Cessione volontaria - Giurisdizione - Cons. Stato, sez. IV, sent. n.1035 del 03.03.2015
Pubblico
Mercoledì, 4 Marzo, 2015 - 01:00
Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), sentenza n.1035 del 3 marzo 2015, sulla giurisdizione relativa a cessione volontaria
La cessione volontaria regolata dalla legge n.865 del 1971 (art.12) è un contratto pubblicistico siccome originato da un procedimento espropriativo che si perfeziona con la volontà delle parti con oggetto il trasferimento del bene. La causa propria del contratto va ricondotta ad una forma alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l’utilizzo dello strumento privatistico, soggetto per taluni aspetti, a norme imperative (Cass.Civ. 3/7/2001 n. 8970). Nondimeno è indubbio che la conclusione è soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell’amministrazione espropriante, ma dall’incontro paritetico delle volontà (Cass. Civ. 17/11/2000 n. 14901).
N. 01035/2015REG.PROV.COLL.
N. 05836/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 5836 del 2014, proposto da:
Umberto Cioffi, Umberto Maria Cioffi, Carla Bottiglieri, Vincenzo Cioffi, Maria Paola Cioffi, Maria Francesca Cioffi, rappresentati e difesi dall'avv. Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso Guido Lenza in Roma, Via XX Settembre, 98/E;
contro
Provincia di Salerno, rappresentata e difesa dall'avv. Ugo Cornetta, con domicilio eletto presso Segreteria in Roma, p.za Capo di Ferro 13;
Presidente della Provincia di Salerno in qualità di. Organo demandato al superamento della fase emergenziale, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Comune di Salerno;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - SEZ. STACCATA DI SALERNO: SEZIONE I n. 00747/2014, resa tra le parti, concernente appello avverso sentenza con cui il giudice amministrativo ha dichiarato il difetto di giurisdizione in ordine a riconoscimento indennità per occupazione aree per pubblica utilità
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Salerno e di Presidente della Provincia di Salerno nella qualità di cui sopra
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2014 il Cons. Andrea Migliozzi e udito per la parte appellante l’avv. M. Fortunato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Gli attuali appellanti, meglio specificati in epigrafe sono proprietari pro indiviso di terreni siti in Comune di Salerno, interessati dalla realizzazione di un impianto di trattamento rifiuti mediante termovalorizzatore a servizio dell’intera provincia da ubicarsi in un’area del suindicato Comune, denominata “Piana di Sardone”, opera per la cui progettazione e realizzazione era stato nominato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri un Commissario Delegato ai sensi dell’art.5 della legge n.244/1992.
Con riferimento al procedimento ablatorio all’uopo attivato gli interessati concordavano con il Comune di Salerno, incaricato all’acquisizione delle aree, termini e condizioni sulla scorta delle quali addivenire alla cessione volontaria delle aree e all’esito delle trattative veniva stipulato con atto notarile del 23/7/2009 rep. N. 50801 apposito atto preliminare di cessione dell’area con il quale:
veniva convenuto in euro 9.960.085,41 l’importo della cessione volontaria di cui una parte da versare entro dieci giorni dalla sottoscrizione e la restante parte, a saldo contestualmente alla stipula del definitivo;
stabilito il termine di sei mesi per la stipula del definitivo.
Dopo l’erogazione della prima tranche interveniva il D.L. n.195 del 31/12/2009 che poneva fine allo stato di emergenza in materia dei rifiuti demandando alle Province l’intero settore, prevedendo tra l’altro che “ la provincia di Salerno provvedesse a porre in essere tutte le procedure e le iniziative occorrenti” e che “ gli atti … già posti in essere sulla base della normativa vigente dovevano intendersi revocati ove non confermati dalla Provincia, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto”.
Il Presidente della Provincia di Salerno con successivo decreto disponeva : 1) il subentro dell’Ente in tutti i rapporti attivi e passivi precedentemente instaurati; 2) l’acquisizione delle rivenienze dello stanziamento comprensivo delle somme impegnate in favore degli appellanti.
Il sig. Cioffi e gli altri compulsavano la Provincia ai fini del sollecito adempimento del negozio stipulato in data 23/7/20/09, senza che a tale richiesta fosse dato riscontro; e a tanto faceva quindi seguito atto di diffida ad adempiere al pagamento dell’intera indennità, che pure rimaneva inevaso.
Gli interessati proponevano quindi un primo ricorso innanzi al Tar volto ad ottenere l’accertamento: a) del proprio diritto a percepire il saldo dell’indennità di cessione volontaria stabilito con contratto preliminare stipulato in data 23/7/2009 con conseguente condanna dell’Amministrazione al pagamento de quo; b) della declaratoria del proprio diritto a rinnovare, nella forma del contratto definitivo, il suddetto accordo essendo decorso il termine; c) in ogni caso, dell’obbligo a provvedere sulla diffida ai sensi degli artt.31 e 117 c.p.a.
La Provincia di Salerno attivava e concludeva il procedimento volto all’annullamento in autotutela di atti precedentemente adottati tra cui l’accordo e il successivo atto di preliminare di cessione del 23/7/2009 sul rilievo che l’indennità a suo tempo concordata sarebbe stata superiore a quella effettivamente dovuta.
Avverso le determinazioni dell’Ente suindicato venivano proposti altri due gravami giurisdizionali e l’adito Tribunale amministrativo di Salerno con sentenza n. 747/2014 si pronunciava sui ricorsi riuniti e li dichiarava inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, fatti salvi gli effetti della domanda a norma dell’art.11 comma 2 del dlgs n.104/2010.
Il sig. Cioffi Umberto e gli altri indicati in epigrafe hanno impugnato tale decisum ritenuto errato ed ingiusto, deducendo, al fine di chiarire la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, con un unico articolato motivo, le censure di error in iudicando; violazione di legge (art.4 dl n.90/2008, 53 del DPR n.327/2001 e 133 comma 1 lett.a), n.2 lettere g) e p) del dlgs n. 104/2010.
Sostiene parte appellante che si versa nell’ambito di una procedura espropriativa affidata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nella quale vengono in rilievo posizioni di interesse legittimo e che inoltre l’Amministrazione ha esercitato poteri di discrezionalità amministrativa.
Quindi gli appellanti, non avendo il Tar esaminato alcun motivo di ricorso, hanno riproposto ai fini dell’effetto devolutivo i motivi dei gravami di primo grado e precisamente :
sul ricorso n.199/2012
qualificazione del contratto preliminare di cessione volontaria come accordo sostitutivo di provvedimenti amministrativi ex artt. 45 T.U. espropri e art.11 legge n.241/90;
diritto degli appellanti a percepire l’intero importo pattuito nel preliminare di cessione volontaria del 23/772009 (art.20 DPR n.327/2001);
diritto degli appellanti a rinnovare nelle forme del contratto definitivo il preliminare di cessione volontaria del 23/772009 ovvero dare esecuzione al predetto accordo sostitutivo;
diritto degli appellanti ad ottenere la declaratoria a provvedere sulla diffida notificata in data 20/9/2011;
sul ricorso n.1709/2013 :
I) violazione di legge (art.1 comma 136 della legge n.311/2004, art. 21nonies legge n.241/90 in relazione all’art.97 Cost.); eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto, arbitrarietà, travisamento, sviamento, difetto di motivazione);
II) Violazione di legge (art.1 comma 136 legge n.311/04, art. 21 nonies legge n.241/90 in relazione all’art.97 Cost.) Eccesso di potere (difetto assoluto del presupposto, arbitrarietà, travisamento, sviamento, difetto di motivazione). Le predette censure sono state riproposte con altri sei motivi, sotto altrettanti diversi profili di doglianza.
Si è costituita in giudizio per resistere la Provincia di Salerno.
Alla camera di consiglio dell’11 dicembre 2014 la causa viene introitata per la decisione.
DIRITTO
L’appello è infondato, rivelandosi l’impugnata pronuncia di declinatoria della giurisdizione del giudice amministrativo meritevole di conferma con l’integrazione delle osservazioni che si vanno ad esporre
Ad avviso del Collegio il difetto di giurisdizione del g.a. in ordine alla controversia qui all’esame appare rilevabile sulla scorta degli elementi di giudizio così riassumibili:
in relazione al contenuto dell’atto notarile di preliminare di cessione delle aree de quibus del 23/7/2009;
con riferimento alla pretesa di merito avanzata dagli interessati quale causa petendi in relazione alla quale va individuato il giudice dotato della relativa iurisdictio.
Avuto riguardo al fattore sub a) è indubbio che tra le parti è intercorso un accordo circa la cessione volontaria dei beni dipendente da procedura espropriativa produttiva di effetto traslativo della proprietà.
Secondo la ricostruzione dell’istituto patrocinata dalla giurisprudenza civile di legittimità (Cass. Sez.Unite 13/2/2007 n. 3040) la cessione volontaria regolata dalla legge n.865 del 1971 (art.12) è un contratto pubblicistico siccome originato da un procedimento espropriativo che si perfeziona con la volontà delle parti con oggetto il trasferimento del bene. La causa propria del contratto va ricondotta ad una forma alternativa di realizzazione del procedimento espropriativo mediante l’utilizzo dello strumento privatistico, soggetto per taluni aspetti, a norme imperative (Cass.Civ. 3/7/2001 n. 8970). Nondimeno è indubbio che la conclusione è soggetta alla disciplina del contratto privatistico, caratterizzata non dalla posizione di preminenza dell’amministrazione espropriante, ma dall’incontro paritetico delle volontà (Cass. Civ. 17/11/2000 n. 14901).
Nel caso di specie, l’esistenza storica del negozio inter partes circa la cessione volontaria del bene non è contestata e se si afferma che tale accordo vi fu ed era valido, ne deriva che ogni azione volta, come nel caso di specie ad ottenere l’adempimento di detto accordo deve essere portato alla cognizione del giudice naturale di detti tipi di accordi cioè il giudice ordinario (Cass. Sez. V 6/12/2010 n.24687).
In relazione poi all’elemento sub b) si osserva come ancorchè aventi specifiche domande di annullamento e di accertamento, i ricorsi introduttivi del contenzioso all’esame sono contraddistinti da un comune dato finalistico, quello di ottenere il pagamento integrale della indennità concordata in origine con il Comune di Salerno a mezzo del negozio notarile sopra indicato.
In particolare nella controversia de qua si fa invero questione della corresponsione dell’indennità quale controvalore della cessione dei beni sia per l’an che per la quantificazione, laddove nella fattispecie gli atti amministrativi intervenuti (anche quelli adottati in via di autotutela) hanno una funzione di mera intermediazione a fronte della pretesa materiale e sostanziale avanzata dagli interessati e contrastata dall’Amministrazione provinciale di Salerno subentrata ex lege al Comune di Salerno. Questo sta a significare che l’azione non appare riconducibile all’ambito della giurisdizione esclusiva di cui all’art.133 comma 1 lettera g) del dlgs n. 104 del 2010, secondo cui sono devolute alla cognizione del giudice amministrativo gli atti. gli accordi, i provvedimenti e i comportamenti riconducibili anche mediamente all’esercizio di un potere autoritativo.
Siamo quindi in presenza di una controversia che inerisce a diritti di natura indennitaria (indennità di occupazione e/o di espropriazione e/o indennizzo di cessione) quale controvalore del bene oggetto delle procedura ablatoria che deve essere devoluta alla giurisdizione ordinaria secondo quanto prescritto dall’art.34 del dlgs n.80 del 1998, dagli artt.19 e 20 della legge n.865/1971, dall’art.133 comma 1 lettera f (ultimo capoverso) del dlgs n.104 del 2010 oltrechè dalla previsione di cui all’art. 53 punto 3 del DPR n.327/2001 (Testo unico sulle espropriazioni) che conferma la giurisdizione del g.o. per le controversie riguardanti la determinazione e corresponsione delle indennità dipendenti da procedimenti ablatori (Cass. Sez. Un. 24/1/2013 n.1714; idem 20/6/2012 n. 10139), il tutto in coerenza con quanto statuito dalla Corte Costituzionale con le sentenze n. 204 del 6/7/2004 e n. 191 dell’11/5/2006.
Va dunque decisamente affermata nel caso de quo la competenza giurisdizionale del giudice ordinario a conoscere dalla controversia all’esame,
In forza delle suesposte considerazioni il proposto gravame va respinto, con la precisazione che è onere della parte interessata riassumere la controversia innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di cui all’art.11 c.p.a., con salvezza degli effetti processuali e sostanziali della domanda.
Tenuto conto della natura della controversia e dell’esito del giudizio sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di causa
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo Rigetta.
Spese e competenze del presente grado del giudizio compensate tra le parti..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/03/2015
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)