Occupazioni sine titulo - TAR Sardegna, sez. II, sent. n. 413 del 05.06.2014
Pubblico
Giovedì, 13 Novembre, 2014 - 01:00
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna, (Sezione Seconda), sentenza n.413 del 5 giugno 2014, sulle occupazione e trasformazione di terreni sine titulo per mancato completamento della relativa procedura ablatoria
N. 00413/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01088/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1088 del 2011, proposto da:
Sebastiano Piras, rappresentato e difeso dagli avv. Elio, Pier Luigi ed Enrico Meloni, elettivamente domiciliato in Cagliari presso lo studio degli avv.ti Antonello Arru e Luigi Mura, via Fadda n. 5;
contro
il Comune di Tinnura, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Ledda e Pietro Madeddu, con domicilio eletto in Cagliari presso lo studio del primo, Piazza Repubblica n.10;
per la declaratoria
dell’ illegittimità dell’occupazione dell’immobile sito nel centro del Comune di Tinnura, individuato in Catasto al Foglio 3, Mappali 43-44, Zona S2 (centro storico), del vigente Piano Urbanistico comunale, per un totale di mq. 540 (s.e.o.o.), per mancato perfezionamento del relativo procedimento (omessa determinazione e offerta dell’indennità di occupazione temporanea e d’urgenza e omesso deposito della medesima) e, in ogni caso, per inutile decorso del termine quinquennale, entro il quale avrebbe dovuto essere assunto il decreto di esproprio dello stesso immobile;
- dell’accertamento della mancata adozione del decreto di esproprio delle aree di cui sopra, interessate da occupazione temporanea e d’urgenza per la realizzazione di una nuova piazza e della conseguente loro irreversibile trasformazione abusiva e illegittima;
- la condanna dell’Amministrazione alla restituzione dello stesso immobile sopra individuato, previa sua rimessione in pristino stato, nonché al risarcimento dei danni subiti dal ricorrente per la mancata utilizzazione delle aree in questione, da liquidarsi sino alla data di effettiva restituzione delle stesse, con rivalutazione monetaria e interessi di legge sino al saldo effettivo;
- in via subordinata, e nella denegata ipotesi, la condanna del Comune, previa stipulazione di un contratto traslativo della proprietà o di un accordo di cessione volontaria ex art. 45 del D.P.R. n. 327/2001, al pagamento di un importo a titolo di corrispettivo dell’acquisto del relativo diritto e all’integrale risarcimento di tutti i danni, patrimoniali e non patrimoniali, conseguenti all’occupazione illegittima, al mancato godimento e utilizzazione dell’immobile per il periodo illegittimo spossessamento e per l’irreversibile trasformazione dello stesso, con rivalutazione monetaria ed interessi di legge, dal di del dovuto fino al saldo effettivo, danni da accertarsi in corso di giudizio, anche a mezzo di apposita C.T.U.;
- in ulteriore subordine, la condanna del Comune alla corresponsione di un importo a titolo di indennizzo per la perdita del diritto di proprietà, a tenore dell’art. 42-bis del D.P.R. n. 327/2001, rivalutazione ed interessi di legge, dal dì del dovuto sino al saldo effettivo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Tinnura;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2014 il dott. Tito Aru e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il ricorrente è proprietario dell’immobile sito nell’abitato del Comune di Tinnura, meglio descritto in epigrafe negli estremi catastali.
Con delibera n. 42 del 19 settembre 1997 il Consiglio comunale di Tinnura stabiliva di procedere all’acquisizione di tale immobile al fine di realizzarvi una piazza.
Con delibera n. 61 del 29 luglio 1998 la Giunta Municipale del predetto Comune:
approvava il progetto esecutivo dei lavori;
dichiarava la pubblica utilità, l’urgenza e l’indifferibilità dell’opera;
deliberava di avviare la procedura per l’occupazione d’urgenza dell’area;
fissava i termini ex art. 13 della legge n. 2359/1865 per l’inizio e per il completamento dei lavori (30.11.1998 – 30.04.1999) e della procedura espropriativa (31.08.1998 – 30.08.2003)
Con decreto n. 2 del 31 luglio 1998 il Sindaco autorizzava l’occupazione d’urgenza dell’immobile in vista dell’espropriazione definitiva.
L’immissione in possesso avveniva il 4 settembre 1998 e, contestualmente, veniva redatto lo stato di consistenza.
Successivamente il Comune di Tinnura eseguiva i lavori previsti per la realizzazione della piazza senza completare, nel termine previsto, la procedura ablatoria mediante adozione del decreto di esproprio.
Non essendosi addivenuti, malgrado ripetuti tentativi, ad una soluzione bonaria della controversia, il sig. Piras ha proposto il ricorso in esame col quale ha chiesto la restituzione dell’area di sua proprietà illegittimamente detenuta dall’amministrazione comunale previa riduzione in pristino stato, con risarcimento del danno causato dalla mancata disponibilità del bene dalla data di immissione in possesso a quella di effettiva restituzione, con rivalutazione e interessi e vittoria delle spese del giudizio.
Per resistere al ricorso si è costituito il Comune di Tinnura che dopo aver eccepito, per il periodo antecedente all’atto pubblico di compravendita del 4 giugno 2008, il difetto della legittimazione attiva del ricorrente, ha chiesto il differimento della trattazione della causa al fine di completare il procedimento ex art. 42 bis del DPR327/2001 avviato con delibera della giunta municipale n. 29 dell’8 aprile 2014.
Alla pubblica udienza del 21 maggio 2014 il difensore del ricorrente si è opposto al rinvio della causa insistendo nella richiesta di definizione del giudizio.
Al termine della discussione la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
In relazione alla vicenda in esame il Collegio non può che confermare il proprio consolidato orientamento.
Ed invero, con sentenza n. 874 del 24 ottobre 2012, intervenuta nelle more del presente giudizio, più volte condivisa e dalle cui conclusioni non si ravvisano oggi motivi per discostarsi, il Tribunale, su analogo presupposto della vicenda che qui occupa (occupazione e trasformazione di terreni sine titulo per mancato completamento della relativa procedura ablatoria) ha precisato:
1) che l’occupazione e la trasformazione dei fondi si sostanziano in un’attività illecita, insuscettibile di produrre effetti acquisitivi della proprietà e, viceversa, fonte dell’obbligo per la pubblica amministrazione di restituire il bene e risarcire il proprietario interessato per il danno sofferto. Sul punto si è fatto riferimento alla condivisibile evoluzione giurisprudenziale - partita da numerose pronunce della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo prima e dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 348 e n. 349 del 2007 poi - secondo cui non assume concreto rilievo, in punto di mezzi di tutela assicurati al proprietario danneggiato, la tradizionale distinzione tra occupazione espropriativa ed occupazione usurpativa, posto che in entrambi i casi il comportamento dell’Amministrazione assume i caratteri dell’illecito civile, con tutto ciò che ne consegue (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 2 novembre 2011, n. 5844); tale concetto è stato recentemente sviluppato dalla Corte di Cassazione (Sez. I, 23 agosto 2012, n. 14609), secondo cui “l’occupazione “sine titulo” del fondo….non può comportare, soprattutto in assenza di una scelta abdicativa del proprietario…la perdita della proprietà del fondo da parte del soggetto che subisce l’occupazione, con la conseguenza che l’assenza dell’indefettibile presupposto del riconoscimento, da parte degli organi competenti, della pubblica utilità dell’opera comporta che il privato, durante l’illegittima occupazione, possa fruire dei rimedi reipersecutori a tutela della non perduta proprietà”; nella medesima pronuncia la Suprema Corte ha poi espressamente escluso che la domanda restitutoria possa trovare ostacolo negli artt. 2933, comma 2, e 2058, comma 2, del codice civile, in quanto: - l’art. 2933, comma 2, oltre che riferibile alle sole violazioni di “obblighi di non fare” (cioè alle cd. “manipolazioni del bene”) e non anche alle illecite occupazioni, é norma comunque eccezionale e come tale da interpretare in modo rigorosamente restrittivo, con esclusivo riferimento a beni realmente insostituibili e di eccezionale importanza per l’economia nazionale, con relativa prova a carico dell’Amministrazione resistente; - l’art. 2058, comma 2, quale disposizione che si ascrive alla disciplina del risarcimento del danno, non risulta applicabile alla tutela restitutoria dei diritti reali, che trova la propria speciale (ed autonoma) regolamentazione negli artt. 948 - 951 del codice civile;
2) che l’unico potenziale ostacolo al pieno esplicarsi della tutela restitutoria è costituito dall’esercizio, da parte dell’Amministrazione interessata, dello speciale “potere sanante” previsto dall’art. 42 bis del d.p.r. 8 giugno 2011, n. 2001 (introdotto dal decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge 15 luglio 2011, n. 11), applicabile anche “a fatti anteriori” alla sua entrata in vigore in virtù dell’espressa previsione contenuta al comma 8 (cfr., al riguardo, Consiglio di Stato n. 5844/2011);
3) che l’occupazione dei terreni per cui è causa da parte dell’Amministrazione comunale non trova dunque in tali casi alcun fondamento giuridico, e ciò comporta la restituzione dell’area illegittimamente occupata, previa rimessione in ripristino dello stato dei luoghi, a cura e spese della stessa Amministrazione resistente;
4) che, come detto, resta, comunque, impregiudicato il potere di quest’ultima di avviare il procedimento di cui all’art. 42 bis del d.p.r. n. 327/2001, finalizzato all’adozione di un provvedimento motivato di acquisizione dei terreni occupati e trasformati alla mano pubblica; in questa ipotesi l’Amministrazione dovrà riconoscere ai ricorrenti, oltre al danno da mancato possesso del bene, anche il danno da perdita definitiva della proprietà;
Alla luce del richiamato contesto normativo e giurisprudenziale, pertanto, il completamento dell’opera pubblica e l’irreversibile trasformazione del bene sine titulo non ha determinato alcun effetto acquisitivo della proprietà in capo alla pubblica amministrazione.
Ne consegue che il ricorrente è da ritenersi tutt’ora proprietario del terreno occupato e detenuto sine titulo dal Comune di Tinnura, il quale dovrà restituirlo.
Sotto questo profilo la circostanza della realizzazione di una piazza nell’immobile per cui è causa, previo consistente esborso economico dell’amministrazione, lungi dal costituire elemento preclusivo in termini assoluti alla restituzione, rientra senz’altro tra gli elementi intorno ai quali si dovrà concretizzare la valutazione da parte dell’amministrazione degli interessi in conflitto e che dovrà sfociare nella decisione se acquisire o meno l’immobile al patrimonio comunale, previo ristoro al proprietario del diritto dominicale perduto, ovvero restituirglielo previa rimozione di tutte le opere realizzate.
Non è peraltro superfluo ricordare che, come esposto in narrativa, il Comune di Tinnura ha già avviato il procedimento finalizzato all’adozione del provvedimento ex art. 42 bis del D.P.R. 8-6-2001 n. 327, che recita testualmente, per quanto qui rileva:
“Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene…
(3° comma) l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7. Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma.”.
In relazione a tale ultimo profilo di danno, peraltro, occorre esaminare l’eccezione di difetto di legittimazione sollevata dalla difesa dell’amministrazione con riguardo alla domanda risarcitoria riferita al periodo antecedente all’atto pubblico di compravendita del 4 giugno 2008 (come si è detto l’immissione in possesso nel suolo interessato dalla realizzazione dell’opera pubblica da parte dell’Amministrazione comunale è avvenuta il 4 settembre 1998).
L’eccezione è fondata.
Con nota n. 1575 del 21.7.1998, il Comun di Tinnura, dando seguito a quanto stabilito con la delibera consiliare n. 42 del 19 settembre 1997 , informava il ricorrente di voler procedere all’espropri dell’area per cui è causa e, a tal fine, gli chiedeva la documentazione relativa al titolo di proprietà.
Catastalmente, infatti, la proprietà dell’area in questione risultava intestata alla ditta Carta/Erre (vedi allegati 4 e 5 del ricorrente), nei cui confronti erano rivolti gli atti della procedura espropriativa.
Il 24 luglio 1998 il sig. Sebastiano Piras presentava una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà con la quale dichiarava di essere proprietario dei terreni, assumendo di averli acquistati mediante scrittura privata dai legittimi proprietari.
Tale scrittura privata, versata agli atti, è priva di data certa (risalirebbe al 30 marzo 1977) e non è autenticata nelle sottoscrizioni.
Con essa la sig.ra Erre Francesca vendeva ai signori Piras Sebastiano e Ledda Silvestra (coniugi) la proprietà dell’immobile distinto dai mappali nn. 43 e 44.
Tale scrittura, che invero non si rivelava esaustiva in ordine alla certezza del diritto di proprietà in capo al sig. Piras al momento dell’avvio del procedimento ablatorio per cui è causa non solo in ordine alla mancata prova della legittimazione a disporre del bene da parte della sig.ra Francesca Erre (che risultava invero solo comproprietaria di tale bene) ma anche per l’inopponibilità ai terzi dell’acquisto, non veniva ritenuta dall’amministrazione decisiva.
Pertanto l’ufficio comunale, ripetutamente, invitava il sig. Piras a fornire un idoneo titolo di proprietà dell’immobile al fine di addivenire ad una definizione del procedimento (cfr allegati 12, 14, 16 delle produzioni comunali).
Solo con l’atto pubblico del 4 giugno 2008 (Notaio Luigi Maniga, Rep. 228128; Racc. 20895) il sig. Piras documentava all’amministrazione procedente di aver acquisito la proprietà delle aree in questione.
Ma, come si ricava dal capo 1 di tale atto, i danti causa del ricorrente vendono “…e da oggi trasferiscono e dismettono …piena e assoluta proprietà…al sig. Piras Sebastiano che accetta ed acquista…”.
L’acquisto della proprietà del bene immobile in questione in capo al ricorrente, dunque, si è perfezionato il 4 giugno 2008, ed è dunque da questa data che egli ha illecitamente sofferto la perdita della disponibilità del suo bene in conseguenza del procedimento ablatorio avviato dal Comune di Tinnura che, pertanto, dovrà provvedere a risarcirgli il danno causato dall’illegittima occupazione, secondo i criteri indicati dall’art. 42 bis citato, a partire da tale data e fino all’adozione del provvedimento acquisitivo.
In conclusione, quindi, il ricorso merita accoglimento quanto alla domanda di restituzione del bene per cui è causa, previa rimessione in pristino stato, salva l’adozione, nel termine di 60 giorni dalla notifica o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, da parte del Comune di Tinnura, del provvedimento acquisitivo ex art. 42 bis cit., previo pagamento:
del valore di mercato dell’immobile alla data di adozione del provvedimento di acquisizione;
del risarcimento del danno per periodo di occupazione senza titolo a decorrere dal 4 giugno 2008 e fino all’adozione del provvedimento traslativo della proprietà, da determinaresi secondo quanto precisato dall’art. 42 bis;
del pregiudizio non patrimoniale, quest'ultimo forfettariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.
In ragione della reciproca parziale soccombenza, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie parzialmente secondo quanto precisato in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Scano, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Tito Aru, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/06/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)