IN EVIDENZA: SS.UU. OCCUPAZIONI ILLEGITTIME - GIURISDIZIONE
Pubblico
Giovedì, 11 Agosto, 2016 - 02:00
Cass. civ. Sez. Unite, Sent., 19-07-2016, n. 14793, giurisdizione in materia di occupazione illegittima
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE CIVILI
SENTENZA
sul ricorso 25686/2014 proposto da:
D.R.A.M., elettivamente domiciliata in ROMA, VIALE APPIO CLAUDIO 229, presso lo studio dell'avvocato PAOLO PANUNZIO, rappresentata e difesa dall'avvocato SERGIO CICCARELLI, per delega a margine del ricorso;
- ricorrente -
contro
COMUNE DI ASCOLI SATRIANO;
- intimato -
avverso la sentenza n. 1047/2014 della CORTE D'APPELLO di BARI, depositata il 28/06/2014;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 22/03/2016 dal Presidente Dott. GIOVANNI MAMMONE;
udito l'Avvocato Paolo PANUNZIO per delega dell'avvocato Sergio Ciccarelli;
udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. PRATIS Pierfelice, che ha concluso per l'accoglimento del secondo motivo del ricorso, giurisdizione del giudice ordinario.
Svolgimento del processo
1. D.R.A.M. esponeva che un terreno di sua proprietà sito in (OMISSIS), nel 1987 era stato sottoposto ad esproprio dal Comune per l'esecuzione di opere di urbanizzazione primaria (Delib. 13 ottobre 1987), e che i lavori erano terminati nel 1992 (31.10.92) senza che la procedura espropriativa si fosse conclusa e fosse stata corrisposta alcuna indennità. Tanto premesso la D.R. conveniva in giudizio il Comune di Ascoli Satriano dinanzi al Tribunale di Foggia per ottenere il risarcimento dei danni subiti dall'occupazione, in parte espropriativa ed in parte usurpativa.
2. Costituitosi il Comune, l'istruttoria accertava che il decreto di occupazione di urgenza interessava una superficie di soli mq. 670, mentre la porzione del terreno occupata e sottoposta trasformazione era ampia mq. 1688 (con una eccedenza, quindi, di mq. 1018).
3. Accolta la domanda e condannato il Comune al pagamento della somma di Euro, 122.093 oltre interessi legali, proposto appello dall'ente soccombente, la Corte d'appello di Bari con sentenza non definitiva del 28.06.14 accoglieva parzialmente l'impugnazione e dichiarava il difetto di giurisdizione dell'a.g.o. con riferimento alla domanda di risarcimento dei danni da occupazione appropriativa ed usurpativa, lasciando ferma la condanna per la corresponsione dell'indennità dovuta per l'occupazione legittima e disponendo la prosecuzione del giudizio per la sua quantificazione.
4. Avverso questa sentenza ricorre per cassazione D.R. con ricorso e memoria. Non svolge attività difensiva il Comune di Ascoli Satriano.
Motivi della decisione
5. La Corte d'appello dà per certo che il progetto di sistemazione urbanistica fu approvato il 13.10.87 e che i lavori furono completati nel novembre 1991, senza che venisse mai emanato il decreto di esproprio.
Ritiene, inoltre, che furono occupati non solo i mq. 670 previsti dal progetto, ma anche altri mq. 1018 extra progetto.
Quanto alla giurisdizione, rileva il giudice di appello che per i mq. 670 (previsti dal progetto) si verte in situazione di occupatione appropriativa, per la quale la giurisdizione è del giudice amministrativo (S.u. 30254/08). Per i residui mq. 1.018 (occupati extra progetto) si verte in situazione di occupazione usurpativa, per la quale la giurisdizione è pur sempre del giudice amministrativo, dato che si tratta di terreno non compreso nel decreto di esproprio, ma strumentalmente destinato alle opere di urbanizzazione, la cui destinazione è pur sempre conseguente ad una valutazione di pubblico interesse. Il comportamento dell'Amministrazione, in altre parole, sarebbe in ogni caso sottoposto al giudice amministrativo, tanto nel caso sia sopravvenuto il decreto di esproprio, tanto nel caso in cui il decreto di esproprio non sia intervenuto (argomento da S.u. 16093/09).
La giurisdizione dell'a.g.o. secondo la Corte di merito interesserebbe, dunque, solamente la parte della domanda con cui si richiede l'indennità di occupazione legittima.
6. Parte ricorrente propone due mezzi di impugnazione, con i quali contesta la dichiarata giurisdizione del giudice amministrativo.
6.1. Con il primo motivo, quanto all'espropriazione appropriativa dell'area di mq. 670, deduce violazione della L. 25 giugno 1865, n. 2359, art. 13 e del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34. La Corte d'appello avrebbe ritenuto erroneamente che i lavori di urbanizzazione dovessero essere essere completati entro il quinquennio dalla delibera di giunta del 13.10.87, costituente il termine per la conclusione della procedura espropriativa. In realtà la delibera prevedeva che i lavori dovessero essere completati entro il biennio successivo al loro inizio, e cioè entro 30.03.91, atteso che la consegna del cantiere avvenne il 1.04.89. Oltrepassato il termine per la conclusione, la prosecuzione dei lavori degrada a mero comportamento dell'Amministrazione, non ricollegabile più ad alcun potere, essendo nel frattempo venuta meno la determinazione di procedere all'esecuzione, per scadenza del termine specifico di realizzazione dei lavori.
6.2. Con il secondo motivo, quanto al secondo terreno, di mq. 1.018, oggetto di occupazione usutpativa, deduce violazione dell'art. 42 Cost. e del D.Lgs. 31 marzo 1998, art. 34, essendo l'esecuzione dei lavori del tutto avulsa dalla dichiarazione di pubblica utilità ed avendo, quindi, l'Amministrazione tenuto anche in questo caso un comportamento di mero fatto, non assistito dai requisiti dell'azione amministrativa, il che rende sottoponibili le controversie conseguenti solo al giudice ordinario.
7. La domanda risarcitoria della D.R. è stata introdotta con atto di citazione notificato il 15.05.01 ed è articolata in due capi, aventi ad oggetto due diverse porzioni del terreno asservito per ragioni di pubblico interesse dall'Amministrazione: la prima di mq. 670, direttamente interessata dalla procedura espropriativa, la seconda, di mq. 1.018, occupata e trasformata dalla stessa Amministrazione per il completamento del progetto urbanistico, ma non fatta oggetto della procedura in questione.
Fermo restando il merito della vicenda e prendendo a riferimento esclusivamente la questione di giurisdizione sollevata con i due motivi in esame, deve richiamarsi la giurisprudenza di queste Sezioni unite, la quale all'esito delle sentenze della Corte costituzionale 6.07.04 n. 204 e 11.05.06 n. 191, ha precisato che: a) rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, istituita del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, art. 34 (nel testo introdotto dalla L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 7), le occupazioni illegittime preordinate all'espropriazione ed attuate in presenza di un concreto esercizio del potere, come tale riconoscibile in base al procedimento ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che regolano il procedimento in questione; b) rientrano, invece, in via residuale nella giurisdizione ordinaria i "comportamenti" posti in essere dall'Amministrazione in carenza di potere, ovvero di mero fatto (v. per tutte S.u. 16.12.13 n. 27994 e la giurisprudenza ivi citata).
Tale assetto della giurisdizione, rilevante nell'odierna controversia, è altresì desumibile del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 7 e art. 133, lett. g), (codice del processo amministrativo).
8. Facendo applicazione di questi principi e tenendo conto dell'accertamento di fatto compiuto dal giudice di merito, deve rilevarsi che le modalità di formulazione della domanda implicano la proposizione di due specifiche ragioni di danno da parte dell'istante, le quali danno luogo alla separazione della giurisdizione. La richiesta di risarcimento deriva, infatti, nel primo caso dalle conseguenze del non corretto completamento del procedimento espropriatorio, pur correttamente iniziato (porzione di terreno di mq. 670, sottoposta alla c.d. occupazione espropriativa), e, nel secondo caso, dall'occupazione e dalla trasformazione della seconda porzione di terreno in mancanza di un qualsiasi provvedimento amministrativo (mq. 1.018, sottoposta alla c.d. occupazione usurpativa).
In conclusione, avendo a riferimento la situazione di fatto e facendo applicazione di principi sopra richiamati, deve essere rigettato il primo motivo e deve essere accolto il secondo, affermando la giurisdizione del giudice amministrativo per la prima parte della domanda e quella del giudice ordinario per la seconda.
La sentenza impugnata deve essere di conseguenza cassata nei limiti dell'accoglimento, con rinvio al giudice indicato in dispositivo, il quale provvederà anche alla liquidazione delle spese del presente giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte rigetta il primo motivo ed accoglie il secondo, cassa la sentenza impugnata nei limiti dell'accoglimento e rinvia alla Corte d'appello di Bari in diversa composizione, anche per le spese.
Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, comma 1 quater, dà atto della non sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.
Così deciso in Roma, il 22 marzo 2016.
Depositato in Cancelleria il 19 luglio 2016