Risarcimento danni occupazione illegittima - TAR Brescia, sez. II, sent. n.23 del 14.01.2014
Pubblico
Lunedì, 10 Novembre, 2014 - 01:00
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), sentenza n. 23 del 14 gennaio 2014, sul risarcimento danni da occupazione illegittima
N. 00023/2014 REG.PROV.COLL.
N. 00112/2013 REG.RIC.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 112 del 2013, proposto da:
Valore Reale Sgr Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Pietro Ferraris e Enzo Robaldo, con domicilio ex lege presso la Segreteria della Sezione in Brescia, Via Carlo Zima n. 3;
contro
Autostrade Centro Padane Spa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Marco Sgroi e Dario Meini, con domicilio eletto presso lo studio del secondo in Brescia, Borgo Pietro Wuhrer n. 81;
Anas Spa, Comitato Interministeriale Programmazione Economica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata ex lege in Brescia, via S. Caterina, 6;
per la condanna
AL RISARCIMENTO DEL DANNO INGIUSTO PROVOCATO DALLA MANCATA EMANAZIONE DEL DECRETO DI ESPROPRIO.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Autostrade Centro Padane Spa e di Anas Spa e del Comitato Interministeriale Programmazione Economica;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2013 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La Società ricorrente riferisce di essere proprietaria di aree individuate al Fg. 22 part. 32-224-226 e Fg. 27 part. 64, comprese nel progetto definitivo di realizzazione del raccordo autostradale tra il casello di Ospitaletto (A4), il nuovo casello di Poncarale (A21) e l’aeroporto di Montichiari (BS), approvato con deliberazione del CIPE n. 24 del 18/3/2005. Con decreto ANAS 23/3/2006 Centropadane è stata equiparata all’autorità espropriante, con delega a esercitare il potere espropriativo. Con delibera del Consiglio di Amministrazione 5/9/2007 Centropadane ha approvato il decreto di occupazione temporanea d’urgenza e il 14/11/2007 si è immessa nel possesso dei terreni.
Espone Valore Reale in punto di fatto che:
I)Centropadane, in qualità di concessionaria dell’ANAS per la gestione dell’Autostrada A21, ha occupato le aree ed estratto materiale inerte (misto di cava tout-venant) per la realizzazione dell’opera pubblica, senza tuttavia corrispondere alcunché;
II)il termine previsto dall’art. 13 comma 3 del D.P.R. 327/2001 – originariamente fissato per il 10/11/2010 e prorogato fino al 10/11/2012 su istanza di Centropadane – è spirato senza che sia stato adottato il decreto di esproprio, con conseguente inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità;
III)l’irreversibile trasformazione delle aree di proprietà della ricorrente integra la fattispecie dell’occupazione acquisitiva, che legittima la richiesta risarcitoria;
IV)i fondi coinvolti sono inseriti nel Piano Territoriale d’Area “Aeroporto di Montichiari” che, pur non prevedendo più la realizzazione dello Stadium Global Center, ha mantenuto l’azzonamento quale area edificabile (a destinazione produttiva);
V)l’art. 7.3.3 del documento di piano con riguardo al sub-ambito T3-3 (comprendente le aree in questione) prevede l’insediamento di attività economiche dei settori secondario e terziario, lo svolgimento di attività estrattive (salvo il parere favorevole ENAC), lo svolgimento di attività di gestione rifiuti;
VI)sono ammessi gli interventi di trasformazione e sviluppo edilizio dell’area.
Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione parte ricorrente lamenta la violazione dell’art. 2043 del c.c., essendosi concretizzata un’occupazione acquisitiva per l’avvenuta emissione della dichiarazione di pubblica utilità e del decreto di occupazione d’urgenza senza che il procedimento si sia perfezionato con l’adozione del decreto di esproprio: si tratta di un comportamento illecito causativo di un danno ingiusto.
Per la quantificazione del danno invoca l’art. 42-bis T.U. espropri, per cui l’indennizzo è pari al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità (tenuto conto che si tratta di aree suscettibili di trasformazione edilizia), oltre al 5% per ogni annualità di occupazione con decorrenza dal 14/11/2007, ossia dall’immissione nel possesso dei fondi. Valore Reale lamenta altresì il danno per l’utilizzo della ghiaia estratta dai fondi di proprietà, nella misura del valore economico generato dai frutti del bene espropriato, oltre ad interessi e rivalutazione.
Con riferimento al quantum, la ricorrente chiede una condanna per € 9.678.899, articolata nelle seguenti voci:
-valore venale delle aree = 30.923 mq. per 200 € al mq. = 6.184.600 €;
-indennità di occupazione = 5% del valore venale moltiplicato per i 5 anni di occupazione = 1.546.150 €;
-valore del materiale scavato = 30.923 mc. scavati x 9 metri di profondità, per il valore del materiale (7 €) = 1.948.149 €.
Si è costituita in giudizio Centropadane Spa, formulando eccezioni in rito e chiedendo la reiezione del gravame.
In punto di fatto puntualizza che:
•la pretesa occupazione illegittima non copre affatto l’intero periodo del possesso materiale di Centropadane, ma solo il più breve arco temporale successivo alla scadenza del quinquennio di occupazione di cui al relativo decreto;
•l’escavazione di materiale è circostanza del tutto indimostrata;
Sulle questioni di diritto la resistente oppone il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto:
•la concessione per l’esercizio dell’autostrada Piacenza-Cremona-Brescia (compresa la realizzazione del raccordo) scadeva il 30/9/2011 (doc. 1 art. 4), è stata prorogata con atto aggiuntivo dell’1/8/2012 (doc. 6) ed è scaduta definitivamente il 30/9/2013 (doc. 6 art. 2);
•il 25/1/2012 le parti avevano disciplinato i reciproci rapporti per la gestione provvisoria del raccordo Ospitaletto-Poncarale-Montichiari, fissando il termine ultimo alla data del 30/9/2013 (doc. 5): in base all’intesa, Centropadane era pura mandataria di ANAS;
•in ogni caso unico legittimato passivamente sarebbe ANAS anche quando sia presente un concessionario;
•sotto altro profilo l’istituto dell’occupazione acquisitiva non esiste più, sorgendo solo il diritto alla restituzione del bene, salvo il potere di emanare l’atto di acquisizione sanante;
•sotto il profilo del quantum, l’area di cui si controverte non è edificabile perché il PTRA Aeroporto di Montichiari è stato approvato definitivamente il 6/12/2012 e dunque è di gran lunga posteriore alla dichiarazione di pubblica utilità (delibera CIPE 18/3/2005 pubblicata in G.U. 10/11/2005); prima della dichiarazione di pubblica utilità l’area era agricola, e la riclassificazione edificatoria è una conseguenza della realizzazione del raccordo (PTRA doc. 2 e 4);
•l’art. 42-bis del T.U. degli espropri richiama l’art. 37 comma 1, il quale fa salvo il precedente art. 32 sulla determinazione dell’indennità, la quale non deve tenere conto degli effetti del vincolo preordinato all’esproprio;
•la stima è del tutto errata, esorbitante rispetto ai certificati CCIAA Brescia (doc. 14);
•oltre alla contestazione in fatto, l’escavazione è un lavoro consentito durante l’occupazione legittima (cita Cassazione civile sez. I – 7/5/2010 n. 11116).
Alla pubblica udienza del 28/11/2013 il ricorso veniva chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.
DIRITTO
La ricorrente avanza la pretesa risarcitoria per la riparazione del danno provocato dalla mancata conclusione – sui suoli di proprietà – della procedura ablativa avviata per la realizzazione di un raccordo autostradale.
1. In via preliminare va sottolineato come sia del tutto incontroversa la circostanza dell’omessa ultimazione dell’iter espropriativo, per la mancata adozione del provvedimento tipico che attua il trasferimento autoritativo della proprietà. Pertanto, risultano illegittimi gli atti emanati nel corso del procedimento, che non ha trovato perfezionamento con l’emanazione del decreto di esproprio.
2. In questo contesto, non può essere accolta l’eccezione, sollevata da Centropadane, di inammissibilità della domanda di parte ricorrente per l’avvenuto richiamo al (superato) istituto dell’occupazione acquisitiva. Infatti, a prescindere dalla puntualizzazione racchiusa a pagina 5 della memoria di replica, la corretta qualificazione della pretesa rientra tra i compiti del giudice, e nel ricorso introduttivo viene specificamente formulata la domanda risarcitoria per violazione dell’art. 2043 del codice civile. Pertanto, dall’esposizione dei fatti e dalle allegazioni attoree si evince con chiarezza l’istanza per la riparazione del pregiudizio patrimoniale patito la quale – nel meccanismo previsto dal legislatore in ossequio alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo – contempla preventivamente l’atto di acquisizione come antecedente logico necessario. In buona sostanza, la domanda è stata correttamente introdotta per ottenere la condanna dell’autorità procedente a ristorare Valore Reale del danno ingiusto che assume sofferto.
3. Posta l’illegittimità della procedura espropriativa, e a fronte della non contestata irreversibile trasformazione dei suoli della ricorrente (cfr. affermazione di pagina 8 del gravame introduttivo) occorre sottolineare che Valore Reale è in via principale interessata al risarcimento del danno per equivalente e non anche in forma specifica, e altresì che la domanda è stata formulata, in via principale, nei confronti di Centropadane.
4. Questo giudice dovrebbe allora, in linea di principio, rimettere al soggetto utilizzatore dell’opera realizzata la valutazione ex art. 42 bis del D.P.R. 327/2001, circa l’opportunità dell’adozione dell’atto traslativo della proprietà da tale norma disciplinato. In altra fattispecie (cfr. sentenza Sezione 25/6/2013 n. 610) il Collegio ha ritenuto che il soggetto competente alla discrezionale valutazione in ordine agli interessi in conflitto di cui all’art.42-bis citato fosse A.N.A.S. S.p.a. e che tale Società dovesse <
5. L’indirizzo di questo T.A.R. deve essere confermato, con la puntualizzazione tuttavia della fondatezza dell’eccezione di difetto di legittimazione passiva avanzata da Centropadane, la quale non soggiace a responsabilità per la mancata ultimazione della procedura espropriativa.
5.1 In effetti, come documentato dalla suddetta parte resistente, la concessione per l’esercizio dell’autostrada Piacenza-Cremona-Brescia (compresa la realizzazione del raccordo) scadeva il 30/9/2011, e in proposito l’art. 4 della convenzione (cfr. doc. 1 Centropadane pagina 10), statuiva espressamente che “Alla scadenza del periodo di durata della concessione, il Concessionario provvede al trasferimento in proprietà al concedente dell’autostrada assentita in concessione nonché delle relative pertinenze, a titolo gratuito, in buono stato di conservazione e libere da pesi e gravami”. La convenzione, seppur prorogata con atto aggiuntivo dell’1/8/2012 (doc. 6) – che ha contemplato la nuova scadenza del 30/9/2013 (doc. 6 art. 2) – è stata accompagnata dall’accordo del 25/1/2012 (doc. 5), il quale (dopo la procedura di infrazione avviata dall’Unione europea nei confronti dell’Italia per l’affidamento diretto senza gara della costruzione e gestione del raccordo autostradale di cui si discute in questa sede), aveva delineato una gestione provvisoria (fino alla data appunto del 30/9/2013), nella quale Centropadane si doveva unicamente impegnare a prestare (per conto di ANAS) “i servizi relativi alla gestione tecnica ed al mantenimento, attraverso la manutenzione e la riparazione tempestiva, della funzionalità di tale tratto” (art. 3 punto 1), alla riscossione dei pedaggi, alle rilevazioni statistiche, all’organizzazione del servizio di polizia e soccorso stradale, all’emissione dei provvedimenti per transiti eccezionali (punti 2, 3, 4, 5, 6).
5.2 Sembra dunque evidente che il ruolo ricoperto dalla resistente fosse quello di incaricata transitoria all’assolvimento di specifici obblighi operativi, senza i poteri tipici del concessionario comprendenti la responsabilità sulle procedure espropriative, il termine delle quali è inutilmente spirato quando la titolarità era rientrata nella sfera di competenza di ANAS. Dunque, alcun addebito può essere mosso nei confronti di Centropadane per ciò che concerne l’omessa puntuale conclusione dell’iter espropriativo, adempimento estraneo alla sua potestà di controllo.
6. La domanda deve viceversa essere accolta nei confronti di ANAS. Anzitutto deve essere chiarito che, malgrado la non immediata percezione dalla lettura del ricorso introduttivo, ANAS è stata puntualmente evocata in giudizio e l’esponente ha chiesto in modo esplicito di far accertare e dichiarare la responsabilità dell’amministrazione. In questa locuzione si può ragionevolmente far rientrare anche il soggetto istituzionalmente preposto alla gestione del patrimonio pubblico autostradale di interesse nazionale, così come meglio esplicitato nella memoria di replica.
6.1 L’ANAS dovrà compiere la comparazione degli interessi in gioco espressamente richiesta dall’art. 42 bis del DPR 327/2001 e, in caso di positivo apprezzamento, dovrà agire come di seguito esposto, alla luce del precedente di questa Sezione 18/12/2012 n. 1976. L’adozione (eventuale) del provvedimento dovrà essere preceduta dalla quantificazione dell’indennizzo dovuto per l’acquisto della proprietà utilizzata per la realizzazione dell’opera, pari al valore venale del terreno occupato e interessato dalla realizzazione del raccordo autostradale e delle eventuali opere accessorie. A tale proposito si deve precisare che il valore di mercato dell'immobile occupato non dovrà essere valutato con riferimento né al momento della trasformazione del bene, né a quello della proposizione del ricorso introduttivo, bensì a quello in cui interverrà il trasferimento della proprietà (cfr. sentenze del Consiglio di Stato n. 6375 e n. 4833 del 2011). Infatti, come espressamente chiarito dall'art. 42 bis in parola, l'acquisto della proprietà così disciplinato non può avere efficacia retroattiva, con la conseguenza che il valore di riferimento del bene dovrà essere quello dello stesso individuato al momento del trasferimento della proprietà.
A tale somma si dovrà aggiungere il risarcimento per l'illegittima occupazione, in misura pari (in assenza di diversa prova) al cinque per cento del valore venale stesso calcolato per ognuno degli anni (o frazioni di anno) di riferimento, a decorrere dal momento in cui è scaduto il quinquennio di occupazione autorizzato e prorogato (10 novembre 2012).
In ragione di tutto ciò e considerato che – come affermato nella sentenza del Consiglio di Stato 1/12/2011 n. 6351, che il Collegio ritiene di condividere – il far venire meno l'occupazione senza titolo mediante l'adeguamento della situazione di fatto a quella di diritto è un obbligo giuridico che incombe all’amministrazione, l’ANAS dovrà, nel termine di sessanta giorni decorrenti dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza, attivare il procedimento volto all'emanazione del provvedimento di acquisizione dell'area, ai sensi dell'art. 42 bis del D.P.R. n. 327 del 2001, mediante invio della comunicazione di avvio del relativo procedimento, ovvero alla materiale rimozione del tratto stradale (prevedendo, nell'atto formale in cui si dà atto di tale volontà, a dare notizia all’organo tecnico competente, demandando ad esso la demolizione del tracciato stradale).
Nel primo caso, alla ricorrente dovrà essere garantito un termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione di avvio del procedimento entro cui presentare le proprie osservazioni.
Decorso tale termine, entro i successivi sessanta giorni l’ANAS s.p.a. dovrà emanare il formale provvedimento di acquisizione dell'area ex art. 42 bis, indicando il risarcimento dovuto, determinato come più sopra specificato.
6.2 Non può viceversa essere accolta la domanda risarcitoria formulata con riguardo all’indebita escavazione (effettuata da Centropadane per realizzare rilevati e infrastrutture stradali del tratto viario, secondo la prospettazione di parte ricorrente). Anche valorizzando la perizia depositata il 17/10/2013 dal prof. Paglia per conto di Valore Reale, ritiene il Collegio che l’ammontare dell’indennizzo fissato dall’art. 42-bis del D.P.R. 327/2001 assorba qualsivoglia pregiudizio di tipo patrimoniale procurato dalla procedura viziata. Il comma 3 infatti statuisce che “Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità …”. Ne deriva che la corresponsione del prezzo di mercato (al valore attuale) del bene comprende anche il ristoro per l’indebito sfruttamento del terreno, che ha comunque permesso di realizzare l’opera pubblica. Resta inteso che, ove ANAS opti per la restituzione del bene, il terreno dovrà essere ripristinato nel suo stato originario.
Le spese del giudizio seguono l’ordinaria regola della soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto condanna l'A.N.A.S. s.p.a. ad adottare gli atti in motivazione indicati.
Dichiara inammissibile la pretesa nei confronti di Centropadane.
Condanna, conseguentemente, ANAS al pagamento, nei confronti della ricorrente, delle spese di lite, in misura pari ad Euro 5.000,00 (cinquemila/00) Euro, oltre ad IVA, C.P.A. e accessori di legge; nonché a rimborsare alla ricorrente stessa il contributo unificato, da questa anticipato..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni,Presidente
Mauro Pedron,Consigliere
Stefano Tenca,Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/01/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)