News: autorità competente adozione art.42-bis
Pubblico
Sabato, 14 Maggio, 2016 - 02:00
Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n.1806 del 5 maggio 2016, sull'autorità competente alla adozione del provvedimento ex art.42-bis
N. 01806/2016REG.PROV.COLL.
N. 04001/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4001 del 2015, proposto da:
Comune di Marcianise, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Lamberti, con domicilio eletto presso Antonio Lamberti in Roma, viale dei Parioli, 67;
contro
Antonio Marrone, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Petrella, Rosamaria Petrella, con domicilio eletto presso Armando Placidi in Roma, Via Castrense, 7;
Interporto Sud Europa Società Per Azioni, rappresentato e difeso dall'avv. Pasquale Iannuccilli, con domicilio eletto presso Pasquale Iannuccilli in Roma, Via Lima 7;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE V n. 00684/2015, resa tra le parti, concernente condanna al risarcimento danno per occupazione aree "sine titulo" per realizzazione opere di pubblica utilità
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Antonio Marrone e di Interporto Sud Europa Società Per Azioni, nonché l’appello incidentale proposto da quest’ultima;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2015 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Lamberti, Mario Sanino (su delega di Iannuccilli) e Armando Placidi (su delega di Francesco Petrella);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con l’appello in esame, il Comune di Marcianise impugna la sentenza 3 febbraio 2015 n. 684, con la quale il TAR per la Campania, sez. VIII, in accoglimento del ricorso proposto da Antonio Marrone, ha disposto:
-la reintegra nel possesso, mediante restituzione in favore del ricorrente, previo ripristino dell’originario stato, dei suoli siti in Comune di Marcianise, interessati dal procedimento ablativo originato dalla conferenza di servizi del 4 maggio 2004, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti ex art. 42-bis DPR n. 327/2001;
-la condanna dell’amministrazione comunale intimata e dell’ISE s.p.a., al risarcimento dei danni patrimoniali provocati al ricorrente per l’occupazione illegittima, da liquidare ai sensi dell’art. 34, co. 4, Cpa.
La controversia attiene alle vicende di un fondo di proprietà del ricorrente nel Comune di Marcianise, interessato, per circa mq. 3750 da un decreto di occupazione di urgenza, e per circa 1000 mq. da una occupazione di fatto, in relazione alla realizzazione delle connessioni viarie di collegamento tra la zona interportuale di Marcianise e la viabilità esterna.
La sentenza – dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo – afferma, in particolare:
-“non avendo gli enti intimati concluso il procedimento ablativo nel termine di validità della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione d’urgenza con l’adozione del decreto di esproprio o altro atto equiparato . . . , l’attuale occupazione delle aree è sine titulo e quindi illegittima”;
-dalla condizione di illecita detenzione e trasformazione del suolo di proprietà della parte ricorrente, “consegue ex se l’obbligo di ripristino del diritto di proprietà mediante restituzione dei suoli occupati, detenuti e trasformati in assenza di titolo legittimante, previa demolizione dei manufatti ivi realizzati, nonché il diritto al risarcimento del danno per l’occupazione illegittima”;
-qualora la P.A. “ritenga necessario continuare ad utilizzare i fondi”, deve provvedere ad acquisirli o in via autoritativa, ex art. 42-bis DPR n. 327/2001, ovvero con gli ordinari strumenti privatistici.
Tanto affermato, la sentenza (v. in part. pagg. 10-12), indica i criteri per la quantificazione della somma dovuta a titolo di risarcimento del danno.
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a)error in procedendo; omessa pronuncia; violazione art. 112 c.p.c., stante il difetto di legittimazione passiva del Comune di Marcianise “che non è nel possesso delle aree oggetto di causa, né vi è mai stato”, laddove “unico legittimato passivo è la Società Interporto Sud Europa spa, concessionaria per la realizzazione delle strutture interportuali e che tale viabilità ha realizzato”;
b)error in iudicando ed in procedendo; violazione e falsa applicazione art. 2043 c.c.; artt. 30 e 34 Cpa, nonché dei principi generali in materia di responsabilità della P.A., poichè pone obblighi di restituzione e risarcimento a carico del Comune “mentre è noto che il Ministero delle Infrastrutture ha esclusiva legittimazione in merito alla valutazione in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico al mantenimento dell’opera”;
c)error in iudicando e in procedendo; violazione e falsa applicazione art. 2043 c.c., artt. 30 e 34 Cpa, nonché dei principi generali in materia di responsabilità della P.A.; ciò in quanto il suolo di proprietà del ricorrente è esterno al progetto dell’Interporto, assunto dalla cd. legge obiettivo e non è compreso nelle aree formanti oggetto dell’accordo di programma. Solo con la Conferenza di servizi del 2004, le amministrazioni interessate alla realizzazione dell’Interporto hanno ritenuto opportuno assumere una variante al progetto, al fine di ricomprendere (anche) quel suolo e gli altri interessati dalla viabilità esterna all’Interporto in zona normata. Quanto al danno patito per la perdita del possesso del cespite e del conseguente utile ritraibile, questo non può che gravare sulla ISE s.p.a., che “si è sostituito al proprietario nell’indicato possesso ricavandone diverso ma corrispondente utile”, essendo il Comune estraneo a qualunque comportamento di materiale apprensione dei beni”, ed essendosi esso limitato a emettere il decreto di occupazione quale autorità terza. Peraltro, numerose sono state le amministrazioni partecipanti alla conferenza del 4 maggio 2004, di modo che non si vede perché sia stata dichiarata la responsabilità solo del Comune di Marcianise e dell’ISE
Si è costituita in giudizio la società Interporto Sud Europa (ISE) s.p.a., la quale, per un verso, ha concluso per il rigetto dell’appello proposto dal Comune di Marcianise, per altro verso ha proposto appello incidentale, articolando i seguenti motivi di impugnazione:
a1) error in procedendo; omessa pronuncia; violazione art. 112 c.p.c., in merito all’eccezione non esaminata relativa a “inammissibilità della domanda”, poiché la domanda di annullamento, di cui al ricorso instaurativo del giudizio, “è priva anche dell’indicazione degli atti espropriativi fondamentali, a cominciare dalla indicazione della dichiarazione di pubblica utilità”;
b1) error in iudicando; violazione e falsa applicazione dell’art. 42-bis DPR n. 327/2001, poiché la sentenza “ha ritenuto di utilizzare il quantum di cui all’art. 42-bis . . . senza valutare l’acquisizione sanante e senza che l’autorità deputata all’art. 42-bis abbia svolto il procedimento di che trattasi”;
c1) error in iudicando in relazione ai valori desunti da un provvedimento del commissario ad acta relativo ad un diverso terreno di proprietà di altri espropriati; ciò in quanto, posto che la valutazione di un terreno va fatta “con concretezza e specificità e non con riferimento a terreni la cui omogeneità deriverebbe solo dal fatto di avere la stessa destinazione urbanistica”, nel caso di specie per valutare il terreno oggetto di controversia, si è fatto riferimento ad una determinazione dell’UTE in un procedimento gestito da un Commissario ad acta e relativo ad altri espropriati, conclusosi con provvedimento oggetto di impugnazione.
Si è costituito in giudizio il signor Marrone Antonio, che ha concluso per il rigetto dell’appello.
All’udienza pubblica di trattazione, la causa è stata riservata in decisione.
DIRITTO
2. Il Collegio ritiene che ambedue gli appelli sono infondati e devono essere, pertanto, rigettati, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
I motivi di impugnazione proposti dal Comune di Marcianise si fondano, in sostanza, sulla ritenuta estraneità del predetto Comune alla vicenda espropriativa (di qui il prospettato difetto di legittimazione passiva), vicenda per la quale è instaurata la presente controversia. Comunque, viene prospettato un comportamento incolpevole del Comune e afferente ad un suo ruolo affatto “secondario”.
In ordine alla posizione del Comune di Marcianise – la cui estraneità alla procedura espropriativa è contestata anche dall’appellante incidentale (v. pagg. 3-6 app. inc.) - questa Sezione ha già avuto modo di pronunciarsi (sez. IV, 5 febbraio 2015 n. 564; 19 marzo 2015 n. 1514, in controversie analoghe, affermando la piena sussistenza della legittimazione passiva del Comune di Marcianise, con argomentazioni che in questa sede si intendono ribadite.
Si è affermato (sent. n. 1514/2015) che “il Comune non può fondatamente contestare la propria legittimazione passiva in quanto gli atti illegittimi sono, almeno in parte, allo stesso ascrivibili: correttamente la domanda risarcitoria è stata pertanto articolata nei suoi confronti, per cui non può certo aspirare ad essere estromesso dal processo”.
E si è altresì precisato (sent. n. 564/2015), che “dallo stesso accordo emerge . . . che la posizione di autorità tenuta agli atti espropriativi era rivestita dalla locale amministrazione di Marcianise, in quanto autorità espropriante, avendo proceduto all’occupazione di urgenza ed essendo altresì competente ad emanare quel decreto di esproprio, il cui ritardo oltre il termine ha originato le pretese azionate da parte dei proprietari interessati”.
Inoltre, questa Sezione ha avuto anche modo di affermare che “va tenuta distinta la questione della responsabilità per la illegittimità della procedura espropriativa seguita, da quella, solo in parte connessa, della individuazione del soggetto competente ex art. 42 bis del TU Espropriazione. Dette posizioni non sono necessariamente coincidenti, né sovrapponibili.
Ma anche quando i detti soggetti non coincidessero, il soggetto asseritamente autore dell’illegittimità non può certo pretendere di sottrarsi al processo ed alle conseguenze che ne discendono in ragione della circostanza che il bene è attualmente utilizzato da altra Autorità e che è quindi quest’ultima competente a deliberare in ordine all’adozione del provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione”.
Per le ragioni sin qui esposte (e riconfermando nella presente sede le considerazioni già espresse dalla Sezione in giudizi analoghi, cui ci si riporta), l’appello del Comune di Marcianise deve essere respinto.
3. Anche l’appello incidentale proposto dalla soc. Interporto deve essere rigettato.
Quanto al primo motivo (sub a1 dell’esposizione in fatto), con il quale si ripropone una eccezione di “inammissibilità della domanda”, sostenendosi che la domanda di annullamento “è priva anche dell’indicazione degli atti espropriativi fondamentali, a cominciare dalla indicazione della dichiarazione di pubblica utilità”; occorre osservare che, come ampiamente sostenuto in giurisprudenza (Cons. Stato, sez. IV, 9 gennaio 2014 n. 36), l’individuazione degli atti impugnati deve essere operata non già con mero riferimento alla sola epigrafe, bensì in relazione alla effettiva volontà del ricorrente, quale desumibile dal tenore complessivo del ricorso e dal contenuto dei motivi proposti.
Si è, in particolare affermato che “l’interpretazione della natura dell’azione e del contenuto della domanda deve essere effettuata dal giudice secondo un criterio di apprezzamento che necessariamente tende a salvaguardare la possibilità di accesso al giudizio ed alla sua definizione con decisione nel merito, e dunque, nel caso del giudizio amministrativo di annullamento, di accesso alla pronuncia che possa (sussistendone i presupposti), assicurare la tutela avverso gli atti della pubblica amministrazione”.
Ciò è quanto avvenuto nel caso di specie, dove il giudice di I grado, in ragione dei motivi di ricorso e della complessiva esposizione, ha potuto individuare concretamente il contenuto oggettivo della domanda , e, dunque, accertata la mancata conclusione nei termini del procedimento espropriativo, ha potuto rinvenire “nel comportamento tenuto dall’amministrazione comunale e dalla società intimata tutti gli elementi costitutivi della responsabilità aquiliana per danno ingiusto”.
Altrettanto infondati sono gli ulteriori motivi:
-quanto al secondo motivo di appello (sub lett. b1), occorre osservare che la sentenza (pag. 9), indica la possibilità di utilizzare lo “strumento autoritativo” di cui all’art. 42-bis DPR n. 327/2001 “con le conseguenze patrimoniali indicate”. Grava sull’amministrazione competente la decisione di ricorrere all’adozione del provvedimento indicato;
-quanto al terzo motivo (sub lett. c1), in disparte le considerazioni in ordine alla genericità della censura, il Collegio ritiene ragionevole il criterio indicato dalla sentenza, al fine di indicare i criteri per procedere alla quantificazione del risarcimento, ex art. 34 Cpa, e dunque facendo riferimento alle valutazioni già effettuate dall’Agenzia del territorio per “un terreno confinante a quello di cui è causa”, circostanza non contestata dall’appellante incidentale.
Per tutte le ragioni esposte, anche l’appello incidentale deve essere rigettato, con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante; ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione del giudizio di tipo diverso dalla presente.
Stante la natura delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal Comune di Marcianise (n. 4001/2015 r.g.), lo rigetta e rigetta, altresì, l’appello incidentale proposto dalla Interporto Sud Europa s.p.a. , con conseguente conferma della sentenza impugnata.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Riccardo Virgilio,Presidente
Fabio Taormina,Consigliere
Andrea Migliozzi,Consigliere
Oberdan Forlenza,Consigliere, Estensore
Giuseppe Castiglia,Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/05/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)