Consiglio di Stato, sentenza n.5074/2014 - sui vincoli espropriativi e conformativi
Pubblico
Lunedì, 27 Ottobre, 2014 - 01:00
Vincolo conformativo – vincolo espropriativo – zonizzazione – localizzazione – verde – attrezzature turistiche
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), sentenza n. 5074 del 14 ottobre 2014
La massima
La destinazione ad attrezzature ricreative, sportive, a verde pubblico, a “parco turistico” data dal piano regolatore ad aree di proprietà privata implica l'imposizione di un vincolo conformativo, conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico per definire i caratteri generali dell'edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale.
Una previsione dello strumento urbanistico può ad un tempo comportare sia un vincolo preordinato all’esproprio (che decade col decorso del termine di cinque anni, quando non è dichiarata la pubblica utilità dell’opera), sia la conformazione della proprietà privata.
Quando in sede di pianificazione è prevista la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive o a “parco turistico”, si deve intendere apposto il vincolo preordinato all’esproprio, in quanto l’area può essere acquisita al patrimonio pubblico con l’attivazione del procedimento espropriativo.
Quando lo strumento di governo del territorio consente l’esproprio, ma prevede che opere o attività possano essere realizzate dal proprietario, col decorso del quinquennio decade il vincolo preordinato all’esproprio, ma restano ferme le previsioni urbanistiche sui limiti entro cui può essere modificata o utilizzata l’area dal proprietario medesimo, che – decaduto il vincolo - può formulare l’istanza volta a realizzare in proprio quanto già consentito a livello di pianificazione.
La sentenza
N. 05074/2014REG.PROV.COLL.
N. 11363/2001 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11363 del 2001, proposto dai signori (omissis), con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Antonietta Scopelliti in Roma, largo Messico, n. 7;
contro
Il Comune di Palmi, in persona del sindaco in carica, non costituito in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Calabria, sezione di Reggio Calabria, n. 749 del 4 settembre 2001.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2014 il Consigliere Doris Durante;
Nessuno presente per le parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- I signori Cananzi Antonio e Leone Teresa, proprietari nel Comune di Palmi di un terreno della superficie complessiva di metri quadrati 36.091, in località Contrada Torre di Palmi, in zona tipizzata dal piano di fabbricazione “parco turistico”, con istanza del 3 marzo 1999, chiedevano il rilascio della concessione edilizia per l’ampliamento e la sopraelevazione con copertura a tetto del fabbricato a due piani insistente sul suddetto suolo, destinato a propria dimora abituale.
2.- Il Comune di Palmi, dopo aver chiesto integrazione della documentazione (cfr., nota del 29 novembre 1999) e aver disposto il rinvio dell’esame in attesa di chiarire la questione afferente l’asserita decadenza della destinazione di piano, con atto del 27 novembre 2000 rigettava la domanda di concessione edilizia.
3.- Il provvedimento veniva impugnato dai signori Cananzi Antonio e Leone Teresa con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sede staccata di Reggio Calabria, affidato ai seguenti motivi:
a) violazione ed errata applicazione dell’art. 2, comma 1, della legge 19 novembre 1968, n. 1187; eccesso di potere per erroneità dei presupposti, travisamento, illogicità manifesta ed erroneità della motivazione;
b) eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni della stessa p.a.; disparità di trattamento; illogicità, in quanto, essendo decaduto il vincolo a “parco turistico” impresso dal piano di fabbricazione del 1997, non sussisterebbero ostacoli all’edificazione, ove limitata, come nel caso, alla volumetria determinata con l’indice di 0,03 mc/mq.
Il Comune di Palmi non si costituiva in giudizio.
4.- Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, sede staccata di Reggio Calabria, con la sentenza n. 749 del 4 settembre 2001 respingeva il ricorso, ritenendo inapplicabile la disciplina sulla decadenza dei vincoli, considerando, alla stregua della sentenza della Corte Costituzionale n. 179 del 1999, come normali e connaturati alla proprietà i limiti non ablatori posti normalmente nei regolamenti edilizi o nella pianificazione e programmazione urbanistica, che si traducano in una destinazione realizzabile ad iniziativa privata o promiscua (pubblico – privata), che non comportino necessariamente espropriazioni o interventi di esclusiva iniziativa pubblica e, quindi, siano attuabili anche dal soggetto privato e senza necessità di previa ablazione del bene.
In base a tali criteri, poiché nel caso si era in presenza di previsioni urbanistiche di tipo conformativo e non ablativo, il T.A.R. respingeva il ricorso, con compensazione delle spese di giudizio.
5.- I signori Cananzi e Leone, con ricorso in appello notificato il 19 novembre 2001, impugnavano la sentenza del TAR, chiedendone l’annullamento o la riforma per erronea valutazione delle censure dedotte nel ricorso di primo grado, che sono state riproposte con l’atto di appello.
Il Comune di Palmi non si costituiva in giudizio.
6.- L’appello, dapprima dichiarato perento con decreto del presidente della Sezione n. 2012 del 31 luglio 2012, veniva reiscritto a ruolo con ordinanza n. 1200 del 13 marzo 2014, in accoglimento del reclamo proposto dagli appellanti avverso il decreto di perenzione.
7.- Alla pubblica udienza dell’11 giugno 2014, il giudizio veniva trattenuto in decisione.
8.- L’appello è infondato e va respinto.
8.1- Oggetto del giudizio è il provvedimento con cui il Comune di Palmi ha rigettato la domanda di concessione edilizia per ampliamento e sopraelevazione di una palazzina a due piani sita in Palmi, in zona TE “Parco Turistico”, perché in contrasto con la disciplina fissata dal piano di fabbricazione per tale zona.
8.2- Ad avviso degli appellanti, la disciplina vigente per le zone TE “Parco Turistico” svuoterebbe di contenuti lo ius aedificandi alla stregua di un vincolo di inedificabilità assoluta, sicché si imporrebbe l’identico trattamento previsto per i vincoli di inedificabilità assoluta dall’art. 2 della l. n. 1187 del 1968 (vigente al momento al momento dell’emanazione del provvedimento di diniego impugnato in primo grado e poi abrogato dall’art. 58 del testo unico sugli espropri, approvato con il d.p.r. n. 327 del 2001) .
8.3- La prospettazione dei ricorrenti non è condivisibile.
8.3.1- La giurisprudenza consolidata (cfr., per tutte, Cons. Stato, VI, 2 dicembre 2011, n. 6373) ha precisato che la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive, a verde pubblico o, come nel caso, a “parco turistico” data dal piano regolatore ad aree di proprietà privata implica l'imposizione di un vincolo conformativo, conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico per definire i caratteri generali dell'edificabilità in ciascuna delle zone in cui è suddiviso il territorio comunale.
Si tratta, invero, di scelte volte a incentivare determinati settori economici e di sviluppo urbano, che può tradursi nel contenimento dell'espansione dell'aggregato urbano e nella contestuale salvaguardia del paesaggio e dei valori naturalistici, ma non per questo va assimilata alla disciplina vincolistica della proprietà privata.
Al riguardo, la Sezione ritiene di dover precisare che – sia nel quadro normativo derivante dal sopra richiamato art. 2 della legge n. 1187 del 1968, sia in quello attualmente vigente, desumibile dalle disposizioni del testo unico sugli espropri e del testo unico sull’edilizia – una previsione dello strumento urbanistico può ad un tempo comportare sia un vincolo preordinato all’esproprio (che decade col decorso del termine di cinque anni, quando non è dichiarata la pubblica utilità dell’opera), sia la conformazione della proprietà privata.
Infatti, quando in sede di pianificazione – come nella specie - è prevista la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive o a “parco turistico”, si deve intendere apposto il vincolo preordinato all’esproprio, in quanto l’area può essere acquisita al patrimonio pubblico con l’attivazione del procedimento espropriativo (sicché nel corso della durata del medesimo vincolo l’amministrazione deve respingere ogni istanza del proprietario, volta alla modifica dello stato dei luoghi), ma – una volta decaduto il vincolo – ad iniziativa del privato possono essere realizzate proprio (e soltanto) le strutture, o svolte le corrispondenti attività, che l’amministrazione pubblica avrebbe potuto realizzare o svolgere sull’area, ma non ha inteso porre in essere.
In altri termini, quando lo strumento di governo del territorio consente l’esproprio, ma prevede che opere o attività possano essere realizzate dal proprietario, col decorso del quinquennio decade il vincolo preordinato all’esproprio, ma restano ferme le previsioni urbanistiche sui limiti entro cui può essere modificata o utilizzata l’area dal proprietario medesimo, che – decaduto il vincolo - può formulare l’istanza volta a realizzare in proprio quanto già consentito a livello di pianificazione.
8.3.2- Sia pure con una motivazione diversa, va dunque confermata la sentenza impugnata, che ha definito come vincolo conformativo la destinazione “zona TE (parco turistico)” impressa dal Comune di Palmi alla parte di territorio qui in esame con il Programma di Fabbricazione approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 2561 del 5 novembre 1997.
8.3.3- In particolare, con riferimento alla Sottozona TE (parco turistico), il suddetto Programma di Fabbricazione, prevedeva:
“Destinazione d’uso – parco turistico, pubblico o privato, con il mantenimento delle caratteristiche agricole e turistiche ed eventuali sistemazioni di piccole attrezzature isolate per il godimento balneare precario. Eventuali costruzioni esistenti nella zona non potranno subire ampliamenti o trasformazioni, se non per motivi di stabilità o di igiene; le costruzioni esistenti potranno essere eventualmente trasformate in ristoranti o pensioni stagionali sempre che queste trasformazioni d’uso non implichino aumenti di volume o nuova occupazione stabile di suolo.
Tipologia – sul mare: cabine …..Per le attrezzature isolate all’interno della zona: padiglioni in legno smontabili, adattati alle caratteristiche del terreno, a non più di un’elevazione, per la vendita di bibite, la sosta ed il ristoro estesi – comunque – non più di 50 mq.”.
Tale destinazione - a seguito della decadenza del relativo quinquennio e in assenza della reiterazione del vincolo preordinato all’esproprio – non può essere realizzata a cura dell’amministrazione, ma non implica il divieto assoluto di modifica dello stato dei luoghi, in quanto consente interventi anche di iniziativa privata, con attività integrative o migliorative che non si pongano in contrasto con la destinazione data dal piano.
In tale ottica, la previsione sulla limitata capacità edificatoria dei suoli, sull’utilizzo dell’esistente in chiave di conservazione e sulla destinazione ad usi compatibili con la destinazione a porto turistico comporta l’esercizio del potere di dare un ordinato assetto del territorio anche per le aree che restino in proprietà privata.
Del resto, non è condivisibile in punto di fatto quanto dedotto dagli appellanti, secondo cui la previsione urbanistica implicherebbe lo ‘svilimento’ del valore commerciale della proprietà immobiliare: le previsioni urbanistiche che mirano ad un ordinato assetto del territorio ed alla sua salvaguardia, in una logica lungimirante, può comportare un maggior valore indotto dei terreni, perché il loro particolare pregio è salvaguardato e valorizzato proprio da quella destinazione che appare prima facie limitativa delle loro potenzialità edificatorie, non potendosi più ritenere che – nell’epoca attuale, in cui vi è stato un notevole ‘consumo di suoli’ - il valore commerciale della proprietà immobiliare sia dato solo dalla loro vocazione edificatoria.
In altri termini, anche la previsione che impone un ‘parco turistico’ implica di per sé la valorizzazione (e, di solito, l’incremento di valore) dei terreni coinvolti.
8.4- Fermo, dunque, che in sede di pianificazione urbanistica è legittima l'istituzione nel territorio urbano di zone a vocazione prettamente turistica, in funzione della finalità economica di sviluppare il turismo balneare e nautico e che tale destinazione non implica sottrazione del godimento e delle facoltà del diritto di proprietà, ma soltanto limitazioni in vista della funzione cui la zonizzazione è finalizzata, le doglianze di cui al primo motivo di ricorso vanno respinte.
8.5- In ordine al vizio di eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti manifestazioni della stessa amministrazione, la genericità della censura non ne consente l’esame, non potendo, comunque, desumersi la contraddittorietà sulla base del certificato di destinazione urbanistica, che faceva riferimento alla decadenza del vincolo.
Peraltro, come sopra si è rilevato il medesimo certificato aveva molto bene colto la vera essenza della previsione urbanistica de qua: malgrado la decadenza del vincolo preordinato all’esproprio, imposto sull’area, continua ad avere efficacia – per il resto – la destinazione impressa sui terreni dallo strumento urbanistico.
8.6- Per le ragioni esposte, l’appello deve essere respinto, poiché del tutto doverosamente l’amministrazione ha respinto l’istanza degli appellanti (volta ad ampliare e a sopraelevare la preesistente palazzina), risultata in contrasto con le perduranti previsioni riguardanti la zona TE “Parco Turistico”.
Nessuna statuizione va presa in ordine alle spese di giudizio del secondo grado, non essendosi costituita in giudizio l’amministrazione comunale intimata.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull'appello n. 11363 del 2001, come in epigrafe proposto, respinge l 'appello.
Nulla per le spese del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo' Lotti, Consigliere
Doris Durante, Consigliere, Estensore
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/10/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)