblici economicie ordini professionali; 
      3) alle  societa'  in  controllo  pubblico  come  definite  dal
decreto legislativo emanato in attuazione dell'art. 18 della legge  7
agosto 2015, n. 124 (decreto legislativo n. 175/2016 c.d. Testo unico
in materia di societa' a partecipazione pubblica); 
      4) alle associazioni, fondazioni  e  enti  di  diritto  privato
comunque denominati,  anche  privi  di  personalita'  giuridica,  con
bilancio superiore a  cinquecentomila  euro,  la  cui  attivita'  sia
finanziata in modo maggioritario per almeno due  esercizi  finanziari
consecutivi nell'ultimo triennio da pubbliche  amministrazioni  e  in
cui  la  totalita'  dei  titolari  o   dei   componenti   dell'organo
d'amministrazione  o  di  indirizzo  sia   designata   da   pubbliche
amministrazioni; 
    Il diritto di accesso generalizzato si applica, limitatamente  ai
dati e ai documenti  inerenti  all'attivita'  di  pubblico  interesse
disciplinata dal diritto nazionale o dell'Unione europea, anche: 
      1) alle societa' in sola partecipazione pubblica come  definite
dal decreto legislativo emanato  in  attuazione  dell'art.  18  della
legge 7 agosto 2015, n. 124 (decreto  legislativo  n.  175/2016  c.d.
Testo unico in materia di societa' a partecipazione pubblica); 
      2) alle associazioni, alle fondazioni e agli  enti  di  diritto
privato,  anche  privi  di  personalita'  giuridica,   con   bilancio
superiore   a   cinquecentomila   euro,   che   esercitano   funzioni
amministrative, attivita' di produzione di beni e  servizi  a  favore
delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici. 
Cfr. § 4.1. delle Linee guida 
(3) E' necessario motivare la richiesta di accesso generalizzato? 
    Per presentare la  richiesta  di  accesso  generalizzato  non  e'
necessario fornire una motivazione: tutti i soggetti cui  si  applica
il diritto  di  accesso  generalizzato  sono  tenuti  a  prendere  in
considerazione le richieste di accesso generalizzato,  a  prescindere
dal  fatto  che  queste  rechino  o  meno  una  motivazione   o   una
giustificazione a sostegno della richiesta. 
(4) Che cosa si puo' richiedere con l'accesso generalizzato? 
    Con  la  richiesta  di  accesso  generalizzato   possono   essere
richiesti   i   documenti,   dati   e   informazioni   in    possesso
dell'amministrazione. Cio' significa: 
      che l'amministrazione non e' tenuta a raccogliere  informazioni
che non sono in suo possesso  per  rispondere  ad  una  richiesta  di
accesso generalizzato, ma deve limitarsi a rispondere sulla base  dei
documenti e delle informazioni che sono gia' in suo possesso 
      che l'amministrazione non e' tenuta a rielaborare  informazioni
in  suo  possesso,  per  rispondere  ad  una  richiesta  di   accesso
generalizzato: deve consentire l'accesso ai  documenti,  ai  dati  ed
alle informazioni cosi' come sono gia' detenuti, organizzati, gestiti
e fruiti 
      che sono ammissibili, invece, le operazioni di elaborazione che
consistono nell'oscuramento dei dati personali presenti nel documento
o  nell'informazione  richiesta,  e  piu'  in  generale  nella   loro
anonimizzazione, qualora cio'  sia  funzionale  a  rendere  possibile
l'accesso 
    La  richiesta  di  accesso   generalizzatodeve   identificare   i
documenti e i dati richiesti. Cio' significa: 
    che la richiesta indica i documenti o i dati richiesti, ovvero 
    che la richiesta  consente  all'amministrazione  di  identificare
agevolmente i documenti o i dati richiesti. 
    Devono essere ritenute inammissibili le  richieste  formulate  in
modo cosi' vago da non permettere all'amministrazione di identificare
i  documenti  o  le   informazioni   richieste.   In   questi   casi,
l'amministrazione destinataria della  domanda  dovrebbe  chiedere  di
precisare l'oggetto della richiesta. 
Cfr. § 4.2. delle Linee guida 
(5) Richieste massive 
    L'amministrazione e' tenuta a consentire l'accesso  generalizzato
anche  quando  riguarda  un   numero   cospicuo   di   documenti   ed
informazioni,  a  meno  che  la  richiesta   risulti   manifestamente
irragionevole, tale cioe' da comportare un carico di lavoro in  grado
di interferire con il buon funzionamento  dell'amministrazione.  Tali
circostanze, adeguatamente motivate  nel  provvedimento  di  rifiuto,
devono  essere   individuate   secondo   un   criterio   di   stretta
interpretazione, ed in presenza di oggettive condizioni  suscettibili
di pregiudicare in modo serio  ed  immediato  il  buon  funzionamento
dell'amministrazione. 
 
                         2) IL PROCEDIMENTO 
                      DI ACCESSO GENERALIZZATO 
 
(6)  A  quale  ufficio  va  presentata  la   richiesta   di   accesso
  generalizzato? 
    La richiesta di accesso  generalizzato  puo'  essere  presentata,
alternativamente: 
    1) all'ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti; 
    2) all'Ufficio relazioni con il pubblico; 
    3) ad altro ufficio, che l'amministrazione abbia  indicato  nella
sezione «Amministrazione trasparente» - «Altri  contenuti  -  Accesso
civico» del sito istituzionale. 
(7) Come si fa a presentare l'istanza di accesso generalizzato? 
    Ai sensi del comma 3  dell'art.  5  del  decreto  legislativo  n.
33/2013, l'istanza puo' essere trasmessa per via  telematica  secondo
le modalita' previste dal decreto legislativo 7  marzo  2005,  n.  82
recante il «Codice dell'amministrazione digitale» (CAD).  Tra  queste
modalita', l'amministrazione o l'ente e' opportuno  privilegi  quella
meno onerosa per chi presenta l'istanza. 
    Ai sensi dell'art. 65, comma 1 lett. c)  del  CAD,  le  richieste
presentate per via telematica alle  pubbliche  amministrazioni  e  ai
gestori dei servizi pubblici sono  valide  anche  se  sottoscritte  e
presentate unitamente alla copia del documento d'identita'. 
    Resta fermo che l'istanza puo' essere presentata  anche  a  mezzo
posta, fax o direttamente presso gli  uffici  indicati  dall'art.  5,
comma 3, del  decreto  legislativo  n.  33/2013,  e  che  laddove  la
richiesta   di   accesso   generalizzato   non    sia    sottoscritta
dall'interessato in presenza del dipendente addetto, la stessa  debba
essere sottoscritta e presentata unitamente a copia  fotostatica  non
autenticata di un documento di identita' del sottoscrittore,  che  va
inserita nel fascicolo (cfr. art. 38, commi 1 e 3,  del  decreto  del
Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445). 
(8) Bisogna pagare per poter effettuare l'accesso generalizzato? 
      Il rilascio di dati o  documenti  in  formato  elettronico,  in
risposta alla richiesta di accesso generalizzato, e' gratuito. 
      Quando l'amministrazione risponde  alla  richiesta  di  accesso
generalizzato mediante il rilascio di documenti  ed  informazioni  in
formato  cartaceo,  puo'  richiedere  il  rimborso  dei  soli   costi
effettivamente  sostenuti  e  documentati  per  la  riproduzione   su
supporti materiali. 
      E' da preferire il rilascio dei documenti e dei dati in formato
elettronico quando il rilascio dei documenti o dei  dati  in  formato
elettronico e' indicato dal  richiedente,  nei  limiti  in  cui  tale
modalita' risulti comunque agevole per l'amministrazione che  detiene
di dati. 
(9) L'amministrazione o l'ente destinatario dell'istanza e' obbligato
  a darne comunicazione a eventuali soggetti controinteressati? 
    Laddove la richiesta di accesso generalizzato possa  incidere  su
interessi  connessi  alla  protezione  dei  dati  personali,  o  alla
liberta' e segretezza  della  corrispondenza  oppure  agli  interessi
economici e commerciali (ivi compresi la proprieta' intellettuale, il
diritto d'autore e i segreti commerciali), l'ente destinatario  della
richiesta di accesso deve darne comunicazione ai soggetti titolari di
tali interessi, mediante invio di copia con raccomandata  con  avviso
di  ricevimento  (o  per  via  telematica  per  coloro  che   abbiano
consentito   tale    forma    di    comunicazione).    Il    soggetto
controinteressato puo' presentare  (anche  per  via  telematica)  una
eventuale   e   motivata   opposizione   all'istanza    di    accesso
generalizzato, entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione
della richiesta  di  accesso  generalizzato.  Decorso  tale  termine,
l'amministrazione provvede sulla richiesta di accesso  generalizzato,
accertata   la   ricezione   della   comunicazione   da   parte   del
controinteressato. 
(10) Quanto tempo ha l'amministrazione per rispondere alle  richieste
  di accesso generalizzato? 
    Il procedimento di accesso  generalizzato  deve  concludersi  con
provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni  dalla
presentazione  dell'istanza,  con  la  comunicazione  dell'esito   al
richiedente e agli eventuali  controinteressati.  Tali  termini  sono
sospesi  (fino  ad  un  massimo  di  dieci  giorni)   nel   caso   di
comunicazione della richiesta al controinteressato. 
(11) I diritti procedimentali dei controinteressati 
    Quando la richiesta di accesso generalizzato riguarda documenti o
dati la cui divulgazione puo' comportare un pregiudizio ad uno  degli
interessi individuati dall'art. 5-bis, comma 2, se  l'amministrazione
individua dei privati controinteressati comunica loro  la  richiesta.
Entro  dieci  giorni,  i  controinteressati  possono  presentare  una
motivata opposizione alla richiesta di accesso. 
(12) Accoglimento della richiesta di accesso generalizzato 
    In caso di accoglimento, l'amministrazione provvede a trasmettere
tempestivamente al richiedente i dati o i documenti richiesti. 
    Nel caso in cui l'accesso sia consentito nonostante l'opposizione
del controinteressato, i dati o i documenti richiesti possono  essere
trasmessi al richiedente non prima di quindici giorni dalla ricezione
della stessa comunicazione da parte del controinteressato. 
(13) La motivazione del provvedimento 
    Il provvedimento di rifiuto adottato in applicazione  dei  limiti
di cui all'art. 5-bis, commi 1 e 2 contiene una adeguata  motivazione
che  da'  conto  della  sussistenza  degli  elementi  che   integrano
l'esistenza  del  pregiudizio   concreto.   Va   parimenti   motivato
adeguatamente il provvedimento di rifiuto  adottato  in  applicazione
delle esclusioni di cui all'art. 5-bis, comma 3. 
    Anche il provvedimento  di  accoglimento  contiene  una  adeguata
motivazione che da' conto della insussistenza di uno o piu'  elementi
che integrano l'esistenza del pregiudizio concreto, specie quando  e'
adottato nonostante l'opposizione del controinteressato. 
Cfr. § 5.3 delle Linee guida 
 
                            3) LA TUTELA 
 
(14) Come puo' tutelarsi il richiedente  in  caso  di  rifiuto  o  di
  mancata risposta da parte dell'amministrazione? 
    In caso di diniego totale o parziale dell'accesso  o  di  mancata
risposta  entro  il  termine  indicato  dal  comma  6   del   decreto
legislativo n. 33/2013, il richiedente puo' presentare  richiesta  di
riesame al responsabile della prevenzione della  corruzione  e  della
trasparenza, che decide con provvedimento motivato, entro il  termine
di venti giorni. 
    In alternativa, laddove si tratti di atti  delle  amministrazioni
delle regioni o degli enti locali,  il  richiedente  puo'  presentare
ricorso  al  difensore  civico  competente  per  ambito  territoriale
(qualora tale organo  non  sia  stato  istituito,  la  competenza  e'
attribuita al difensore civico competente, per l'ambito  territoriale
immediatamente superiore, se presente). In tal caso, il ricorso  deve
comunque essere notificato anche all'amministrazione interessata.  E'
previsto che il difensore civico  si  pronunci  entro  trenta  giorni
dalla presentazione del ricorso e che se il difensore civico  ritiene
illegittimo il diniego o  il  differimento,  ne  debba  informare  il
richiedente e comunicarlo all'amministrazione competente.  Se  questa
non conferma il diniego o il differimento  entro  trenta  giorni  dal
ricevimento della comunicazione del difensore  civico,  l'accesso  e'
consentito. 
    In ogni caso, a fronte del rifiuto espresso, del  differimento  o
dell'inerzia dell'amministrazione, il richiedente  puo'  attivare  la
tutela giurisdizionale davanti al giudice  amministrativo,  ai  sensi
dell'art. 116 del Codice del processo amministrativo. 
(15) L'ente destinatario della  richiesta  di  accesso  generalizzato
  puo' chiedere un parere al  Garante  per  la  protezione  dei  dati
  personali? 
    E' previsto che il Garante per la protezione dei  dati  personali
sia sentito solo dal responsabile della prevenzione della  corruzione
nel caso di richiesta di riesame e dal difensore civico nel  caso  di
ricorso laddove l'accesso generalizzato sia stato negato o  differito
per motivi attinenti la tutela della «protezione dei dati  personali,
in conformita' con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis,
comma 2, lett. a, decreto legislativo n. 33/2013). In  tali  ipotesi,
il Garante si pronuncia  entro  il  termine  di  dieci  giorni  dalla
richiesta,  durante  i  quali   il   termine   per   l'adozione   del
provvedimento da  parte  del  responsabile  della  prevenzione  della
corruzione o per la pronuncia del difensore civico sono sospesi. 
(16) Quali sono i rimedi previsti per i controinteressati nel caso di
  accoglimento   dell'istanza   da   parte   dell'amministrazione   o
  dell'ente, nonostante l'opposizione presentata? 
    Ai sensi del comma 9  dell'art.  5  del  decreto  legislativo  n.
33/2013,   nei   casi   di   accoglimento   della    richiesta,    il
controinteressato   puo'   presentare   richiesta   di   riesame   al
Responsabile per la prevenzione della corruzione e della  trasparenza
(RPCT) e, per i soli atti di  Regioni  ed  enti  locali,  ricorso  al
difensore    civico.    Avverso    la    decisione    dell'ente     o
dell'amministrazione ovvero a quella del RPCT dell'amministrazione  o
dell'ente o a quella del difensore civico, il controinteressato  puo'
proporre  ricorso  al  TAR  ai  sensi  dell'art.  116   del   decreto
legislativo n. 104/2010 sul codice del processo amministrativo. 
(17) Entro quali termini si pronuncia  il  RPCT  sulla  richiesta  di
  riesame? 
    Il RPCT decide con provvedimento motivato, entro  il  termine  di
venti giorni dall'istanza di riesame. Il termine e'  sospeso  qualora
il RPCT senta il Garante per la  protezione  dei  dati  personali  se
l'accesso e' stato negato o differito a tutela degli interessi di cui
all'art. 5-bis comma 2 lett. a) (relativi alla  protezione  dei  dati
personali). Il Garante si pronuncia entro 10 giorni dalla richiesta. 
    Gli stessi termini valgono nel caso la richiesta di  riesame  sia
avanzata dal controinteressato in caso di  accoglimento  dell'istanza
nonostante la sua opposizione. 
(18) Quale e' il procedimento da seguire davanti al difensore civico? 
    Laddove si tratti di atti delle amministrazioni delle  regioni  o
degli  enti  locali,  il  richiedente  o  il  controinteressato  puo'
presentare  ricorso  al  difensore  civico  competente   per   ambito
territoriale  (qualora  tale  organo  non  sia  stato  istituito,  la
competenza e' attribuita al difensore civico competente per  l'ambito
territoriale immediatamente superiore). In tal caso, il ricorso  deve
comunque essere notificato anche all'amministrazione interessata.  La
norma (art. 5 comma 8) prevede che il difensore  civico  si  pronunci
entro trenta giorni dalla presentazione del ricorso.  Il  termine  e'
sospeso  qualora  il  difensore  civico  senta  il  Garante  per   la
protezione  dei  dati  personali  se  l'accesso  e'  stato  negato  o
differito a tutela degli interessi di  cui  all'art.  5-bis  comma  2
lett. a) (relativi alla protezione dei dati personali). Il Garante si
pronuncia entro 10 giorni dalla richiesta. 
    Se il difensore  civico  ritiene  illegittimo  il  diniego  o  il
differimento, deve informarne il richiedente  e  darne  comunicazione
all'amministrazione competente. Se questa non conferma il  diniego  o
il  differimento  entro   trenta   giorni   dal   ricevimento   della
comunicazione del difensore civico, l'accesso e' consentito. 
(19) E' possibile in ogni caso ricorrere al giudice? 
    La  normativa  prevede  che  si  puo'  impugnare   la   decisione
dell'amministrazione competente o, in caso di richiesta  di  riesame,
la decisione del responsabile della prevenzione  della  corruzione  e
della trasparenza, di fronte al Tribunale amministrativo regionale ai
sensi dell'art. 116 del Codice del processo amministrativo di cui  al
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104. 
 

 

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